Kommunal formuesforvaltning

Kommunene har krevende økonomi og private investorer viser i økende grad interesse for å overta kommunale verdier, og kommuner og fylkeskommuner vurderer å selge sine eiendommer og anlegg. Hvor lurt er det?

Kommunal formuesforvaltning - Samfunn og økonomi
Bjarne Jensen professor emeritus, leder av redaksjonsrådet i Samfunn og økonomi
Gunnar Gussgard daglig leder i Samfunn og økonomi og Kommunekonsult

Den driftsøkonomiske situasjonen for kommunene er stram. Usikkerheten rundt den økonomiske handlefriheten framover har økt og blitt ytterligere forsterket av koronapandemien.

Kommunene leter med lys og lykte etter forhold som kan bedre situasjonen. Private investorer viser i økende grad interesse for å overta kommunale verdier, og kommuner og fylkeskommuner vurderer å selge sine eiendommer og anlegg. Hvor lurt er det?

1. Problemstilling

Kommunenes formues­ og likviditetssituasjon har stor betydning for deres evne til å drive virksom­ heten godt og effektivt. Det er dermed naturlig at de også ser på formuesiden og vurderer om omdisponeringer og endringer i den kan bedre driftsøkonomien og den økonomiske handle­ friheten.

Det kan dreie seg om forhold som:

  • La private eiendomsselskaper eller finansieringsselskaper kjøpe deler av kommunens eiendomsmasse og i stedet leie fra den nye eieren.
  • La investeringer som synes vanskelig å innpasse på budsjettet gjennomføres av private mot at kommunen leier lokaler eller yter driftstilskudd.
  • Selge formuesverdier for å nedbetale gjeld og derved redusere rente­ og avdragsutgifter.
  • Selge kommunale eiendommer for å skaffe kapital til nye investeringer.
  • Selge kommunale selskaper (typiske eksempler har vært energiverk eller trans­ portselskaper) og plassere midlene i fond eller foreta andre finanstransaksjoner.
  • Omorganisere kommunens bygningsmasse til AS eller stiftelse for å oppnå drifts­ økonomiske gevinster eller frikopling fra lånekontroll.

I noen grad kan nok slike løsninger motiveres ut fra ideologiske vurderinger. Noen tror at virksomheter organisert som AS eller private selskaper er mer effektive enn offentlig drift. Vanligvis vurderes og velges imidlertid slike løsninger fordi en tror at de gir lavere kostnader. 

Det er virkningen av slike disposisjoner på kommunens økonomi­ og finanssituasjon på lang sikt som avgjør om de er lønnsomme for kommunen. Ingen kommune er så svakt stilt økonomisk at den bør gå til slike tiltak vurdert ut fra kortsiktige budsjettproblemer. På helt kort sikt kan kommunen nok bli fristet til å inn­ rette seg slik at den økonomiske situasjon blir lettere, men da blir situasjonen noen år fram oftest betydelig vanskeligere.

I det etterfølgende analyseres virkninger av omdisponeringer av formue nærmere, og det pekes på hva som er fornuftig ut fra en mer langsiktig økonomisk vurdering.

2. Hvor solide er norske kommuner og fylkeskommuner?

De norske kommunene og fylkeskommunene er i bedriftsøkonomisk sammenheng solide øko­nomiske enheter med høy egenkapitalandel og god likviditet. Tabell 1 illustrerer dette. De store internasjonale ratingbyråene har i sin vurdering av den norske kommunesektoren gitt uttrykk for at den er blant de aller mest solide i Europa. Få norske bedrifter kan måle seg med kommunene når det gjelder økonomisk soliditet. Soliditetsgraden uttrykt som forhol­det mellom anleggsverdier og langsiktig gjeld er for kommunene samlet sett nesten 1,7, og for fylkeskommunene over 2,6. Private aksjeselskaper med så høy egenkapitalandel som kommunene ville tilhøre elitedivisjonen når det gjelder økonomisk soliditet.

Tabell 1
Nøkkeltall fra kommunenes og fylkeskommunenes balanse pr: 31.12.2019.

