Nils Aarsæther, professor emeritus, UiT Norges Arktiske Universitet
Sindre Myhr, seniorforskar NORCE
Geir Bye, seniorrådgivar, UiT Norges Arktiske Universitet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2021
Den næringsaktive distriktskommunen har ei lang historie bak seg. Heilt frå dei norske kommunestyra blei etablert midt på 1800-talet, har dei folkevalde interessert seg for meir enn dei grunnleggande offentlege oppgåvene – skulestell, fattigstell og vegbygging. Tiltak retta mot kommunesamfunnet si utvikling har til alle tider vore ein sideaktivitet, nokon gonger mindre sterkt betont, men aldri heilt fråverande i kommunestyra. Mens behova for tenester, velferd og trivnad har vore løyste gjennom utbygging av velferdsstat og velferdskommune, har situasjonen vore heilt annleis når det gjeld lokal næringsutvikling. Her er det ingen standardmodell (som for eksempel i grunnskulen): Kommunale tiltak for å bøte på næringsmessige problem eller å opne nye jobbmoglegheiter har til alle tider vore svært så forskjellige.
Kommunane har vore karakteriserte som «stifinnarar», med utgangspunkt i lokale næringsmessige føresetnader, og med ei tydeleg evne til nytenking og omstilling (Baldersheim 1987). I boka Innovative kommuner, viser Ringholm, Aarsæther og Teigen (2013) at denne utfordringa har kommunane tatt, og langt på veg meistra på ein svært så god måte. Norske kommunar har vore innovatørar – «frå alders tid» – gjennom sine allsidige næringspolitiske innsatsar. I denne artikkelen tar vi for oss den kommunale næringsinnsatsen, slik den viser seg i distriktskommunane i 2020. Artikkelen bygger i hovudsak på ei kartlegging utført av forskingskonsernet NORCE, der målet har vore å oppdatere forskinga på dette området (Aarsæther, Bye og Myhr 2020).
Distriktsproblem og offentlege mottiltak
Korleis møter distriktskommunane lokale næringsutfordringar i dagens situasjon? Som alle veit, har ikkje distriktskommunane lukkast med å halde oppe sin relative del av befolkninga. Storbyane, og særleg Oslo- regionen, opplever sterk vekst, mens det beste ein distriktskommune i dag kan håpe på, er å stabilisere folketalet. Tendensen til sentralisering av befolkninga har vore sterk gjennom heile etterkrigstida, og for mange distriktskommunar har vedvarande tap av befolkning ført til at ein nærmar seg ei kritisk grense for å halde oppe vitale samfunnsfunksjonar.
Men utviklinga akselererer ikkje. Etter avfolkinga av øykommunen Grip kommune (innlemma i Kristiansund i 1964) er det ingen distriktskommunar som har «kasta korta». Ein del distriktskommunar har pr. 1.1.2020 blitt slått saman med større kommunar gjennom kommunereforma. Her vil nok utviklinga bli prega av at befolkninga har mista råderett over budsjettmidlar og eit talerøyr for å ta opp lokale saker av stor betydning for folk. Om det vil føre til ein akselerert befolkningsnedgang, står att å sjå.
Geografen Kristian Aasbrenn, kjent for lanseringa av omgrepet «uttynningssamfunnet» (1989), skriv: «Vi har tillagt offentlige intervensjoner, og dermed politiske beslutninger, stor vekt som forklaring på hvorfor den demografiske uttynningen i perioden vi har bak oss ikke har fått mer dramatiske konsekvenser for levekårene…» (Aasbrenn 2016:174).
Kommunal innsats for næringsutvikling er nettopp offentlege intervensjonar basert på politiske vedtak. Som nemnd er ikkje dette noko nytt eller ukjend i norske distriktskommunar. Men mange vil nok spørje om vi ikkje her blandar saman kommunepolitikk og statleg distriktspolitikk? Spørsmålet er godt, for med danninga av Distriktsutbyggingsfondet i 1961 stilte staten opp med midlar til bedrifter og gründarar som ville satse på næringsutvikling i distrikta. Var det då nødvendig – eller tilrådeleg – at kommunane vidareførte sitt engasjement på dette området? Vel, her støytte særleg dei små distriktskommunane på eit problem. Distriktsutbyggingsfondet utvikla frå starten av ein strategi for utvikling av regionale vekstsentra og industrivekstanlegg med slike dimensjonar at dei fleste småkommunane ville vere fullstendig uaktuelle som mottakarar (Teigen 2019).
