Finansdepartementet – en aktør for sosialt og politisk fellesskap?

Om Finansdepartementets rolle. Hvorfor blir ikke det faktum at eldre lever lenger fremstilt som en suksess, men snarere som et problem for det norske velferdssamfunnet. Hva har skjedd når suksess blir sett som en samfunnsøkonomisk byrde og trussel mot statens finanser i Perspektivmedlingen 2017

Finansdepartementet – en aktør for sosialt og politisk fellesskap?
Alf-Inge Jansen i Samfunn og økonomi utgave 1 2018
Alf-Inge Jansen professor emeritus, Universitetet i Bergen
Publisert i Samfunn og økonomi utgave 1 2018

Finansdepartementet – en aktør for sosialt og politisk fellesskap?

Denne artikkelen drøfter hvorfor det forholdet at vi blir flere eldre og at de eldre lever lenger ikke blir framstilt som den suksessen det er for det norske velferdssamfunnet, men tvert imot som en samfunnsøkonomisk byrde og trussel mot statens finanser. Disse endringene i Finansdepartementets holdninger fører til at fellesskap – som et av de overordnede målene – får mindre plass, mens individualisme, kortsiktig økonomisk rasjonalitet og privat økonomisk vinning som mål får større plass.

Norsk offentlig politikk er i endring. På noen områder skjer det endringer som vi for tre–fire tiår siden ville trodd var utenkelige. Vesentlig er endringene i måten problemene framstilles på og i de begrepene og kategoriene som i økende grad brukes for å forstå, for å analysere og begrunne løsninger på problemene. Slike endringer har ikke kommet rekende på ei fjøl. Det er grunner og årsaker til at disse endringene har skjedd, og noen av virkningene er så vesentlige at de forandrer vårt politiske system.

Som eksempel på den prosessen som nå er i ferd med å skyte ny fart, retter jeg her oppmerksomheten mot Finansdepartementets rolle i ut- formingen av den offentlige politikken – som «overdepartementet» i den norske sentraladministrasjonen. Utgangspunktet for mine bemerkninger og min undring er Finansdepartementets framstilling av det departementet ser som «aldersutfordringen» for statens finanser.

I Perspektivmeldingen 2017 (Meld St. 29), kap. 11 – Utfordringer og muligheter for frem­ tidens velferdsordninger – innledes underpunktet 11.2.1 Lavere vekst i skatteinntekter og økte utgifter med følgende tekst:

«Velferdsstaten innebærer en betydelig omfordeling over livsløpet. Som barn, ungdom og eldre mottar vi mye offentlige tjenester og overføringer, samtidig som vi betaler mindre skatt. Da er vi netto mottakere av overføringer fra statsbudsjettet, se figur 11.1 A, kilde Statis- tisk sentralbyrå (SSB). I yrkesaktiv alder betaler vi i gjennomsnitt mer i skatter og avgifter enn vi mottar. Da er vi netto bidragsytere. Dette mønsteret betyr at offentlige finanser påvirkes av endringer i alderssammensetningen av befolkningen.

I tiårene fremover vil andelen eldre i befolkningen øke kraftig, se figur 11.1 B. Det vil isolert sett trekke opp utgifter til helse- og omsorgstjenester og pensjoner og gi lavere sysselsetting og dermed svekke skattegrunnlagene.»

Perspektivmeldingen 2017: 2007–2008

Er dette et riktig bilde? Den første jeg hørte som stilte dette spørsmålet var sosialøkonomen Jan Mønnesland. Han ga et klart svar: «Netto offentlige utgifter for hver ettårig aldersgruppe påvirkes ikke bare av nettoutgift per person, men også av hvor mange personer det er i hver aldersgruppe.» Det gjelder for en slik aldersgruppe at den har en ubønnhørlig tendens til at noen faller fra etter hvert. Antall personer i aldersgruppa vil med nødvendighet bli færre jo eldre den blir, og ved rundt hundreårsalderen vil det aldersgruppa mottar i offentlige overføringer være marginalt. I sin artikkel i dette nummeret av Samfunn og økonomi har Mønnesland beregnet dette og framstilt resultatet i figuren Netto overføringer per aldersgruppe i 2010. Millioner kroner. Det framgår at samlet sett betaler vi netto mer inn til det offentlige i den arbeidsdyktige perioden enn vi samlet tar ut i oppveksten og pensjonistperioden. Han skriver: «Det vi koster som eldre er mer enn dekket inn ved de bidragene vi har gitt tidligere i livsløpet.» (Mønnesland, 2018)

