Eldre som økonomisk byrde?

I Perspektivmeldingen fra 2017 er økt andel eldre i befolkningen fram mot 2060 framstilt som vår største økonomiske utfordring i årene som kommer. Om å fordreie virkeligheten med kreativ statistikk.

Eldre en økonomisk byrde? Om fremstillingen av utfordringen med en økt andel eldre i befolkningen i Perspektivmeldingen 2017 av Svein Mønnesland i Samfunn og økonomi 2018
Jan Mønnesland cand. oceon, Universitetet i Oslo
Publisert i Samfunn og økonomi utgave 1 2018

ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

Om å fordreie virkeligheten ved kreativ tilpasning av statistikk

I Perspektivmeldingen fra 2017 er økt andel eldre i befolkningen fram mot 2060 framstilt som vår største økonomiske utfordring i årene som kommer. Det konkluderes med at det er nødvendig med kraftige reformer i offentlig sektor om vi skal kunne opprettholde gode velferdsordninger også i framtida. Denne artikkelen analyserer både måten dette framstilles på i meldingen og faktagrunnlaget for den samlede forsørgelsesbyrden. Artikkelen dokumenterer at faktagrunnlaget presenteres på en fordreid måte, og slik at det er egnet til å skape forestillinger om at problemet er langt større enn hva som kan ventes.

Presentasjoner av fakta og realiteter om eldrebølgen
I Perspektivmeldingen 2017 presenteres en figur over den såkalte aldersutfordringen (Perspektiv- meldingen 2017, s. 208). Figuren viser hvor mye de ettårige aldersgruppene netto mottar av offentlige ytelser per person i form av overføringer og tjenester fratrukket hvor mye de betaler inn i form av skatter og avgifter. Figuren er gjengitt som figur 1 i denne artikkelen.

Figur 1
Netto overføringer per person etter alder 2010. 1000 kroner.

Fra Perspektivmeldingen 2017 - Figur 1. Netto overføringer mellom det offentlige og innbyggerne over livsløpet, regnet per person
Netto overføringer mellom det offentlige og innbyggerne over livsløpet, regnet per person.
Eldre som økonomisk byrde – Samfunn og økonomi utgave 1 2018

Figuren er en gjenganger. Første gang den ble vist var i Perspektivmeldingen 2009, da med tall for 2004. Så kom den igjen i Perspektivmeldingen 2013, med tall for 2010. Figuren ble deretter vist i Nasjonalbudsjettet 2015 og 2016, før den igjen ble vist i Perspektivmeldingen 2017, alle med de samme 2010-tallene.

Dette omfatter offentlige utgifter til utdanning, helse, omsorg og overføringer til privatpersoner (herunder alderspensjon, sykepenger og uføretrygd), fratrukket personskatter, merverdiavgift og størsteparten av øvrige avgifter.

Figuren viser tydelig hvordan eldre er en stor finansiell byrde, og verre jo eldre en blir. Men er dette et riktig bilde?

Netto offentlige utgifter for hver ettårige aldersgruppe påvirkes ikke bare av nettoutgift per person, men også av hvor mange personer det er i hver aldersgruppe.

En generasjon er fulltallig ved fødsel. Så faller noen fra ved dødsfall, jo flere år siden kullet ble født desto færre er igjen, helt fram til alle er døde litt etter 100 år. Aldersgruppa øker ved innvandring og svekkes ved utvandring. Det gjør at antallet personer i hvert alderstrinn holder seg rimelig stabilt opp mot en alder rundt 30. Så øker antallet i alderstrinnet fram mot 40 år; her vil netto innvandring virke sterkere enn desimering ved dødsfall. Fra da av går det nedover – jo eldre alderstrinn desto færre personer. Noe skyldes utflytting, men etter 60 år går antallet i aldergruppene markert nedover. Antall personer på hvert alderstrinn er vist i figur 2.

Figur 2
Antall personer i ettårige alderstrinn i 2010.

Antall personer i ettårige alderstrinn - fra artikkelen Eldre en økonomisk byrde i Samfunn og økonomi 2018

Figur 2 Kilde for antall personer per alderstrinn, SSB befolkningstall.
Kilde for antall personer per alderstrinn, SSB befolkningstall.
Eldre som økonomisk byrde – Samfunn og økonomi utgave 1 2018

Når perspektivmeldingens figur ikke tar hen- syn til de til dels dramatiske forskjellene i antall personer per alderstrinn, kommer en nødven- digvis galt ut. Det som betyr noe for de offent- lige finansene er ikke netto utgifter/inntekter per person. Det er når vi multipliserer med antallet personer i hver aldersgruppe at vi får fram et bilde av hvordan offentlige utgifter og inntekter samlet sett fordeler seg på aldersgruppene. Da må vi multiplisere netto utgifter/inntekter per person med antallet personer i hver aldersgruppe.

