Hva vet vi?

Av Bjarne Jensen, professor emeritus
Artikkel publisert i Samfunn og økonomi nr. 1 og 2 – 2020

Offentlig egenregi eller privat kommersiell utvikling og drift av fellestjenester og offentlige velferdsgoder. Hva er å foretrekke?

Tidlig på 1990-­tallet kom det også i Norge offentlig utredninger som anslo eventyrlige gevinster ved å konkurranseutsette, privatisere og innføre markedsliknende organisering i fellestjenester og offentlige velferdsgoder (NOU 1991:28 Mot bedre vitende). Anslagene var åpenbart helt urealistiske når de viste at vi ved slike mekanismer kunne frigjøre mer enn 25 prosent av samlet sysselsetting i landet eller mer enn 25 prosent av brutto nasjonalprodukt. I dag er forskerne mer nøkterne, og etter hvert fore­ligger det analyser som viser kostnadsmessig:

• Små gevinster
• Hverken gevinster eller tap
• Store tap

Det som er felles ved analysene av bestemte tjenesteområder er at det ikke tas hensyn til mer indirekte forhold som kostnadene ved å tilrettelegge og gjennomføre markedsløsninger (transaksjonskostnader), virkninger på skatte­inntekter, virkninger på samfunnssikkerhet og beredskap, ulike virkninger på kort og lang sikt og virkninger på inntektsfordelingen.

Hovedbegrunnelsen for egenregi gjennom kommunal, fylkeskommunal og statlig virksomhet

Når fellesgoder og velferdstjenester ivaretas gjennom offentlig sektor, finansieres av felles skatter og avgifter og søkes fordelt etter behov, er den viktigste økonomiske begrunnelsen at markedsløsninger eller mer kommersielle løs­ninger på disse områdene ikke fungerer eller ikke gir de resultatene vi ønsker. Markeder for offentlige velferdstjenester og andre offentlige fellestjenester oppfyller ikke grunnleggende for­utsetninger for at markeder skal fungere effek­tivt. De viktigste begrunnelsene er:

• Etterspørselen bestemmes ikke av markedsdeltakernes inntekter, men av offentlige budsjetter.
• Prisene bestemmes ikke i markedet, men av offentlige myndigheter.
• Det er ikke fri adgang for å etablere seg i disse markedene.

De fleste av de andre renovasjonsselskapene i samme situasjon valgte å sitte på gjerdet. Mandag 18. september 2017 ble konkursen registert, og kreditorene sikret drift av bilene i 140 kommuner ut den uke.

Mange av virksomhetsområdene er mono­poler. Da vet vi at kommersielle monopoler gir dårlige resultater for alle andre enn eierne av monopolet. Oppløsning av monopoler basert på kunstige markeder (kvasimarkeder) er nærmest umulig å få til å fungere slik gode markeder skal fungere. Eksempler er post, jernbane, nett for energiforsyning og havner.

Drivkraften for gode løsninger er forskjellig i offentlig egenregi og i kommersielle markedsløsninger

Den vanligste begrunnelsen for at konkurranse og markedsløsninger gir gevinster i form av mer effektive velferdstjenester og fellestjenester er at konkurranse i markeder gir insentiver som i seg selv utløser bedre og mer effektive løsnin­ger. Derfor er virkemidlene å skape markeder med konkurranse og konkurranse. Selve driv­kraften i virksomhetene er å oppnå størst mulig fortjeneste. Det oppnås når inntektene for tilbyderne er høye og kostnadene er lave. Derfor blir drivkraften i virksomhetene gjerne kombinasjoner av inntektsmaksimerende eller kostnadsminimerende atferd.

Når offentlig sektor ivaretar fellesgoder og velferdstjenester i egenregi, er hoveddrivkraf­ten å sørge for å få størst mulig velferd fra de ressursene som disponeres. Virkemidlene er budsjettbevilgninger, organisering og ledelse, bedriftskultur, rekruttering, bemanning og per­sonalutvikling, driftsanlegg og ­utstyr og drifts­opplegg, med videre. Avgjørende for effektivitet er evnen å utvikle prosesser og gjennomføre virksomheten.