Det tegnes et feil bilde

Figur 11.1 A og B i Perspektivmedlingen 2017

Det tegnes et feil bilde av utfordringene med "eldrebølgen" i Perspektivmeldingen 2017. Figur 11.1 A og B i Perspektivmedlingen 2017

Finansdepartementet – en aktør for sosialt og politisk fellesskap? AV Alf-Inge Jansen i Samfunn og økonomi utgave 1 - 2018
Figur 11.1 A
presenterer hvor mye en gjennomsnittlig innbygger i hver av de ettårige aldersgruppene mottar av offentlige ytelser i form av overføringer og tjenester, fratrukket hvor mye vedkommende betaler inn i form av skatter og avgifter. Figuren viser med all tydelighet hvor stor finansiell byrde denne gjennomsnittlige innbyggeren blir for staten, og hvor dramatisk denne byrden vokser jo eldre vedkommende blir.

Figur 11.1 B
Budskapet i figur 11.1 B er at andelen eldre (67 år og over) i befolkningen vil øke kraftig, og at dette vil ha særlig krevende konsekvenser fordi denne økte andelen vil være så stor i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder (20–66 år). Til sammen tegner figur 11.1 A og B et tydelig bilde av de eldre som et problem for statensfinanser og for den norske velferdsstatens bærekraft.

En konsekvens av Finansdepartementets valgte måte for å framstille virkningene av den voksende andelen eldre i landets befolkning når det gjelder finansieringen av velferdsstaten, er at ikke bare tegnes det et feil bilde av disse virkningene, men det skjer også en forskyvning av det som framstår som problemet. Med de dataene som brukes til å belyse det som an- gis som problemstillingen blir ikke oppmerk- somheten rettet mot den eldre befolkningen som samlet gruppering, men mot hvert enkelt medlem i de ettårige aldersgruppene. Den eldre befolkningen som helhet blir skjøvet i bakgrunnen. Med en sterkt økende netto overføring til et gjennomsnittlig medlem av hver av disse aldersgruppene framstår hver per- son over 67 som en økende del av problemet. Slik kommer hver enkelt person i fokus, og med på lasset følger kortere avstand til å gi vedkommende medansvar for problemet.

En ytterligere forskyvning av problemstillingen følger av det faktum at nærmest alle medlemmene i de ettårige aldersgruppene over 67 år er norske statsborgere som må antas å ha gjort sin plikt i både arbeidslivet og i samfunnet for øvrig, og at de – som statsborgere ellers – har deltatt i det å holde oppe og vedlikeholde den norske styringsordningen og slik støttet opp under og gitt legitimitet til Finansdepartementets rolle og makt. I et demokratisk representativt demokrati forutsettes folket å styre dem som styrer. Det blir da et paradoks at i Finansdepartementets bilde av aldersutfordringen framstår gjennomsnittsmedlemmet i disse ettårige aldersgruppene over 67 år som et problem, og som gjennom sin eksistens nærmest har medansvar for problemet. I Finansdepartementets – og regjeringens — versjon blir medlemmene i disse aldersgruppene ikke framstilt som myndige statsborgere som har gjort sin plikt, men som problematiske forbrukere av statens finanser. Jeg går her ikke videre inn på dette, men mener å ha vist hvordan departementet gjennom sitt valg av figur 11.1 A for å framstille bildet av det departementet ser som «aldersutfordringen», det vil si den påvirkning av statens finanser som følger av den økende andelen eldre i befolkningen, ikke bare gir et feilaktig bilde av «aldersutfordringen», men framstiller problemet i en ny kontekst og slik gir premisser for at dette framstår som et annet problem. Dette bidrar til at det blir større avstand til oppfatningen og framstillingen av de eldre som jevnbyrdige og myndige statsborgere og at de har rett på nettopp også å bli oppfattet og behandlet som det.

