Hallvard Bakke siviløkonom fra Norges Handelshøgskole, Bergen
Publisert i Samfunn og økonomi utgave 1 2018
Den 31. mars 2017 la regjeringen Solberg fram Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29 [2016– 2017]), vel fire år etter at Stoltenberg II-regjeringen la fram Perspektivmeldingen 2013 (Meld. St. 12 [2012–2013]).
Perspektivmeldingen 2013
Da den forrige perspektivmeldingen ble lagt fram var hovedbudskapet at vi på grunn av den kommende eldrebølgen må jobbe mer fram mot 2060 for å bevare velferdsstaten. Ifølge Finansdepartementet ville det være et udekket finansieringsbehov (underskudd) i statsbudsjettet i 2060 på 6 prosent av BNP i Fastlands-Norge (BNP F-N) for å kunne videreføre dagens velferdsordninger de neste nesten femti årene, basert på uendret ressursbruk per bruker og uendrede deknings- grader i de offentlige velferdsordningene.
Etter departementets beregninger må gjennomsnittlig timeverk per innbygger mellom 15 og 74 år øke fra 1015 timer per år til 1070 timer i 2060 for å dekke inn underskuddet. Siden arbeidsinnsatsen i de høyere aldersklassene er lavere, og disse øker sin andel av befolkningen, vil antall gjennomsnittlige arbeidstimer per innbygger reduseres til 950 timer i 2060, dersom hver aldersgruppe fortsetter å jobbe like nye som tilsvarende gruppe i dag. En økning til de nødvendige 1070 timene tilsier derfor en gjennomsnittlig økning i arbeidstiden på 120 timer i året, ifølge departementet.
Makroøkonomiske hovedstørrelser fra Perspektivmeldingen 2013
Referanseforløpet
Gjennomsnittlig årlig vekst 2012–2060
i prosent og nivå 2060 i prosent av 2013.
| BNP Fastlands-Norge | 2,3 | 298 |
| Disp. realinntekt per innb. | 2,1 | 271 |
| Offentlig konsum | 1,7 | 225 |
| Privat konsum | 2,8 | 376 |
| Andeler Fastlands-BNP | 2011 | 2060 |
| Privat konsum | 54,2 | 60,8 |
| Offentlig konsum | 28,3 | 31,3 |
Det er lagt til grunn uendret behov for omsorgstjenester etter alder. Økningen i antallet eldre øker likevel timeverksbruket i omsorgssektoren fra 36 timer per. innbygger i 2011 til 66 timer per innbygger i 2060. Hvis halvparten av økningen i forventet levealder ikke slår ut i økt behov for omsorg, vil andelen personer over 66 år som mottar omsorgstjenester holde seg omtrent på dagens nivå fram til 2060. Det vil redusere veksten i antall timeverk i omsorgssektoren med nesten en tredel.
Privat konsum har i denne meldingen en svært sterk vekst, og den er forutsatt å vokse med 2, 8 prosent per år fram til 2060. I 2060 vil privat konsums andel av BNP Fastlands-Norge da være 60,8 prosent mot 54,2 prosent i 2011. Hvorvidt velferdsstaten ville være økonomisk bærekraftig i 2060 uten at vi må jobbe mer, vil avhenge av at det antatte finansieringsbehovet i statsbudsjettet kan dekkes inn ved å redusere det private forbruket tilsvarende. Dette ble imidlertid ikke drøftet i meldingen.
Perspektivmeldingen 2017
I Perspektivmeldingen 2017 er vekstforutsetningene dramatisk endret fra meldingen fire år før:
Vekstregnskap Perspektivmeldingen 2017
Gjennomsnittlig årlig vekst 2016–2060 i prosent og nivå 2060 i prosent av 2016.
| BNP Fastlands-Norge | 1,2 | 167 |
| Disp. realinntekt per innb. | 0,9 | 147 |
| BNP per innbygger | 0,8 | 141 |
I Perspektivmeldingen 2017 skriver regjeringen at framskrivingene i basisforløpet innebærer at offentlige utgifter øker raskere enn offentlige inntekter fra slutten av 2020-tallet. Finansdepartementet har regnet ut at det vil være et gjennomsnittlig inndekningsbehov på 1,7 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien per tiår fra 2030. For å oppnå balanserte budsjetter må derfor utgiftene reduseres eller inntektene økes sammenlignet med basisforløpet.
Med dagens nivå på BNP for Fastlands-Norge svarer inndekningsbehovet til nær 50 milliarder kroner per tiår, eller 5 milliarder kroner per år. Regjeringen har som utgangspunkt at dersom dette skal dekkes med høyere skatter som reduserer arbeidstilbudet, vil verdiskapingen i økonomien i både privat og offentlig sektor svekkes og utfordringene i offentlige finanser forsterkes.