Det offentlige har et større register av virke­midler å spille på ved egenregi enn ved konkur­ranseutsetting. Om insentivene ved markeds­løsninger og konkurranseutsetting gir bedre offentlige tjenester enn insentivene i offentlig egenregi, er høyst tvilsomt.

Tre metoder for å sammenligne egenregi og kommersielle markedsløsninger

I en fagfellevurdert artikkel i Fagbladet Samfunn og økonomi 2/2017, Offentlig eller privat utbygging og drift av fellestjenester – hva lønner seg? ble problemstillingen om det er grunn til å forvente lavere kostnader og bedre offentlige tjenester ved konkurranseutsetting og markedsløsninger drøftet. Problemstillingen ble vurdert ut fra tre metoder:

1. Økonomisk­teoretiske vurderinger.
2. Hva viser forskning som sammenligner privat kommersiell drift og egenregi?
3. Analyse av forskjeller i kostnadskomponen­tene for offentlig egenregi og kommersiell drift.

Gjennomgangen av teori og forskning om dette tas ikke opp her, men oppsummeringen og hovedkonklusjonene er gjengitt i litt bearbei­det og supplert form. Hovedkonklusjonene er bekreftet av nye publikasjoner, og underbygges også i andre artikler i dette nummeret av Samfunn og økonomi:

• Teoretiske analyser og resultater fra empiriske undersøkelser fra de siste årene viser at det ikke kan dokumenteres eller forventes at over­føring av offentlige velferdstjenester og andre fellestjenester til private kommersielle foretak gir lavere kostnader eller høyere kvalitet på fellestjenestene. Dette er en robust konklusjon.
• I kapitalkrevende virksomheter der renta er den viktigste kostnadsfaktoren, vil det klart gi høyere kostnader for det offentlige å leie bygninger eller bruke OPS. Dette innebærer systematisk transport av milliardbeløp i skatteinntekter fra skattebetalerne til eierne av slike kapitalobjekter. Det skyldes at det offentlige har bedre tilgang på kapital, og at den prisen som betales for kapitalen – renta – er lavere for offentlige enn for kommersielle virksomheter, siden risikoen knyttet til kapital er høyere i kommersiell virksomhet enn i egenregi. Derfor kan kapitalkrevende fellesgoder og infrastruktur løses med lavere kostnader i egenregi enn gjennom kommer­sielle løsninger. Lavere kostnader er en fordel for både innbyggerne i et land og de kommer­sielle næringsvirksomhetene. Det er viktig å unngå at privat risikokapital kan søke tilflukt i offentlig virksomhet.
• Sammenligning av kostnadskomponentene i offentlig egenregi og private kommersielle foretak dokumenter at de ansattes lønnsnivå er lavere i private kommersielle virksom­ heter enn i offentlig egenregi. Det gjelder både ansatte med høyere utdanning og dem med lavere utdanning. Men forskjellene er størst for personer uten høyere utdanning. Pensjonsordningene er klart dårligere i private kommersielle enn i offentlig egenregi.
• Egenregi gir høyere skatteinntekter til det offentlige enn om private kommersielle foretak driver virksomheten. Fellesgodene genererer betydelige skatteinntekter fordi en vesentlig del av utgiftene til fellesgodene nettopp er lønnskostnader. Skatteinntektene er høyest der velferdstjenestene er organisert i offentlig egenregi, og lavere ved konkurranseutsetting til kommersielle foretak. Redusert lønn og dårligere pensjonsordninger reduserer de ansattes inntekter og dermed også den skatten de betaler. «Nettovirkningen» for det offent­lige når lavere lønn og pensjon er hovedårsa­ken til lavere kostnader er derfor gjerne bare halvparten av inntektsreduksjonen. Samlet betyr det at en eventuell utgiftsreduksjon knyttet til konkurranseutsetting av en offentlig fellestjeneste må kompensere for dette.
• Empiriske analyser indikerer at merutgifter i form av transaksjons­ og omstillingskost­nader utgjør ca. fem prosent av kontrakts­kostnadene knyttet til konkurranseutsatte tjenester. Tar vi med virkningene på skatte­inntektene, må den direkte utgiftsreduksjonen ved konkurranseutsetting være over ti prosent av kontraktssummen før det fører til en netto kostnadsgevinst for det offentlige i et helhetlig regnestykke.
• Den viktigste dokumenterte økonomiske virkningen av å overføre offentlige tjenester fra offentlig egenregi til private kommer­sielle foretak er økte inntekter for eierne av foretakene på bekostning av lavere inntekter og dårligere pensjonsordninger for de ansatte. Ved offentlig egenregi går inntektene direkte til tjenestene som ytes, mens målet for private kommersielle er et økonomisk drives over­ skudd. I barnehagesektoren utgjorde over­ skuddene ca. seks prosent av driftskostnadene som gjennomsnitt for perioden 2009–2013, mens de for sykehjemmene utgjorde ca. fire prosent som gjennomsnitt for samme periode.