EiendelerOmløps-midlerAnleggs-midlerBokført egenkapital
Fylkene i kroner per innbygger67 000700060 00038 000
Kommunene per innbygger193 00030 000163 00077 000
Fylkene i mrd. kr.35639317205
Kommunene i mrd kr.1037159868409
Markedsverdien av anleggsmidlene vil nok selv med en svært
forsiktig vurdering være høyere enn bokført verdi i de fleste kommuner. Store deler av kommune­ sektorens aktiva er også inntektsgivende.)

Likviditetsmessig står også de norske kommunene og fylkeskommunene sterkt. Målt ved forholdet mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld er likviditetsgraden over 2 for kommunene sett under ett, og 1,5 for fylkeskommunene. Private bedrifter vil være fornøyd med en likviditetsgrad på 1.

Det er viktig å være bevisst på sin styrke på kapital­ og formuesiden. Det er muligheter til store økonomiske gevinster for dem som måtte få hånd om kommunesektorens verdier. Det er derfor viktig å passe på at formuen bevares, og være på vakt mot dem som ser en mulighet til egen gevinst på bekostning av fellesskapets verdier. For tiden ser flere investorer på kommunale verdier med interesse, blant annet fordi alternative investeringer gir lav avkastning og er risikofylte. Det er dermed viktig for kommunene og fylkeskommunene å skjerpe sin årvåkenhet og å øke bevisstheten om sine verdier og sin formuesforvaltning.

3. Hvorfor er kommunene såpass solid vurdert i økonomisk sammenheng?

Det er flere forhold som har bidratt til at vi i Norge har kommuner med såpass høy økonomisk soliditet:

  • For det første har det såkalte «formuesbevaringsprinsippet» bidratt til at kommunene sakte og sikkert har bygd opp verdier. Dette viktige kommunaløkonomiske styringsprinsippet tar utgangspunkt i at kapitalinntekter eller formue ikke kan brukes til dekning av løpende utgifter. Prinsippet fikk sin lovmessige forankring i kommuneloven av 1938, og har stått fast i alle etterfølgende revisjoner av kommuneloven og økonomireglementene for kommunene. I forarbeidene til den siste revideringen av kommuneloven er prinsippet ytterligere understreket. Det fastslås at økonomien skal forvaltes slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over lengre tid.
  • Det andre forholdet, som er helt vesentlig, er at kommunene har valgt å eie de anleggsaktiva de bruker i sin virksomhet. Derved har de gradvis bygget formue gjennom nedbetaling av lånefinansierte anlegg. Kommunenes lån nedbetales gjennomsnittlig over 15–20 år, mens nedskriving av kapitalverdiene skjer over lengre perioder. Samlet sett medfører derfor dette at kommunene år for år er nettosparere og bygger opp formue. Samtidig har de fått sin del av verdiutviklingen på eiendommene.
  • Det tredje forholdet er forretningsutvikling, som riktignok ikke har hatt samme betydning i alle kommuner. Denne typen formuesoppbygging har skjedd ved langsiktig forretningsutvikling særlig i energisektoren, transportsektoren og utleiebygg. Framsynte politikere og administratorer har vært bevisst på at her lå det betydelige verdier som skulle komme kommunen og velferdstjenestene til gode på lang sikt, og mange kommuner som har vært bevisst på verdiene og sin eierrolle har utnyttet dette på en god måte.
Figur 1 - Bjarne Jensen og Gunnar Gussgard - kommunal formuesforvaltning - Samfunn og økonomi
Figur 2 - kommunal formuesforvaltning - Bjarne Jensen og Gunnar Gussgard

4. Lønner det seg for kommunene å eie eller leie kapitalobjekter?

Svaret på dette er i utgangspunktet relativt enkelt: Den dominerende kostnaden vil være den renten som betales. Kommunene oppnår stort sett en rente på sine lån som er 1–3 prosentpoeng lavere enn det aksjeselskaper og andre private selskaper vil oppnå. Dette er forhold som en ikke kan organisere seg bort fra. Kapitalkostnadene på lang sikt blir derfor høyere for kommunen i et leieforhold enn i et eieforhold. I tillegg opparbeides kapitalverdiene på utleiers hånd. Dette bidrar til at leie blir ytterligere økonomisk ugunstig for kommunen.