I nasjonalbudsjettet 2017 anslår regjeringen handlingsrommet, altså underliggende skattevekst og innfasing av oljepenger fratrukket økte utgifter til folketrygd og demografikostnader i kommuner og helseforetak, til 6,5 milliarder kroner per år de neste årene. Ifølge Perspektivmeldingen er dette et optimistisk anslag.
Høyre gikk til valg på å bruke halvparten av anslått handlingsrom på skattekutt. Legger vi til partiets samferdsels- og forsvarsløfter, summerer løftene seg til nesten 10 milliarder kroner mer enn anslått handlingsrom, og det før kostnadene for øvrige løfter på utgiftssiden er medregnet. Fremskrittspartiet på sin side gikk til valg på skattekutt som tilsvarer dobbelt så mye som anslått handlingsrom for neste periode. Felles for partiene er at skattekuttene skal fordeles enda skjevere enn i inneværende periode.
Arbeiderpartiet peker på at det er blitt stadig flere som står utenfor arbeidslivet. «Andelen som ikke er i arbeid var i 2016 den høyeste på over 20 år. Under Høyre/Fremskrittsparti-regjeringen har det blitt skapt færre jobber totalt enn det ble skapt årlig under Stoltenberg II-regjeringen. Og i 2016 gikk sysselsettingen i privat sektor ned, for første gang siden finanskrisen. Førstekvartalstallene for 2017 viste fortsatt nedgang.»
Regjeringens «strategi» for å møte denne utfordringen gjengis her i sin helhet, fra kapittel 8.5:
«Økt deltakelse i arbeidslivet. Når levealderen øker, må flere stå lenger i arbeidslivet. Færre i arbeidsdyktig alder må stå utenfor arbeidsmarkedet.»
Gjennom fire budsjetter har regjeringen brukt milliarder på skattekutt til dem som har mest, i et håp om at disse midlene investeres i arbeidsplasser og dermed bidrar til økt sysselsetting. «Vår hovedjobb er å skaffe arbeid til gutta på gølvet,» fortalte Siv Jensen til VG i februar 2014. VGs journalist fulgte opp med spørsmålet: «Og å senke skattene?» «Ja, gode skattelettelser kommer og vil bidra,» svarte Solberg.
I nevnte VG-sak proklamerte Erna Solberg og Siv Jensen at de skulle tette gapet i utviklingen i norske lønninger og produktivitet: «Beistet har fått et navn og spyttes foraktfullt ut i blåblå miljøer: – Vi kaller det «Det rødgrønne gapet,» sier Solberg (…) Stoltenberg var altfor opptatt av oljepengebruken og mistet fokus på de store utfordringene (…) Det finnes smartere måter å styre på enn det de rødgrønne fikk til. Vi kommer ikke til å greie å tette gapet på ett år, men på sikt skal vi klare det.»
Siden den gang har vi hatt den svakeste reallønnsutviklingen siden før 70-tallet, så langt tilbake som Teknisk Beregningsutvalgs oversikt strekker seg. Dette er en konsekvens av ansvarlige parter i arbeidslivet som har hensyntatt situasjonen i norsk økonomi. Produktivitetsveksten har imidlertid ikke tatt seg opp i denne stortingsperioden, og er nå om lag null. Anslagene for produktivitetsvekst er kraftig nedjustert sammenlignet med Perspektivmeldingen 2013. Anslaget er redusert også i forhold til framskrivingene i nasjonalbudsjettet 2015.
Kombinasjonen av svekket sysselsettingsutvikling og redusert produktivitetsvekst er svært uheldig for norsk økonomi og offentlige finanser.
Økt produktivitet i privat sektor er avgjørende for utviklingen i velstandsnivået i Norge over lengre tid, men ikke avgjørende for inntektsbehovet i offentlige finanser. Økt produktivitet i privat sektor vil slå ut i økt lønn, og dermed også bety høyere utgifter i det offentlige til lønninger, pensjoner og andre overføringer.
Økt produktivitet i offentlig forvaltning vil derimot ha stor betydning for bærekraften i velferdsordningene. Det samme gjelder økt arbeidsinnsats i økonomien.
Fire alternativer
Stadig flere står utenfor arbeidslivet. Andelen som ikke er i arbeid var i 2016 den høyeste på over 20 år. I 2016 gikk sysselsettingen i privat sektor ned, for første gang siden finanskrisen.
Førstekvartalstallene for 2017 viste fortsatt nedgang.
I meldingen har regjeringen redegjort for fire handlingsalternativer som del av en samlet løsning for å finansiere velferdsordningene i tiårene framover. Handlingsrommet i finanspolitikken ligger an til å bli mye mer begrenset de nærmeste årene enn det vi er blitt vant til, og skal vi bedre vår velferdsmodell med gode fellesfinansierte løsninger, må finansieringen styrkes og utgiftsveksten i ordningene dempes.