Mens Distriktsutbyggingsfondet tenkte region, tenkte kommunane lokalsamfunn. Dei av kommunane som ikkje hadde utsikter til å bli vekstsenter, fann ut at dei måtte handle sjølve. Kommunal næringspolitikk blei på sett og vis ein form for motpolitikk, og frå statleg hald blei den eigentleg ikkje anerkjent før mot slutten av 1970-talet (Larsen & Aarsæther 1985).
Den nye runden med næringsinnsats begynte for mange småkommunar på 1970-talet med at kommunane tilsette tiltakskonsulentar og næringsrettleiarar. Utover på 1980-talet blei det vanleg å ha ordførarar på heiltidsbasis, og dermed kunne kommunane styrke den politiske innsatsen i samfunns- og næringsutvikling. Kommunane jobba både med å trekke til seg mellomstore bedrifter gjennom opparbeiding av næringsareal og industriutleigebygg, og for å støtte lokale gründarar gjennom små tildelingar frå kommunale næringsfond. Etter kvart kom staten på banen, med blant anna lønstilskott til næringskonsulentar og med årlege påfyll av kommunale næringsfond.
Det spørsmålet vi tar opp i denne artikkelen, er korleis denne innsatsen ser ut i dagens (små)kommunenorge. Kunnskapsgrunnlaget som beskriv den kommunale næringsutviklingsrolla har vore modent for oppdatering. I løpet av dei siste ti åra har det skjedd endringar i måten kommunane organiserer arbeidet på, endringar i verkemiddelsystemet og ikkje minst endringar som følgje av ei næringsmessig, demografisk og kompetansemessig strukturutvikling i samfunnet.
Metode
Vi bygger framstillinga på ei undersøking bestilt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Distriktsenteret (Aarsæther, Bye & Myhr 2020). Oppdraget var å levere eit oppdatert, nasjonalt kunnskapsoversyn over næringsutviklingsrolla i distriktskommunane på sentralitetsnivå 5 og 6, altså kommunar med dei sterkaste (nivå 6) og nest sterkaste (nivå 5) kjenneteikn på å vere lokalisert i den geografiske periferien.
Undersøkinga blei gjennomført om lag ein månad etter at kommunereforma blei iverksett (1.1.2020). Før reforma var det i alt
227 distriktskommunar på sentralitetsnivå 5 eller 6. Vi valde å rette undersøkinga mot distriktskommunar som ikkje hadde vore berørte av kommunereforma, og stod då att med 175 kommunar. Det kunne sjølvsagt vere av stor interesse å kartlegge næringsarbeidet også i dei samanslåtte kommunane, men då først etter nokre år. 175 kommunar vurderer vi som eit tilstrekkeleg antal til å få fram variasjon.
Undersøkinga blei gjennomført om lag ein månad etter at kommunereforma blei iverksett (1.1.2020). Før reforma var det i alt 227 distriktskommunar på sentralitetsnivå 5 eller 6. Vi valde å rette undersøkinga mot distriktskommunar som ikkje hadde vore berørte av kommunereforma, og stod då att med 175 kommunar. Det kunne sjølvsagt vere av stor interesse å kartlegge næringsarbeidet også i dei samanslåtte kommunane, men då først etter nokre år. 175 kommunar vurderer vi som eit tilstrekkeleg antal til å få fram variasjon.
Fleire av spørsmåla i undersøkinga blei utforma slik at dei skulle gi eit godt grunnlag for samanlikning med tidlegare landsomfattande kartleggingar. Ved lukking av svarinngangen hadde 66 prosent av dei 175 kommunane sendt inn utfylt skjema. Ein svarprosent på 66 må seiast å vere tilfredsstillande. Den er på nivå med ei større, tilsvarande undersøking i Sverige, der svarprosenten var 62 (Hermelin & Trygg 2018:23). Ved den siste norske undersøkinga, utført av Fafo, var svarprosenten også 62 (Moen 2011:29).
Denne undersøkinga var eit forsøk på å oppdatere kunnskapen om norske distriktskommunar sin næringspolitiske innsats, noko det var behov for ettersom det hadde gått om lag ti år sidan førre nasjonale kartlegging av dette feltet, utført av Fafo (Moen 2011). I studien frå 2020 tok vi sikte på å skaffe oss eit nasjonalt oversyn. Spørsmåla vi ville ha svar på var:
- Korleis organiserer distriktskommunane næringsinnsatsen?
- Kven samarbeider kommunane med i næringsarbeidet?
- Kva slags hjelparar og støtteapparat nyttar kommunane?
- Kva går innsatsen ut på?
- Har innsatsen hatt ein ønska effekt?