I figur 1 er det skissert hvilke kapitalutgifter kommunen vil ha over en 30­årsperiode i et eie­ forhold sammenlignet med et typisk leieforhold. På kort sikt kan det se ut som om kapital­ utgiftene blir lavere ved leie enn ved eie. På lang sikt blir det imidlertid svært ugunstig å være leietaker.

Kommunen kan naturligvis ta bestemmelser om verdideling eller gjenkjøp inn i leieavtalen, og derved sørge for at den blir noe mindre ugunstig. Men det vil i praksis trolig være omtrent umulig å oppnå så gunstige økonomiske betingelser at kommunen tjener på å leie på lengre sikt. Da ville i tilfelle den private aktøren tape økonomisk på prosjektet eller ha andre motiver for leieavtalen.

Kommunene blir også – og nå i økende grad – stilt overfor tilbud om å selge egne bygninger og anlegg for så å leie dem tilbake fra kjøperen. Slike avtaler vil på lang sikt ha akkurat samme effekt som den som er illustrert i figur 1. Dette er imidlertid enda mer ulønnsomt fordi det vil påløpe tilleggskostnader i form av dokumentavgift på 2,5 prosent av salgsverdien.

Konklusjonen er derfor klar: Det er vanskelig å tenke seg at det er mulig å innhente økonomiske gevinster på lang sikt ved at kommunen selger ut eiendommer for så å leie dem tilbake. Kommunen kan riktignok på kort sikt få noe lavere årlige utgifter, men vil betale langt mer etter noen år. Dersom problemet er at kostnadene i forbindelse med et nytt bygg blir høyere ved eie de første årene enn ved leie, så vil det mest fornuftige være at kommunen selv bruker annuitetslån for å finansiere bygget. Da vil kostnadene bli lavere i hele perioden (dette er vist i figur 2). Andre løsninger kan for eksempel være avdragsutsettelse eller nedbetaling av regnskapsunderskudd over flere år.

Det resonnementet som her er vist har også relevans for all kommunal virksomhet hvor kapitalkostnadene er en dominerende utgiftspost. Typiske områder er veier, vannforsyning, avløp, renovasjonsanlegg og kommunale administrasjonsbygg og bygg for andre kommunale formål. På alle disse områdene har kommunal virksomhet et fortrinn i form av lavere kapital­ kostnader i forhold til aksjeselskap eller annen privat virksomhet.

Framfor å selge for å leie tilbake, burde kommunene – for eksempel for omsorgsboliger

– bruke tilskuddsordninger og sine muligheter for å ta opp lån til gunstig rente for selv å eie og så leie ut. For mange kommuner ville nok dette over lengre tid ikke gi dem noen netto kostnad overhodet. Noen kommuner har ut fra ulike motiver valgt å selge ut deler av sin boligmasse. Mange gjorde det på det tidspunktet boligprisene var på et bunnivå. Når boligproblemene for vanskeligstilte dukker opp igjen, må kommunene kjøpe eller bygge ut nye tilbud. Dette koster kommunene oftest betydelig mer enn de beløpene de fikk da boligene ble solgt ut fra kortsiktige økonomiske vurderinger.

Et beryktet tilfelle av salg av kommunale bygg og anlegg i stor skala for så å leie tilbake, var Farum kommune i Københavnområdet. Kommunen ble en tid trukket fram som et lysende eksempel til etterfølgelse, men det hele endte med et brak i 2002 hvor kommunen led tap i milliardklassen og ble satt under administrasjon. Slike tilfeller har vi ikke hatt i Norge, men flere kommuner med erfaring fra denne typen offentlig­privat samarbeid har sett at de over lengre tid ikke har kommet eller vil komme særlig gunstig ut økonomisk. I tillegg til det rent økonomiske i selve avtalene, følger det ofte ekstra arbeid med å følge opp leieforholdet, inkludert reforhandlinger når kommunens behov etter hvert endrer seg. Kommuner bør dermed heller ikke bringe seg i en situasjon hvor de blir avhengig av ett eller noen få selskaper som tilbyder av bygningsmasse. Dette kan gi uheldige monopol­lignende effekter som kommer i tillegg til høyere kapitalkostnader.