Når vi skal vurdere om det er lønnsomt å overføre offentlige velferdstjenester fra egen­ regi til private kommersielle foretak, er det også en rekke konsekvenser for andre viktige samfunnsmål og ­forhold som må tas med i en helhetlig vurdering. Gjennomgående taler disse forholdene for at egenregi er mer fordelaktig enn å overføre offentlige tjenester til private kommersielle aktører. Slike forhold er:

Innovasjon og IKT: Det er ikke dokumentert at private kommersielle aktører gir bedre inno­vasjon og bedre muligheter til å utnytte IKT for å utvikle og effektivisere. Det er mer sannsynlig at slike muligheter blir svekket.

Fordelingsvinklinger: Dersom utjevning av inn­tekter er målet, er det relativt klart dokumen­tert at overgang til private kommersielle bidrar til økte forskjeller.

Samfunnsikkerhet og risiko: De store konkursene i renovasjonsbransjen og skandalene når det gjelder sikkerhet ved beredskap og person­vern knyttet til outsourcing av IKT, indikerer at offentlig egenregi gir bedre samfunnssikkerhet enn private kommersielle aktører.

Virkninger på kort og lang sikt: Vi ser flere eksempler på at økonomiske virkninger på kort og lang sikt endres ved å overføre offent­lige tjenester til private kommersielle fore­tak. På kort sikt er det mange eksempler på at strategisk prising eller underprising for å vinne anbud kan gi lavere kostnader, mens vi ved reforhandling av kontrakter og nye anbud ser en sterk kostnadsøkning og få deltakere i anbudsrundene.

Styringsmuligheter: Det offentlige har et bredere spekter av virkemidler til disposisjon når virk­somheten drives i egenregi sammenlignet med at den er konkurranseutsatt til private kommersielle. Ved konkurranseutsetting er virke­ midlene knyttet til å utvikle et godt og funge­rende konkurransemarked og utvikling av selve anbuds-­ eller innkjøpssystemet. Ved egenregi har det offentlige direkte kontroll over virksom­hetene, og kan styre og utvikle den ut fra målene for virksomheten gjennom for eksempel ledelse, personell og personellutvikling, investeringer og driftsopplegg.

Befolkningen har gradvis blitt mer skeptisk til bruk av kommersielle markedsløsninger i offentlige tjenester de senere årene. På generelt grunnlag svarer et lite flertall at de er ganske eller svært negative til konkurranseutsetting, mens et mindretall oppgir at de er ganske eller svært positive (Bjøru m. flere (2019). Når velferd er til salgs. FAFO.)

Valget mellom egenregi og markedsløs­ninger gjennom private kommersielle fore­ tak dreier seg også om hva slags samfunn og offentlig sektor vi ønsker å utvikle. Dersom vi bygger opp systemer i offentlig sektor hvor konkurranse og egeninteresser skal være drivkreftene, vil det også føre til at slike driv­ krefter kan bli styrende for virksomhetene og vil prege dem.

Også rommet for frivillig og ideell virk­somhet innenfor velferden reduseres. Derfor vil offentlig fellestjenester styrt av konkurranseutsetting og markedsløsninger gi oss en annen offentlig sektor og et annet samfunn enn det vi vil få om de drives i egenregi.

---

Tema: Kommersialisering av velferdstjenester

Av Bjarne Jensen, professor emeritus
Artikkel publisert i Samfunn & Økonomi nr. 1 & 2 – 2020