Organisering i distriktskommunen
Eit vesentleg mål med undersøkinga har vore å innhente oppdatert kunnskap om den samla ressursinnsatsen frå kommunane si side.
Her har vi, i motsetning til fleire tidlegare undersøkingar, inkludert den administrative og den politiske leiinga si involvering i det kommunale næringsengasjementet. Erfaringar frå case-baserte så vel som frå survey-studier (Angell m.fl. 2015, Ringholm m.fl. 2009) tilseier at eit einsidig fokus på næringskonsulentar og ressursar direkte tildelt til næringsarbeidet ikkje gir eit dekkande totalbilde.
Rådmenn/kommunedirektørar og ordførarar kan ha ein til dels betydeleg tidsbruk på næringsretta arbeid (Willumsen 2014, Willumsen m.fl. 2014): Case-studier (Angell m.fl. 2015, Nygaard 2020) viser at det også kan vere «entreprenørske» enkeltpersonar i administrasjonen og blant folkevalde som yter ein betydeleg innsats på feltet, utan at det fangast opp gjennom kartlegging av stillingsressursar som er formelt avsett til formålet. I tillegg kjem tilsette i teknisk etat, landbrukskontor, prosjektstillingar m.v. som delvis arbeider med næringsutvikling, sjølv om dei i hovudsak utfører etaten sitt forvaltnings-/driftsarbeid.
Det er sjølvsagt ei stor utfordring å få sikker kunnskap om omfanget av dette gjennom ei survey-undersøking, men vi utforma spørjeskjemaet på ein slik måte at kommunane som oppga at «andre» var involverte blei oppmoda til å konkretisere kva andre stillingar som bidrar i arbeidet med næringsutvikling. Svara vi fekk inn, viste eit til dels betydeleg omfang, og ei stor breidde av tilsette (og folkevalde) som deltar i kommunalt næringsarbeid.
I undersøkinga vår fann vi at 78 prosent av distriktskommunar har tilsett næringsrådgivar/sjef (48 prosent i heil stilling og 30 prosent som del av stilling). I Fafo-studien frå 2011 oppgir 55 prosent av kommunane at dei hadde avsett personalressursar til næringsutvikling (Moen 2011:54). Fafo-studien retta seg mot alle norske kommunar, altså langt fleire kommunar enn dei mest perifere (som vi har spurt), og større kommunar er her overrepresenterte blant dei som svara (ibid.: 29). Det er derfor god grunn til å anta at det har skjedd ei oppprioritering av næringsretta arbeid i perioden frå 2011 til 2020.
Næringsretta arbeid er inga lovpålagd oppgåve, men studien vår viser at periferikommunane tar næringsretta arbeid på alvor. Når det gjeld deltaking frå politisk og administrativ leiing i næringsretta arbeid, deltar ordførarar i langt sterkare grad enn rådmenn/kommunedirektørar. Det er berre 18 prosent av kommunedirektørane som nyttar meir enn 20 prosent av arbeidstida på næringsretta arbeid, mens 56 prosent av ordførarane nyttar 20 prosent eller meir av tida til slikt arbeid. Men sjølv om kommunedirektørane sin tidsinnsats er beskjeden, så er det ingen kommune som oppgir 0 prosent, det vil seie at alle administrative toppleiarar er iallfall litt involverte i dette arbeidet.
Bildet av kommunedirektøren som ein reindyrka byråkrat, berre fokusert på økonomistyring og etatane sitt arbeid, gjeld altså ikkje, iallfall ikkje i distriktskommunane. I undersøkinga finn vi ei rekkje «andre» tilsette som er meir eller mindre involverte i næringsretta arbeid. Ikkje overraskande gjeld dette personale på landbrukskontor, men fleire kommunar oppgir at personale i teknisk etat og i planarbeidet deltar.
Eigne og eksterne ressursar i distriktskommunen
Dei siste tiåra er det blitt meir og meir vanleg at kommunar kjøper tenester frå eksterne tilbydarar, både offentlege og private. Så også i det næringsretta arbeidet. Heile 60 prosent av distriktskommunane nyttar ekstern kompetanse i det næringsretta arbeidet, men det er i liten grad tale om innkjøp frå private: 52 prosent av kommunane som nyttar ekstern bistand oppgir næringshage/ interkommunalt selskap, mens 24 prosent nemner private konsulentfirma.