Det første spørsmålet vi kan stille er om nedbetaling av kommunal gjeld etter salg av et kapitalobjekt er en investering som gir god avkastning.

5. Hvordan disponere formuesverdier etter salg av realverdier?

En rekke kommuner har solgt realverdier. Dette har særlig vært energiverk hvor enkelte kommu­ner har hatt (eller kan få) betydeligsalgsverdier. Ved salg av realverdier står kommunene overfor spørsmålet om hvordan disse verdiene skal disponeres/plasseres. 

I utgangspunktet  har  kom­ munene tre hovedalternativer:

  1. Nedbetale gjeld
  2. Finansiere nye investeringer
  3. Plassere formuen i fond

Virkningene på kommunens driftsøkonomi og framtidig formue av disse alternativene kan være ganske forskjellige, som beskrevet i det følgende:

1) Virkninger av å selge kapitalobjekter og bruke inntektene til å nedbetale gjeld

Det første spørsmålet vi kan stille er om nedbetaling av kommunal  gjeld etter  salg av et kapitalobjekt er en investering som gir god avkastning. Dette gir samme avkastning som det koster kommunen å låne penger. For øyeblikket er lånerenta lav, men også på lengre sikt vil nok renta være lavere enn den avkastnin­gen kommunen kan få, sammenlignet med andre plasseringsmuligheter.

Det andre spørsmålet som er interessant å vurdere er hvordan gjeldsnedbetaling virker på kommunens driftsøkonomi. Her gjør flere virkninger seg gjeldende: Gjeldsnedbetaling fører til at kommunene reduserer sine årlige avdragsutgifter. I tillegg får kommunen mindre renteutgifter. Effekten av lavere renteutgifter vil gradvis reduseres til null. Figur 3 viser hvordan den samlede virkningen på kommunensløpende utgifter vil bli over lengre tid. 

Figur 3 kommunal formuesforvaltning Bjarne Jensen og Gunnar Gussgard - Samfunn og økonomi

Vi må imidlertid være klar over at kapitalobjekter som selges ellers ville gitt en årlig inntekt eller i hvert fall ha et årlig inntektspotensial, og dette vil gå til fradrag i rente­ og avdragsbesparelsen.

Gjeldsnedbetaling vil innebære at kommu­nens netto driftsresultat forbedres ganske mye det første året. Graden av selvfinansiering for nye investeringer vil i slike tilfeller kunne øke, og kommunen vil i utgangspunktet ha muligheter til å konvertere formuen på en god og forsiktig måte i utvikling av ny og for kommunen mer produktiv realkapital på viktige kommunale service­ og infrastrukturområder, og samtidig holde den samlede gjeldsbelastning lavere.

Spørsmålet er imidlertid om dette vil skje? Det kan være tvilsomt. I alle kommuner er det et stort press på å forbedre tjenestene og dermed øke driftsutgiftene. En forbedret driftssituasjon som følge av gjeldsnedbetaling vil nettopp åpne for å øke driftsutgiftene. Dersom det skjer, og driftsutgiftene økes med det beløpet driftsbalansen bedres med, vil kommunen fort få en verre driftsøkonomisk situasjon enn før gjeldsnedbetalingen. 

Kommunen har i så fall byttet ut rente­ og avdragsutgifter med langt «hardere» driftsutgifter. Det verste av alt er at den oppsparte formuen vil kunne være forsvunnet. Da har dette også bidratt til å gjennomhulle prinsippet om formuesbevaring ved at en i realiteten har brukt av formue til drift.