Bevisst politisk handling

Problemstillinger lever ikke sitt eget liv, men blir til som et resultat av sosial samhandling. De blir ofte utformet og påvirket av bevisst politisk handling så vel som av fordelingen av makt mellom politiske aktører. Hvorfor kom så problemstillingen om de mange eldre og virkningene på statens finanser til å bli framstilt som i figur 11.1 A i Perspektivmeldingen 2017? Flere tolkninger byr seg fram, særlig 1) Kjennetegn ved regjeringen Solbergs betingelser for å skaffe seg et utvidet handlingsrom for å kunne prioritere regjeringens fremste programsaker og 2) Kjennetegn ved Finansdepartementet som organisasjon:

  1. Et av de mest etablerte funnene innenfor de samfunnsvitenskapelige fagenes bidrag til å forstå endring i både organisasjoner og i offentlig politikk er at oppfatningen/opplevelsen av krise øker mulighetene for endring. Erfarne politiske aktører er vel kjent med denne sammenhengen. Vi kan anta at den politiske ledelsen i både regjeringen Solberg og i Finansdepartementet så seg tjent med at «aldersutfordringen» ble framstilt som en trussel mot statens mulighet til å finansiere velferdsstaten. Slik kunne de skaffe seg politisk handlingsrom for å vektlegge regjeringens politiske program og prioriteringer under arbeidet med Perspektivmeldingen 2017. Hvorvidt denne antakelsen er riktig, kan vi imidlertid si lite om. Like lite vet vi om dette når det gjelder ledelsen av regjeringen og Finansdepartementet i 2009 og 2013. Det vi kan si noe om er at når det gjelder framstillingen av «aldersutfordringen» i perspektivmeldingene for de tre siste periodene, har den andre regjeringen Stoltenberg og den første regjeringen Solberg i hovedsak hatt samme tilnærming.
  2. Et vesentlig kjennetegn ved Finansdepartementet som organisasjon er at departementets ansvarsområder og oppgaver nå er knyttet til følgende: Departementet er sekretariat for finansministeren og har et hovedansvar for landets økonomiske politikk, og skal i den forbindelse planlegge og iverksette den økonomiske politikken, samordne arbeidet med statsbudsjettet, sørge for skatter og avgifter som gir det offentlige inntekter, overvåke og utarbeide regler for finansmarkedene og forvalte statens finansformue. Det å framstille «aldersutfordringen» slik departementet gjør i Perspektivmeldingen 2017 kan tolkes som å være motivert ut fra ønsket om å skape handlingsrom for det departementet ser som nødvendige endringer i den offentlige politikken. En kan også spørre seg om denne framstillingen har sammenheng med utviklingen av Finansdepartementet som organisasjon. Har for eksempel denne framstillingen sammenheng med kjennetegn ved departementets rekruttering og bemanning, eller for den saks skyld med pågående konflikter mellom ulike faglige posisjoner og skoler innenfor økonomifaget? Dette er viktige spørsmål som vi her ikke kan gi oss i kast med.

Mer nærliggende er det å stille spørsmål om hva Finansdepartementet ser som målet med den offentlige politikken og egen virksomhet. Stiller vi det spørsmålet, skjer det en forskyvning i det som da framstår som problemet: Det blir ikke lenger hverken forståelig eller rimelig å framstille det som et problem for den norske velferdsstatens bærekraft at de eldre blir flere og lever lenger. Det må tvert imot oppfattes som en suksess for den demokratiske velferdsstaten at de eldre blir flere og lever lenger. Det er utvilsomt flere årsaker til denne suksessen, men det skulle være lett å argumentere for at den også henger sammen med nettopp den norske velferdsstatens institusjonelle særtrekk og den politikken som i praksis har vært gjennomført. Det er derfor ingen dristig påstand at de aller fleste av oss over 67 år derfor mener at Finansdepartementet gjør seg skyldig i en grov villfarelse ved å lage en framstilling av oss som implisitt gjør hver enkelt av oss til et problem og en trussel mot statens finanser.