Når vi spør kommunane om kvifor dei hentar inn eksterne ressursar, er svaret gjennomgåande «betre/meir kompetanse» (60 prosent), mens beskjedne 21 prosent oppgir «meir kostnadseffektivt» som motivet. Vi finn ikkje nokon tendens til større vektlegging av innkjøpt kompetanse når vi spør om utviklinga over lengre tid på dette området. Størst andel kommunar er det som har eit stabilt blandingsforhold mellom eigen regi og ekstern bistand (45 prosent). Men berre 18 prosent har sett ut meir næringsretta arbeid til eksterne dei siste åra, mot 37 prosent som oppgir at meir av næringsarbeidet går føre seg i kommunens eigen organisasjon. Dette siste kan vi tolke i retning av at fleire tilsette på næringssida dei siste åra kan ha ført til at fleire næringsretta oppgåver kan løysast ved hjelp av eigne ressursar.
Men legg merke til at det er eit klart fleirtal av kommunane som har tilsett næringsrådgivar, samstundes som det også er eit klart fleirtal av kommunane som etterspør ekstern kompetanse i dette arbeidet. Vi undersøkte dette for å finne ut om det var eit tydeleg skilje mellom næringsaktive og næringspassive kommunar i distrikta: Var det slik at nokre kommunar satsa på både eigne og på eksterne krefter, mens andre kommunar som verken hadde tilsette eller henta inn ekstern kompetanse? Eller kompenserte dei som ikkje hadde eigne ressursar med i større grad å hente inn ekstern kompetanse?
Næringsretta arbeid er inga lovpålagd oppgåve, men studien vår viser at periferikommunane tar næringsretta arbeid på alvor. Når det gjeld deltaking frå politisk og administrativ leiing i næringsretta arbeid, deltar ordførarar i langt sterkare grad enn rådmenn/kommunedirektørar. Det er berre 18 prosent av kommunedirektørane som nyttar meir enn 20 prosent av arbeidstida på næringsretta arbeid, mens 56 prosent av ordførarane nyttar 20 prosent eller meir av tida til slikt arbeid. Men sjølv om kommunedirektørane sin tidsinnsats er beskjeden, så er det ingen kommune som oppgir 0 prosent, det vil seie at alle administrative toppleiarar er iallfall litt involverte i dette arbeidet.
Samarbeid i distriktskommunen
Frå det vi ser når det gjeld ressursinnsats og organisering, er det tydeleg at næringsfeltet er ein markant samarbeidsarena i kommunane. Næringssjef/rådgivar har kanskje hovudrolla, men ordførar og til dels kommunedirektør er med, saman med tilsette på planlegging, på teknisk og på landbrukskontor. Og i fleirtalet av kommunane nyttar ein seg av kompetansen som ligg i dei nære omgivnadane, som næringshagar, interkommunalt samarbeid, og tenester frå lokale konsulentar. Men samarbeidet mellom kommunalt tilsette kan vanskeleg gi resultat, om ikkje det lokale næringslivet også er involvert.
I undersøkinga stilte vi spørsmål om kor viktig samarbeidet var med i alt ti instansar som vi hadde lista opp. Tre av desse oppnådde høg skåre (over 50 prosent som opp- gir «svært viktig»): Eigen fylkeskommune, Innovasjon Norge og lokal næringsforeining. Fylkeskommunen er i undersøkinga vår vurdert som den klart viktigaste samarbeidspartnaren. Heile 95 prosent av kommunane oppgir at samarbeidet med den er enten middels (32 prosent) eller svært (63 prosent) viktig. Dette er ikkje uventa, for fylkeskommunen fordeler midlar til næringsutvikling og til infrastruktur for regional utvikling.
Dei bedriftsretta verkemidla er det likevel Innovasjon Norge som står for, og denne institusjonen blir sett på som ein svært viktig samarbeidspartnar av 58 prosent av kommunane. Om lag like viktig (55 prosent) er samarbeidet med lokal næringsforeining.
Ved sidan av desse «topp tre» finn vi høg skåre på samarbeidet med andre kommunar, med utdanningsinstitusjonar, og med «ressurspersonar utanfor kommunen». Denne siste kategorien er det verd å merke seg: Her dreier det seg om uformelle kontaktar med enkeltpersonar, og då er det nærliggande å tenke på den ressursen som ligg i dei mange som har flytta ut av distriktskommunen for å utdanne seg eller å få seg arbeid. Mange «vellykka» utflyttarar held oppe relasjonen til kommunen, og kan bidra med råd, kompetanse – og ikkje sjeldan med investeringar. At så mange som 43 prosent av kommunane vurderer samarbeid med eksterne ressurspersonar som svært viktig, understrekar at det næringsretta arbeidet er sterkt prega av «nettverking» – ikkje berre av formelle kontaktar.