2) Virkninger av å bruke salgsinntektene til å finansiere investeringer
Et alternativ til å nedbetale gjeld er å finansiere nye investeringer med disse salgsinntektene. Siden alternativet er å lånefinansiere investeringene, kan vi si at å bruke disse midlene til å finansiere nye investeringer virker omtrent på samme måte på driftsbalansen som å nedbetale gjeld. Det vil imidlertid gjøre det mulig å foreta større investeringer enn det en ville få plass til på budsjettet med lånefinansiering.  På sett og vis kan dette friste kommunene til et mer ekspansivt budsjett og derved forsterke framtidige driftsøkonomiske problemer. Formuen vil imidlertid bli bevart.

3) Virkninger av å plassere salgsinntektene i fond
Det mest aktuelle alternativet til nedbetaling av gjeld er å plassere formuen i fond. Hva slags avkastning dette skulle tilsi på lang sikt, kan vi finne ut ved for eksempel å se på den langsiktige avkastningen for pensjonsselskapenes fond som har ligget over typiske kommunale lånerenter. Dette betyr at fondsplassering har gitt bedre avkastning enn nedbetaling av gjeld.

Virkningen på kommunens driftsresultat av fondsplassering er illustrert i figur 3. På grunn av større avkastning blir gevinsten på driftsbalansen allerede etter få år nesten like stor som ved nedbetaling av lån. Dessuten vil inntektsgevinsten ikke bli redusert så lenge fondet ikke reduseres. For øvrig vil fondet være en reserve som kan brukes i en helt ekstraordinær situasjon eller til et viktig utviklingstiltak i lokalsamfunnet. Dersom kommunen i stedet nedbetalte gjeld, ville denne reserven være borte, fordi kommunen ikke har adgang til å ta opp lån for å ha beløpene som generell reserve.

Dersom formuen plasseres i fond, er det viktig å sy rammer rundt fondet slik at det både kan utvikles og være en buffer i spesielle situasjoner. Det normale bør være at bare avkastningen eller en viss andel av avkastningen skal brukes, jf. retningslinjene for Statens pensjonsfond ut­ land («Oljefondet»). Dersom det er ønskelig at realverdien av fondet skal være intakt, kan det inntas en bestemmelse om at den delen av avkastningen som tilsvarer inflasjonen blir tillagt fondet.

Investeringer i fond er imidlertid ikke uten utfordringer: Erfaringene har vist den nære sammenhengen mellom risiko og avkastning. Instrumenter som i noen år gir svært høy avkastning gir også år med lav eller negativ avkastning.

Det har pensjonsselskaper og kommuner med høy aksjeandel i sin plasseringsportefølje fått merke, særlig i år hvor avkastningen til og med kan ha vært negativ. Det kan også være krevende å forstå fondsproduktet. Den såkalte Terra­skandalen i 2007, hvor kommuner i første omgang tapte flere hundre millioner kroner og med etterfølgende rettsprosesser i 12 år, er et grelt eksempel. For offentlige virksomheter som plasserer midler i fond kommer i tillegg omdømmerisiko ved at aksjer og obligasjoner plasseres i selskaper (som eventuelt igjen eier selskaper) som ikke lever opp til etiske eller miljømessige standarder.

Dersom kommunene vurderer å selge realverdier for å eventuelt plassere midler i fond, bør de også av andre grunner tenke seg godt om.

En del kommuner har solgt unna tomter og plassert midlene i andre formuesposisjoner, slik som fond. Særlig i pressområder har dette vært ugunstig, da kommunal formue er flyttet fra eiendom med høy verdistigning til andre formuesposisjoner med lavere avkastning. Ekstra ugunstig er dette siden kommunen kan makeskifte tomter med andre grunneiere, og kommunen som planmyndighet har kontroll med hva arealene kan nyttes til (og dermed den potensielle avkastningen).