Fellesskapet skyves i bakgrunnen

Vi er klar over vår skrøpelighet, og vi er også klar over at vi på flere vis er ulike oss imellom. Men vi har blant annet det til felles at også vi gjør oss tanker om utviklingen i samfunnet og den offentlige politikken. Vi har meninger og vi inntar standpunkter som statsborgere. Mange av oss har festet oss ved den økende tendensen til at problemene i den offentlige politikken framstilles annerledes enn tidligere og at de søkes belyst og blir begrunnet annerledes enn før. Den røde tråden i disse endringene er at det langsiktige fellesskapet som overordnet perspektiv, med jevnbyrdighet som mål, skyves i bakgrunnen og erstattes av individualisme som dominerende perspektiv og kortsiktig økonomisk rasjonalitet og privat vinning som mål.

Hvor står og hvor går Finansdepartementet når det gjelder denne utviklingen? For å kunne svare på slike spørsmål kan kunnskap om departementets rolle i utformingen og gjennomføringen av den offentlige politikken i tidligere perioder være en nyttig målestokk.

Det er nok slik at mange av oss eldre er blant dem som verdsetter høyt det arbeidet og den rollen sosialøkonomene og Finansdepartementet sto for i utviklingen av den offentlige politikken i tiårene som fulgte etter 1945. Sosialøkonomene er den profesjonen som i størst grad har bidratt til ivaretakelse av det langsiktige perspektivet og til økonomisk realisme i norsk offentlig politikk. Professor Ragnar Frisch’ grunnleggende teoretiske arbeider så vel som hans «seminarer», for eksempel om modelleringen av økosirksystemet og nasjonalbudsjettet, løftet eldre og yngre medarbeidere til nye kompetansenivåer. Hans energiske omorganisering av økonomistudiet muliggjorde den epokegjørende innsatsen som særlig de fremste i de etterfølgende kandidatkullene gjorde etterpå.

Et viktig tiltak var den studieringen som ble dannet våren 1942 og som ble en arena for foredrag og diskusjoner om temaer knyttet til overgangen til fredsøkonomi. Odd Aukrust og Petter Jakob Bjerve kunne høsten 1943 be studieringen om kritikk av et maskinskrevet manuskript som ble utviklet til boka Hva krigen kostet Norge. Utover vinteren og våren i 1944 ble manuskriptet diskutert og kritisert. Forfatterne skriver at «… det bak hovedsynsmåtene i denne boka står en vid krets av yngre sosialøkonomer…» (Aukrust og Bjerve 1945, s. 16)1. I boka blir det først stilt opp mål som «…tar i det store og hele sikte på å maksimalisere nasjonalinntekten.» (Aukrust og Bjerve 1945, s. 169). Deretter heter det:

Den andre store hovedgruppen av politiskøkonomiske mål må etter vårt skjønn være å fordele nasjonalinntekten slik at vi skaper jamne og trygge sosiale kår. Det norske samfunnet har aldri hatt så djup kløft mellom rike og fattige som mange andre samfunn. Bevisst vilje til so­sial utjamning har vært et grunndrag ved norsk politikk siden 1814. Om det nok i mange tilfelle kan tvistes om resultatene, har vi på dette området historiske tradisjoner, som storparten av folket uten tvil ønsker å føre videre. Mye er ennå ugjort.

Aukrust og Bjerve 1945, s. 169–170

Det karakteristiske ved dette utsagnet er understrekningen av hvordan nasjonalinntekten skulle fordeles for å skape jamne og trygge sosiale kår, og det gjaldt for hele befolkningen, som et hele i et fellesskap. Dette klare standpunktet understrekes ved den dristige, og diskutable, påstanden om at «Bevisst vilje til sosial utjamning har vært et grunndrag ved norsk politikk siden 1814.»