Samarbeid med næringslivet i lokale utviklingsnettverk er sjølvsagt det heilt vitale elementet i det kommunale engasjementet for næringsutvikling (Bukve 2000, Vareide m.fl. 2019). Vi spurte kommunane på kva måte denne kontakten skjer, og svara kjem fram i tabell 1.
Det er etablert næringsforeining i om lag 85 prosent av distriktskommunane, og dette gir sjølvsagt eit godt grunnlag for næringslivskontakt, til dømes i spørsmål som gjeld infrastruktur. Berre ti prosent av distriktskommunane oppgir at dei aldri har kontakt med ein næringsforeining, noko som tyder på at der slik foreining finst, så er kontakt med kommunen etablert. Men møte mellom næringsforeining og kommune skjer i varierande grad. Det er berre ein av tre kommunar som har «ofte» kontakt med foreininga. Den største gruppa er dei som svarer «av og til».
Når det gjeld kommunen sin kontakt med enkeltbedrifter, ser vi eit interessant mønster i tabellen. Den dominerande kontaktforma er når enkeltbedrifter tar kontakt med kommunen. 69 prosent av kommunane oppgir at det skjer ofte. Kanskje meir overraskande er det at kommunane sjølve er aktive i å ta kontakt. Heile 50 prosent av distriktskommunane oppgir at dei ofte tar kontakt med enkeltbedrifter – dei gir uttrykk for å ha ei proaktiv haldning overfor lokalt næringsliv.
Her skal vi likevel huske på at vi i denne undersøkinga berre har data frå kommunesida av relasjonen kommune-næringsliv. Det kan godt vere slik at representantar for næringslivet og enkeltbedrifter har ei heilt anna oppfatning av korleis samarbeidet artar seg. Fafo-undersøkinga frå 2011 inkluderer synspunkt frå både kommunale leiarar og næringslivet (bedriftsleiarar), og her blir det mellom anna konkludert med at «kommunene og bedriftene har helt ulik forståelse av kommunens næringsutvikling arbeid» (Moen 2011:11). Frå bedriftene si side blir det framheva at kommunane ikkje er spesielt gode til å formidle informasjon om støtteordningar, og heller ikkje gode til å skape nettverk mellom bedrifter. Men dette gjeld for landet som heilskap; bedriftsleiarar i mindre kommunar er gjennomgåande meir nøgde med kommunen som nærings- utviklar enn bedriftsleiarar i større og meir sentralt beliggande kommunar (ibid.:7).
Om bedriftsleiarar kan vere kritiske til måten kommunane driv næringsretta arbeid på, er dei likevel tilnærma samstemte når det gjeld spørsmålet om kommunen bør drive næringsretta arbeid. På landsbasis er heile 93 prosent av bedriftsleiarane meiner at kommunal innsats for næringsutvikling er svært eller ganske viktig (ibid.:7).
Vi spurte kommunane om kva kontakten og samarbeidet med lokalt næringsliv dreier seg om, og lista opp fem ulike tema for samarbeid – frå kortsiktig krisehandtering til strategisk næringsplanlegging. Ut over dei fem tema vi har lista, har vi bedt kommunane spesifisere eventuelle andre (typar) samarbeidstiltak. Resultata kjem fram i tabell 2.
Overraskande nok er det ikkje «krisehandtering» som skårar høgast her, berre 17 prosent av kommunane oppgir krisehandtering som svært viktig i kontakten med næringslivet. Dette funnet harmonerer for så vidt godt med statusomtalen av distriktsnæringslivet i NOU 2020:12, som slår fast at «…verdiskapingen i distriktsnæringslivet har vokst sterkt de siste årene, og produktiviteten i næringslivet er nå høyest i de minst sentrale kommunene» (s. 2).
Langt høgare prosentdelar av kommunane oppgir at samarbeidet dreier seg om planspørsmål – både meir langsiktig strategisk næringsplanlegging og her-og-no-prega spørsmål omkring reguleringsplanar. Høg skåre oppnår også samarbeid omkring infrastruktur for næringsutvikling. Kommunane synest også her å legge stor vekt på det langsiktige og strategiske arbeidet for næringsutvikling, men også samarbeid om søknader og prosjektutvikling oppnår ein høg skåre (55 prosent oppgir «svært viktig» her).
I kategorien «andre samarbeidstiltak» finn vi eksempel som samarbeid om rekruttering av arbeidskraft, om felles marknadsføring og om kompetansehevande tiltak. Alt i alt avteiknar det seg eit bilde av eit allsidig og fleksibelt samarbeid mellom distriktskommunar og lokalt næringsliv, der både langsiktige og dag-til-dag-tema er oppe. Men igjen vil vi understreke at dette er data innhenta frå kommunesida i relasjonen kommune-næringsliv.