Økt arbeidsinnsats
Det første alternativet er å øke arbeidsinnsatsen. Skal det anslåtte finansieringsforløpet i basisforløpet kun møtes med økt samlet arbeidsinnsats (og dermed økte skatteinntekter), må antall timeverk per innbygger øke med 13 prosent fra i dag og fram til 2060 (120 timer som i Perspektivmeldingen 2013). Arbeidsinnsatsen vil i så fall komme opp på et nivå langt over det vi har sett i nyere tid.
Dersom vi lykkes med å få den samlede arbeidsinnsatsen 10 prosent høyere enn i basisforløpet i 2060, vil det innebære sysselsettingen kommer opp til toppnivåene fra tidligere høykonjunkturer.
Inndekningsbehovet målt som andel av fastlands BNP vil da reduseres med 1 1⁄4 prosentenhet per tiår. Det tilsvarer om lag 3 milliarder kroner per år målt i dagens verdiskaping i fastlandsøkonomien.
Hvis flere kommer i arbeid framfor på trygd, vil bidraget øke ytterligere, fordi vi da får lavere trygdeutgifter. Økt arbeidstilbud er derfor helt sentralt for å understøtte bærekraften i velferdsordningene.
Effektivisering av offentlig forvaltning
Det neste alternativet er å effektivisere forvaltningen. De samlede utgiftene i offentlig forvaltning anslås til 1650 milliarder kroner i 2017, som tilsvarer nesten 60 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Dersom velferdsproduksjonen i offentlig sektor effektiviseres med 1⁄4 prosent per år, vil inndekningsbehovet per tiår fra 2030 reduseres med vel 1 prosentenhet, målt som andel av fastlands-BNP. Det tilsvarer i dag i underkant av 3 milliarder per år. For å møte hele det anslåtte inndekningsbehovet må de samlede kuttene dobles til 1⁄2 prosent per år fram til 2060.
Medfinansieringsalternativet og skattealternativet
De to siste alternativene er det såkalte medfinan- sieringsalternativet – større privat ansvar – og skattealternativet. Uten tilbakevirkende, negative effekter fra skatt til arbeidstilbud må direkte skatter på husholdningenes inntekter øke med 7 prosentenheter (27 prosent) fram til 2060 for å balansere offentlige budsjetter, etter departementets utregninger.
Regjeringen oppsummerer handlingsalternativene for å møte det økende inndekningsbehovet i offentlige finanser – økt sysselsetting, en mer effektiv forvaltning, økt privat medfinansiering og økt skatt. Viktigst er tiltak som ytter- ligere øker arbeidsinnsatsen eller effektiviteten i offentlig forvaltning.
Alternativt kan offentlige budsjetter styrkes ved at deler av tjenesteproduksjonen overlates til det private markedet, eller gjennom økt medfinansiering eller økte skatter.
Nav-ytelsene fram mot 2060
Nav har i 2018 utgitt en rapport om Nav-ytelser fram mot 2060, En forenklet analyse av store penger, (Rapport 1/2018). Velferdsordningene gjennom Nav utgjør over en tredel av statsbud- sjettet, og endringer i befolkningssammensetningen vil være den viktigste driveren for utviklingen framover.
Nav har beregnet at andelen i 2060 vil øke til mellom 17 og 20 prosent. Andelen vil øke mest i alternativet med lav befolkningsvekst, og minst i alternativet med høy befolkningsvekst. Målt i forhold til BNP for 2016 tilsvarer det en utgiftsøkning på mellom 22 og 92 milliarder kroner.
Den viktigste utgiftsdriveren er alderspensjon, og nesten hele utgiftsveksten kommer her. Med den aldrende befolkningen vil utgiftene til alderspensjon som andel av BNP øke fra i underkant av 8 prosent i 2016 til rundt 10 prosent i 2040 og til mellom 9 og 11 prosent i 2050.
De helserelaterte trygdeytelsene utgjør i dag knapt 6 prosent av BNP. I mellomalternativet får vi her en nokså stabil utvikling fram mot 2060. For både alderspensjon og helserelaterte ytelser blir utgiftene som andel av BNP høyest i alternativet med lav befolkningsvekst. For de andre områdene – familieytelser, dagpenger og tilrettelegging – anslår den modellen rapporten bruker enten stabile eller fallende utgifter som andeler av BNP.
Rapporten understreker at det er stor usikkerhet i slike framskrivinger. Endringer i regelverk, teknologi og atferd vil kunne gi ytterligere endringer framover som kan slå ut i ulike retninger.
REFERANSER
Finansdepartementet (2013): Perspektivmeldingen 2013. Meld. St. 12 (2012–2013).
Finansdepartementet (2017): Perspektivmeldingen 2017. Meld. St. 29 (2016–2017).
Nav (2018): En forenklet analyse av store penger. Nav, Rapport 1 2018.