Dette er gjort i figur 3. Den viser den samlede nettoverføring per aldersgruppe i 2010. Figuren framkommer ved at vi for hver alder multipliserer per person-tallet fra Perspektivmeldingens figur med antall personer.

Figur 3
Netto overføringer per aldersgruppe i 2010. Millioner kroner.

Figur 3 i artikkelen: Eldre en økonomisk byrde? Av Svein Mønnesland i Samfunn og økonomi 2018. Denne figuren gir et helt annet bilde enn Perspektivmeldingens figur. Den dramaturgiske effekten fra Perspektivmeldingens figur er blitt helt borte.
Denne figuren gir et helt annet bilde enn Perspektivmeldingens figur. Den dramaturgiske effekten fra Perspektivmeldingens figur er blitt helt borte.
Eldre som økonomisk byrde – Samfunn og økonomi utgave 1 2018

Det er fortsatt slik at vi netto mottar midler fra det offentlige gjennom barnetrygd, utdanning etc. fram til 24 år. Så kommer en periode hvor vi betaler mer inn i skatt, moms etc. enn vi tar ut i offentlige ytelser. Så blir vi igjen netto mottakere når vi passerer 65 år og kommer over i pensjonsalder. Poenget er at det er ulikt antall personer i hver aldersgruppe. Utgiften for det offentlige er derfor langt mindre for de eldre aldersgruppene enn det vi får inntrykk av når vi ser Perspektivmeldingens figur.

Netto balanse over livsløpet

Figuren ovenfor som viser utgiftene for aldersgruppene totalt og ikke per innbygger, får også fram et annet poeng. Over livsløpet tar det offentlige inn mer midler fra gjennomsnittspersonen enn det betales ut. Summerer vi tallene for netto overføringer over hele aldersforløpet blir det en netto overføring fra innbyggerne til det offentlige på 1,8 milliarder kroner. Samlet sett betaler vi i gjennomsnitt netto mer inn til det offentlige i den arbeidsdyktige perioden enn vi samlet tar ut i oppveksten og pensjonistperioden.

Gjennom livsløpet er derfor ikke de eldre den byrden som Perspektivmeldingens figur gir inntrykk av. Det vi koster som eldre er mer enn dekket inn ved de bidragene vi har gitt tidligere i livsløpet.

Nærmere om beregningsgrunnlaget

Tallene bak Perspektivmeldingens figur er det SSB som har laget på oppdrag fra departementet. Som det framgår av underteksten til figuren er det ikke hentet inn tall fra alle sektorene. Det er primært utgiftene til sektorer som utdanning, helse/omsorg og overføringer til privatpersoner, herunder alderspensjon, sykepenger og uføretrygd, som inngår – i den grad det har vært mulig å innhente aldersfordelte tall. Så har en tatt med personskatter, moms og de fleste øvrige avgifter. SSB har uten tvil gjort et godt arbeid med å få aldersfordelt disse utgiftene og inntektene. Men det er ikke gitt nærmere henvisning til dokumentasjonen for selve beregningen enn SSB.

Offentlige utgifter i andre sektorer kan også ha et nedslag som ikke er aldersnøytralt. Støtten til idrett vil nå de yngre mer enn de eldre, mens støtten til kulturformål vil nå ulike alderssegmenter avhengig av type kulturaktiviteter. Samlet sett er det imidlertid de tyngste utgiftssektorene som er tatt inn i beregningen, slik at en mer omfattende inkludering av utgiftssektorer neppe vil endre bildet vesentlig.

Et større problem er det at mange offentlige avgifter ikke har en estimerbar aldersprofil. Det er ikke alle avgifter som medregnes; en har måttet begrense seg til de avgiftene som lar seg fordele på ettårige aldre.

Mange av de avgiftene og de sektorutgiftene som en ikke har kunnet beregne vil i stor grad angå den yrkesaktive perioden. Det er da vi blir mest berørt av avgifter knyttet til boliger, trafikk etc. Det gjør at det samlede netto bidraget i denne fasen må antas å være større enn det figuren får fram. Da blir den samlede ytelsen til det offentlige fram til 66 år større enn estimert, og nettoytelsen gjennom hele livsløpet gir et større overskudd enn anslått ovenfor.