Innsatsen
Å drive næringsutvikling er frå kommunen si side ei mangslungen verksemd. Mens ein tidlegare hadde eit sterkt fokus på å skape eller trekke til seg industriarbeidsplassar, har bildet endra seg. Industribygging er slett ikkje borte, men tenesteytande næringar, småskala-bedrifter og eit langt vidare om- grep om tilrettelegging har utvida oppgåveomfanget radikalt. Vi har prøvd å fange inn dette panoramaet gjennom å be om respons på viktigheita av 13 innsatsområde som vi vurderte som relevante. Innsatsområda er forsøkt framstilt slik at samanlikning med ei tidlegare undersøking skal vere mogleg (Teigen og Lien 2013). Ut over dei opplista tema bad vi kommunane supplere lista med andre typar innsatsar, der det kunne vere aktuelt. Resultata går fram av tabell 3.
Det første vi kan konstatere, er at samtlege opplista tema er relevante for kommunane. Til venstre i tabellen ser vi at så godt som ingen av tiltaksområda er vurdert som «ikkje viktig». Så til dei oppgåvene som blir tillagd størst viktigheit i distriktskommunane. Det er tre oppgåver der meir enn 50 prosent av kommunane har svart «svært viktig». Det er:
- Attraktivitetstiltak: 68 %
- Arealplanlegging: 55 %
- Breiband: 51 %
Det interessante her er at alle dei tre «vinnar»-oppgåvene ligg eit stykke utanfor det klassiske feltet for kommunalt næringsarbeid, nemleg bedriftsretta tiltak. For kategoriane «trekke til seg bedrifter utanfrå», og «tiltak for innovasjon i eksisterande bedrifter» er skårane klårt lågare (hhv. 29 og 32 prosent på «svært viktig»). Attraktivitet er vinnaren her, og i praksis dreier dette seg om å sette stadutvikling i brei forstand først. Her ser vi spor av det vi kan kalle eit Richard Florida-perspektiv, nemleg oppfatninga av at stadkvalitetar kjem først, og at jobbar vil følgje om staden opplevast som attraktiv, ein plass der enkeltpersonar, men ikkje minst, familiar, ser for seg å kunne trivast og utfalde seg (Florida 2002).
Når attraktivitet ikkje berre er på topp, men også klart føre arealplanlegging og breibandsatsingar, kan det tyde på at mange distriktskommunar opplever at dei langt på veg har eit tilfredsstillande jobbtilbod, men manglar folk (arbeidskraft, familiar) som vil slå seg til i kommunen, av grunnar som har med stadkvalitetar å gjere. Så kan ein undre seg over kva som kan mangle av stadkvalitetar, og som kommunen vil kunne rette sin innsats mot for å løyse problemet med å få tak i nok folk.
Reint objektivt er det ikkje lett å finne tydelege stadmanglar i dagens distriktskommunar: Få vil hevde at det offentlege tenestetilbodet er dårleg. Faktisk viser dei årlege undersøkingane frå Direktoratet for forvaltning og ikt at dei viktigaste offentlege tenestene blir vurderte som betre av befolkninga i småkommunar enn i større kommunar (Difi 2019). Bustadkvalitet (romsleg einebustad med stor tomt) og ikkje minst bustadprisar favoriserer også dei som bur på mindre stader. For prisen på ein hybel på 15 m2 sentralt i Oslo får du ein brukbar einebustad på 150 m2 i nesten alle distriktskommunar. Tilgang til naturopplevingar er oftast «rett utfor døra», og du slepp å gå i kø i lysløypa. Det manglar heller ikkje på organiserte fritidstilbod innanfor sport og kulturliv. Når ein i tillegg veit at nabokontakten er betre, og kriminaliteten ofte er forsvinnande liten på bygda, kan ein undre seg over kva som ligg i dette med å prioritere attraktivitetstiltak.
Det er klart at det å ha eit vibrerande storbymiljø og å kunne tilby enkel tilgang på spesialiserte tenester er noko som mang- lar i alle småkommunar. Men slike problem kan ein jo ikkje gjere noko med; uansett vil distriktskommunane måtte leve med visse småskalaulemper. Så, med ei rekkje småskala-fordelar, skulle vel distriktskommunane objektivt sett vere på vinnarsida? Om vi skulle driste oss på ei forklaring av den sterke prioriteringa av attraktivitetstiltak, kunne vi peike på ei lokal maktesløyse som oppstår når ein observerer den tiltrekkingskrafta som større utdanningsbyar, og særleg Oslo, har på ungdom som skal ta utdannings- og yrkesval. Det er ein gjennomgåande trend at det store fleirtalet av norske ungdomar i dag søker høgre utdanning, og at mange av jobbane lokalt må fyllast av tilreisande utanlandsk arbeidskraft.