Det var Finansdepartementet som ble drivkraft og selepinne i organisasjonen og verket som sosialøkonomene bygde, ledet og skapte i den offentlige politikken i tiårene som fulgte. Nasjonalbudsjettene og langtidsplanleggingen (i dag først og fremst perspektivmeldingene) representerer kjernen i deres bidrag.

Etterkrigstida

Ved regjeringsskiftet etter Arbeiderpartiets valgseier høsten 1945 ble Erik Brofoss finansminister. De initiativ og valg han tok innledet en ny tid i Finansdepartementet. Han engasjerte Petter Jakob Bjerve som byråsjef, og sammen med sosialøkonomer han ansatte arbeidet Bjerve fram skissen til et første nasjonalbudsjett, trykt som Vedlegg 11 til statsbudsjettet for 1945–1946 (det foreligger en omfattende skriftlig produksjon blant annet fra Petter Jakob Bjerve om arbeidet i denne formative perioden, fra erindringsartikler til vitenskapelige arbeider. Her nevnes [Bjerve 1991]). Så fulgte det første nasjonalbudsjettet, det detaljerte og programpregede nasjonalbudsjettet for 1947. Nasjonalbudsjettet ble utviklet videre under arbeidet med budsjettet for 1948 – ledet av Trygve Haavelmo og merket av hans «ånd» og nøkterne form. Slik ble nasjonalbudsjettet som styringsprosess og styringsdokument etablert i norsk offentlig politikk. Flere forhold gjorde dette mulig. Ingen enkeltbetingelser var tilstrekkelig, men følgende tre var nødvendig for utfallet:

  1. Utviklingen av kunnskapen: Teoriutviklingen ved Frisch og hans nærmeste medarbeidere ved Sosialøkonomisk institutt, i kombinasjon med det arbeidet noen av de sistnevnte gjorde i Statistisk Sentralbyrå de siste krigsårene med å utarbeide starten til en nasjonalregnskap hovedsakelig i samsvar med det systemet av definisjoner og definisjonsrelasjoner som Frisch hadde lagt fram.2 Slik ble makroøkonomiske begreper tallfestet i nasjonalregnskapet og brukt for å beskrive og forstå den økonomiske situasjonen, og dermed også for å gi basis og forutsetning for å lage nasjonalbudsjett.
  2. Utviklingen av en integrert organisasjon som bandt sammen ulike faglige kompetanse- og organisatoriske nivåer:
    • a) Samarbeidet mellom lederen for det kunnskapsskapende forsknings- og utdanningsmiljøet ved Sosialøkonomisk institutt og lederen for det politikkutformende og politikkiverksettende miljøet, det vil si mellom professor Ragnar Frisch og finansminister Erik Brofoss.
    • b) Økte bevilgninger til «økonomstillinger» som muliggjorde rekruttering fra den forholdsvis fåtallige og oversiktlige populasjonen av de nye sosialøkonomene – også til stadig flere kommandoposisjoner – i Finansdepartementet og etter hvert i andre departementer, og ikke minst i Statistisk Sentralbyrå der det skjedde et takt- og hamskifte under den nye direktøren, Petter Jakob Bjerve (se for eksempel Bjerkholt 1991, s. 17–26 og Bjerkholt 2000).
    • c) Organiseringen av arbeidet med nasjonalbudsjettet som ble koordinert og ledet av «økonomidelen» av Finansdepartementet (midlertidig «utplassert» i Handelsdepartementet under Erik Brofoss’ tid som handelsminister [1948–52]) med energi og med autoritet som var forankret i både stor faglig kompetanse og myndighetskompetanse samt gjennom koopterende koordinering i nasjonalbudsjettutvalget3.
  3. Forankringen av nasjonalbudsjettarbeidet i regjeringens politiske ledelse ved orienteringer fra representanter for ledelsen av nasjonalbudsjettarbeidet, med tilhørende klargjøringer og drøftelser sammen med konklusjoner trukket av regjeringens ledelse i regjeringens økonomiske utvalg (Bjerve, 1989).