6. Bruk av aksjeselskap/stiftelse som organisasjonsform sammen- lignet med kommunalt foretak for virksomheter med store anleggsaktiva

Kommuner kan legge betydelig kommunale eiendomsverdier til aksjeselskaper eller stiftel­ ser. Disse vil normalt ikke oppnå like gode låne­ betingelser som kommunen selv, og vil da ha høyere kapitalkostnader enn om virksomheten var organisert som kommunalt foretak eller som kommunal avdeling eller etat. Alternativet til aksjeselskaper og stiftelser kan være å bruke formen kommunalt foretak. Den vesentligste forskjellen i forhold til aksjeselskap er at fore­ taket fortsatt blir en del av kommunen. Styrings­messig kan en med kommunalt foretak oppnå nesten de samme gevinstene som dem en er på jakt etter med AS­-formen. Samtidig vil det ikke gi ekstrakostnader i forbindelse med lånefinan­siering og dokumentavgifter. For interkommu­nale virksomheter vil IKS-­er være et tilsvarende alternativ til AS.

For virksomheter som har så stor betydning for kommunens oppgaver at det er helt uaktu­elt å avvikle dem, eller virksomhetsområder hvor kommunen etter loven har ansvaret for tjenestetilbudet, vil det nok være vanskelig å finne gode økonomiskeargumenter for å velge AS­formen framfor kommunalt foretak. Aksje­selskap kan eventuelt egne seg for forretnings­preget virksomhet i et konkurransemarked og hvor kommunene reelt sett har behov for å be­grense sitt ansvar. Da bør de i så fall vurdere  å beholde kapitalverdiene i kommunen, mens driften legges til aksjeselskapet. Tilsvarende vurderinger bør gjøres dersom de vurderer stift­else som organisasjonsform.

7. Oppsummering

Norske kommuner og fylkeskommuner har store verdier og er solide. Det skyldes særlig at de styres etter et prinsipp om formuesbevaring. Både ut fra rene økonomiske motiver og ut fra ønsket om å bevare en effektiv kommunal sektor med høy anseelse, er det viktig å legge opp til en økonomisk styring som bevarer formuen.

Kommuner og fylkeskommuner finansierer sin virksomhet med lavere kapitalkostnader enn aksjeselskaper, stiftelser eller privat virksomhet. Derfor vil det i de fleste situasjoner være en kostnadsmessig ulempe for kommunene å leie anleggsaktiva i forhold til selv å eie disse. Leie framfor eie blir ekstra økonomisk ugunstig for kommunen/fylkes­ kommunen, fordi det da vanligvis bygges opp formuesverdier på utleiers hånd i stedet for på kommunens.

Ved salg av kommunale anleggsverdier vil det ut fra økonomiske vurderinger og for å ivareta formuen vanligvis være gunstigere å plassere verdiene i fond framfor å nedbetale gjeld. Opp mot dette må en imidlertid også stille alternativet å beholde virksomheten i kommunen og utvikle verdiene på kommunens hånd. I de fleste tilfellene er det kanskje det som gir best avkastning og verdiutvikling for kommunen på lang sikt.

Kommunal virksomhet organisert som aksjeselskaper, stiftelser eller privat virksomhet vil ha høyere kapitalkostnader enn om den var organisert som kommunalt foretak eller som kommunal avdeling eller etat. Det er derfor vanskelig å se at det er mulig å oppnå kostnadsmessige gevinster ved å organisere kapitalintensiv kommunal virksomhet gjennom aksjeselskaper eller stiftelser. Dersom det likevel er ønskelig å bruke slike organisasjonsformer bør kapitalverdiene beholdes i kommunen, mens driften legges til aksjeselskaper eller stiftelser.

REFERANSER:

Kommunal formuesforvaltning. Nye selskapsformer for kommuner og fylkeskommuner. Kommunal finansstrategi. Finansielle begreper for låntakere. Kommunekreditt Norge AS. 2002.

Bjarne Jensen: Kommune-Norge – bedre enn sitt rykte. Kommuneforlaget. 2003.

Bjarne Jensen: Utvalgte emner i finans og formuesforvaltning i offentlige virksomheter. Kompendium. Høgskolen i Innlandet. 2011.