Og kanskje ligg det eit problem i at befolkninga i mange distriktskommunar blir stadig eldre (NOU 2020:15), med eit pensjonistinnslag som er langt sterkare enn i storbyen, og at det derfor blir mindre attraktivt for unge familiar å flytte til eller trivast på småstaden. Og det er også eit problem det er vanskeleg å gjere noko med – for auka stadattraktivitet vil jo pr. i dag først og fremst auke trivnaden blant dei eldre. Yngre folk vil ikkje sjå for seg å samlast på ein aldri så trendy kafé i kommunesenteret, viss 90 prosent av dei som sit der er over 70 år. Men ut frå tabellen kan vi sjå at breiband er blant dei høgst vurderte tiltaka for lokal næringsutvikling. Satsinga her kan virke svært rasjonell, for med god digital tilgang kan ein stadig større del av jobbane som krev høg og spesialisert kompetanse utførast nærast kor som helst. For mange av dei unge som i dag tar høgre utdanning vil dette kunne vere avgjerande.
Å bu i ein mindre kommune treng ikkje bety at arbeidsmarknaden er avgrensa til primærnæringar og industriarbeid. Heimekontoret eller arbeids-«plass» i ein lokal næringshage kan vere ein framtidsretta løysing, både individuelt, for distriktskommunane og for den regionale balansen i heile landet. I til- legg opnar god breibandutbygging for effektivisering av administrasjon og tenesteyting, samt nye moglegheiter i kulturtilbodet.
Ut over oppgåver knytt til attraktivitet og breiband er det jamt god oppslutning om alle dei øvrige (11) innsatsområda. At arealplanlegging for næringslivet sine behov blir sterkast framheva av denne typen tiltak, vitnar om at distriktskommunane er medvitne om at mange av deira fortrinn ligg i utnytting av naturresursar, og at denne typen verksemd må balanserast mot så vel verneomsyn, klimaomsyn og arealbehovet til tyngre infrastruktur og fritidsbustader. Altså er det avgjerande å ha ei arealplanlegging som skapar ein berekraftig samanheng i utbygginga, og som gjer at nye næringstiltak finn vegen til tilrettelagde område.
For øvrig framstår distriktskommunane som «godt balanserte» i dei prioriteringane dei gir uttrykk for i undersøkinga vår. Vi merkar oss at det er god balanse mellom fokus på eksisterande næringsliv og akkvisisjonsarbeid mot investeringar utanfrå. Betydninga av det kommunale næringsfondet blir også framheva, og dette er eit tiltak som i hovudsak er retta mot dei heilt små bedriftene, og mot oppstartarar i næringslivet. Sjølvsagt er kommunane interesserte i større etableringar og å sikre hjørnesteinsbedrifter, men dei er fullt klår over betydninga av «underskogen» i distriktsnæringslivet.
Arbeidsmåtar i næringsutvikling
Konkret, kva slags «verktøy» nyttar kommunane i sitt strev for å auke attraktiviteten og utvikle næringslivet lokalt? Vi har også spurt distriktskommunane om «verkemiddel og arbeidsmetodar» i kommunen sitt næringspolitiske arbeid. Også her hadde vi lista opp ei rekkje, antatt relevante, arbeidsmåtar kommunane kunne tenkast å bruke. Arbeidsmetodar der nærare 50 prosent av kommunane oppga «stor betydning» var:
- Tildeling av midlar frå kommunalt næringsfond: 49 %
- Ordførar som påverkar opp mot sentralt nivå: 48 %
- Bruk av budsjettmidlar til næringsformål: 47 %
- Søknad om fylkeskommunal prosjektstøtte: 47 %
- «Døropning» inn mot Innovasjon Norge: 45 %
Lågare skåre blei gitt til arbeidsmåtar som søknader til Norges forskningsråd, søknader om prosjektstøtte frå statlege kjelder, idedugnader/workshops. Det er påfallande at størst betydning blir lagd til arbeidsmåtar som kommunen sjølv rår over, som det kommunale næringsfondet, ordførar sin innsats i påverknadsarbeid og tildelingar frå kommunebudsjettet til næringsformål. At ordføraren si lobbyverksemd – noko som fell utanfor alle gjengse oppfatningar av «verkemiddelapparatet» – blir tillagd så stor betydning, seier noko om den politiske oppsluttinga om næringsinnsatsen.