Hva var så resultatet av sosialøkonomenes verk? Sterkt sammenfattet var det todelt: Det var en nødvendig betingelse for at Finansdepartementet ble etablert som «overdepartementet» i sentraladministrasjonen, noe som igjen bidro til at sosialøkonomenes verk ble en nødvendig betingelse for det vidtgående regimeskiftet fra senhøsten 1945, med etableringen av Den sosial­ demokratiske orden.

Den sosialdemokratiske orden kan trolig best oppfattes som en samlebetegnelse på et regime som hadde flere definerende elementer. Flere av disse elementene sto i forhold til hverandre som midler gjør til mål, mens andre virket gjensidig forsterkende. Det kunne også være motsetninger mellom dem. Dette forhindret ikke at det overordnede kjennetegnet ved Den sosialdemokratiske orden var understrekingen av samfunnet og staten som sosialt og politisk fellesskap av jevnbyrdige, og at dette også ble oppfattet slik av landets befolkning. Finansdepartementet var det sentrale departementet. Det var Erik Brofoss som, ifølge statsminister Gerhardsen, «drev verket».

Oppfatningene om sosialt og politisk fellesskap er i dag utvilsomt mer delt. Men det er ingen dristig påstand at et flertall av landets borgere oppfatter at et klart sosialt og politisk fellesskap ikke bare gir mening, men er ønskelig. Sett mot den bakgrunnen som her er risset opp som etableringen av Finansdepartementets institusjonelle karakter i de første tiårene etter krigen, er mange av oss over 67 år opptatt av departementets rolle i utformingen og gjennomføringen av den offentlige politikken.

Det er nok også blant oss flere oppfatninger av den retningen Finansdepartementet går, men vi er samstemt om at det forholdet at vi over 67 blir flere og lever lenger er et gode også for samfunnet – ikke en kostnad.

FOTNOTER:

1. De to forfatterne redegjør i innledningen utførlig om arbeidet, innledningsvis i kandidatgruppen og senere i studieringen, og hvem som deltok, særlig i studieringen, og hvem som ellers hjalp og støttet dem (s. 14–17). De skriver: «Manuskriptet ble avsluttet mai 1945», og Hva krigen kostet Norge ble publisert sensommeren 1945. Gjennom lesningen av boka ble mange engasjert og fikk et utdypet syn på den norske økonomien og på problemer norske myndigheter måtte løse i tiden etter frigjøringen. En av dem som arbeidet med boka var jurist og statsøkonom Erik Brofoss. Han ledet en studiering om boka ved Oslo Ligningskontor.

2. Ved frigjøringen forelå det tall for BNP i årene 1935– 1943, gruppert på næringssektorer, foruten overslag for blant annet «krigskostnader», investering og konsum. Dette arbeidet ble ført videre ved SSB høsten 1945.

3. Den myndighetsbaserte autoriteten i denne koordinerings- og ledelsesprosessen var utvilsom. Alle deltakerne i nasjonalbudsjettutvalget (hvorav ni av de første tolv medlemmene var sosialøkonomer) så vel som ledelsen i de organene som rapporterte til utvalget visste at Brofoss sto bak «sine» folk i departementet og at han sto sterkt i regjeringen.

LITTERATUR:

Aukrust, Odd og Petter Jakob Bjerve. 
Hva krigen kostet Norge. Oslo: 1945.

Bjerkholt, Olav.
En gjenstridig byråsjef. Økonomiske analyser, 2000 (19), nr. 7: 17–26, Statistisk Sentralbyrå. Oslo: 2000.

Bjerkholt, Olav.
Kunnskapens krav: Om opprettelsen av forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå. Oslo: 2000.

Bjerve, Petter Jakob.
Utviklingstendenser i den kvanti- tative økonomiske planlegginga i Norge. Sosialøkonomen, årg. 19, nr. 2 (1965): 11–22.

Bjerve, Petter Jakob. 
Økonomisk planlegging og politikk. Oslo: 1989.

Bjerve, Petter Jakob.
Kvifor fekk vi nasjonalbudsjettet. Norsk Økonomisk Tidsskrift, 1991 (105): 77–96