Indirekte virkninger

Offentlig finansiert aktivitet genererer sysselsetting. De sysselsatte i sektorer som betjener barn, ungdom og eldre vil dermed generere skatteinntekter som registreres som skatteinntekter fra dem som er i yrkesaktiv alder. Tar vi med denne effekten blir bildet moderert, ved at økende offentlige utgifter til sektorer som betjener eldre og yngre får en lavere netto utgiftsvirkning enn figuren illustrerer.

Nå er det ikke gitt at dette endrer bildet. Flere eldre fører til at mer av samfunnets ressurser må gå til tjenester for denne gruppa. Dersom vi i utgangspunktet har et arbeidsmarked med ledighet, vil utgiften til tjenestene få en motpost med økt skatt fra yrkesaktive. En slik effekt får vi ikke i et stramt arbeidsmarked hvor ressursene må tas ved å flytte innsatsen fra annen aktivitet.

Et annet relevant aspekt er at eldre i stor grad utfører aktivitet. Mye av dette er uformell privat deltakelse. Dermed avlastes behovet for offentlig innsats i eldreomsorgen (vi hjelper hverandre). Hjelp til yngre slektninger som dermed kan bruke mer tid på sitt arbeid enn det som ellers ville vært mulig, avlaster også offentlige tjenester og bidrar til økt skattegenererende aktivitet hos dem som mottar slik hjelp. Eldre deltar også i stor grad i organisert frivillig arbeid, og yter tjenester som det offentlige ellers måtte ha dekket.

Forsørgelsesbyrden

Perspektivmeldingen 2017 har også en annen figur for å belyse hvor problematisk det er med så mange gamle, figur 11.1 B (Perspektivmeldingen 2017, s. 208). Denne viser veksten i antall eldre (67 år og over) per antall i yrkesaktiv alder (20–66 år). Her øker andelen sterkt, fra nær 20 prosent i dag til rundt 40 prosent i 2060. Det blir med andre ord dobbelt så mange eldre per yrkesaktive. Hvordan skal dette gå?

Figur 4 viser både utviklingen i antall eldre (over 66 år) alene som prosentandel av antall yrkesaktive (20–66 år), og utviklingen i sum- men av antall barn og ungdom (under 20 år) og antall eldre (over 66 år) som prosent av antall i yrkesaktiv alder. Den nederste figuren, andelen eldre i forhold til antall yrkesaktive, er hentet fra den grafen som Perspektivmeldingen bruker. Det mer fullstendige bildet av forsørgelsesbyrden hvor en også trekker inn barn og ungdom, er gjengitt i øverste kurve. En har beregnet de historiske tallene fra 1970, mens tallene etter 2017 er tall fra befolkningsframskrivingen 2016, hovedalternativet (SSB 2016).

Nå er det forholdet mellom antallet i yrkesaktive aldre og antallet utenfor yrkesaktiv alder som er av betydning. Både barn/ungdom under 24 år og eldre over 66 år er netto mottakere mens de i alderen 24–66 år er netto ytere. Da blir det skjevt når perspektivmeldingens figur bare relaterer de eldre til de yrkesaktive og neglisjerer at også barn, ungdom mottar mer fra det offentlige enn de betaler inn.

Figur 4
Eldre pluss barn, ungdom per person i yrkesaktiv alder. Prosentandeler 1970–2060.

Figur 4 i artikkelen Eldre en økonomisk utfordring av Svein Mønnesland i Samfunn og økonomi 2018.

Eldre pluss barn, ungdom per person i yrkesaktiv alder. Prosentandeler 1970–2060.
Eldre som økonomisk byrde – Samfunn og økonomi utgave 1 2018

Ser vi bare på eldre per yrkesaktive, slik Perspektivmeldingen 2017 gjør (blå kurve), dobles andelen som «forsørges» av de yrkesaktive fra 2012 til 2060, fra 20 til 40 prosent. Trekker vi inn også barn og ungdom (rød kurve), blir bildet annerledes. Da viser den øverste grafen at «forsørgelsesbyrden» øker med 25 prosent, fra 61 til 77. Denne økningen er med andre ord bare fireparten så sterk som økningen i den blå kurven.

Ser vi på samlet forsørgelsesbyrde, det vil si den røde kurven, ser vi at vi fram til 2060 kommer tilbake til den samme «forsørgelsesbyrden» som i 1970. Med andre ord er det ingen grunn til panikk, den «byrden» vi hadde i 1970 klarte vi fint å håndtere, også før oljealderen.

REFERANSER
Finansdepartementet. Perspektivmeldingen 2017
Meld. St. 29 (2016–2017).
Statistisk Sentralbyrå. Befolkningsstatistikk, tall for 2010.
SSB Kongsvinger.
Statistisk Sentralbyrå (2016). Befolkningsframskrivingen 2016.
SSB Oslo.