Det same gjer bruk av budsjettmidlar til næringsformål, slik som opparbeiding av industriområde og ei næringsretta arealplanlegging: Kommunestyra opplever sjølvsagt at det er knapt med midlar til skole, eldreomsorg og andre offentlege tenester, men godtar at midlar også (utan statleg pålegg) blir nytta til å stimulere lokalt næringsliv. Med næringsfond, kommunebudsjettmidlar og ordførar på heiltid er distriktskommunane godt rusta til å fremje næringsaktivitet lokalt. I tillegg har dei administrativt personale som jobbar med formålet, samt ei rekkje støttespelarar oppover i systemet – og i uformelle nettverk.
Resultat, effektar, opningar
For nokre år tilbake (2009) blei det gjennomført ei nasjonal kartlegging av lokalt utviklingsarbeid – både samfunns- og næringsutvikling – i norske kommunar (Ringholm m.fl. 2009). Her var konklusjonen at det var små resultat å spore i form av nye arbeidsplassar eller befolkningsvekst/ stabilisering. Det mest tydelege og gjennomgåande resultatet av utviklingsinnsatsen var meir beskjedent, det dreidde seg om «økt trivsel og motivasjon» – altså at innsatsen hadde ført til større trivnad i lokalsamfunnet, og betre motivasjon til å satse, blant dei som var direkte involverte i samfunnsutviklingsprosjekt.
I undersøkinga vår frå 2020 har vi ikkje samla data på resultat av næringsinnsatsen, og sjølv om kommunane i Distrikts-Norge i all hovudsak pr. 2020 (inntil koronaen slo til) opplevde ei god næringsutvikling, er det ikkje lett å vite om i kor stor grad det skuldast den kommunale innsatsen. Det vi likevel kan slå fast, er at utviklinga dei siste tiåra viser at den kommunale næringsinnsatsen er blitt institusjonalisert. At (også) heilt små distriktskommunar har eit næringsapparat, har innarbeidd eit rikt repertoar av instrument og metodar, inngår i nettverksprega relasjonar med næringslivet, og (ofte) blir fronta av ein «entreprenørsk» ordførar, er teikn på at institusjonalisering. Men det dreier seg om ei anna institusjonalisering enn den som er resultat av lovgiving eller oppmoding frå sentralt hald. Institusjonaliseringa har skjedd nedanfrå gjennom utny ting av lokale naturressursar, mobilisering av lokal kapital, stabil arbeidskraft og ikkje minst omstillings- og samarbeidsevne hos administrative, politiske og bedriftsbaserte nøkkelaktørar.
Pr. 2021 kjem ei ny utfordring til distriktskommunane og ikkje minst til distriktsnæringslivet: Koronaen vil mest truleg påføre reiselivsnæringa store og varige påkjenningar, men på den andre sida er smittefrie, digitaliserte distriktssamfunn er ein svært så interessant plattform for nye næringsinitiativ. Det skulle undre oss stort om ikkje distriktskommunane ser denne moglegheiten.
Nye befolkningstal frå Statistisk Sentralbyrå (februar 2021) viser nedgang i det store fleirtalet av distriktskommunar i løpet av 2020. Det er ikkje dramatiske utslag, men ein stabilt nedgåande tendens. Det vil likevel vere feil å tilskrive denne utviklinga manglande eller dårleg innretta næringsinnsats i kommunane. Med unntak av reiselivsnæringa er det vanskeleg å peike på noko krise i distriktsnæringslivet i dag. Det vi vil løfte fram her, er at den jobbskapinga som kommunane driv ofte er retta inn mot yrker i industri, handverk og transport, samstundes som ein stadig større del av ungdomen søker (lengre) høgre utdanning. Og i denne situasjonen hjelper det svært lite at statlege etatar trekk seg ut av mange distriktskommunar, slik at talet på kompetansearbeidsplassar faktisk blir redusert.
Vi håper at denne artikkelen og den meir omfattande rapporten den bygger på kan vere til nytte, både for kommunar, fylkeskommunar og stat: For kommunane ved at dei kan vurdere sin eigen profil i lys av gjennomsnittstala på landsbasis. For fylkes- kommune og regional stat ved at dei får eit betre overblikk over det lendet dei skal rettleie i. For stat og rikspolitisk nivå vil den kunnskapen vi formidlar her kunne bidra til ein meir opplyst debatt om distriktskommunane sitt potensial, og til at nasjonale verkemiddel og politikk blir utforma slik at dei bidrar til å utløyse dette.