Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn?

I denne artikkelen undersøker vi grunnlaget for Riksrevisjonens og Stortingets kritiske merknader til fiskeripolitikkens negative virkninger for befolkningsutviklingen i fiskerikommunene – i motstrid til de samfunnsøkonomiske bosettingsmålene nedfelt i havressursloven.

Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn - Torbjørn Trondsen - Peter Ørebech - Samfunn og økonomi 1/2021
Torbjørn Trondsen, økonom og professor, tidligere Norges fiskerihøgskole,
UiT Norges Arktiske Universitet
Peter Ørebech, jurist og professor i rettsvitenskap ved Norges fiskerihøgskole, UiT Norges Arktiske Universitet, Kystens Tankesmie AS
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2021
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

I denne artikkelen undersøker vi grunnlaget for Riksrevisjonens og Stortingets kritiske merknader til fiskeripolitikkens negative virkninger for befolkningsutviklingen i fiskerikommunene – i motstrid til de samfunnsøkonomiske bosettingsmålene nedfelt i havressursloven. Arbeidet er basert på analyse av lovtekster med forarbeider og stortings- behandling av styringsdokumenter samt fiskeriøkonomiske data om den faktiske utviklingen slik den kan beskrives ut fra databaser i Fiskeridirektoratet og Statistisk Sentralbyrå. Med utgangspunkt i analysen presenterer vi gjennom et regneeksempel en alternativ modell for fordeling av grunnrenten i fiske i form av fiskekvoter til fiskerikommuner som har hatt en negativ befolkningsutvikling de siste 20 årene som en følge av strukturpolitikken

Introduksjon

«Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at summen av endringene i kvotesystemet har fått, til dels utilsiktede, negative konsekvenser for fiskeriaktiviteten i mange kystsamfunn.» (Dokument 3:6 (2019–2020))1. Den virkelighetsbeskrivelsen Riksrevisjonen gav i sin utredning illustrerer på en utmerket måte konsekvensene av de faglige svakhetene som er kommet til syne i gjennomføringen av fiskeripolitikken. Dette gjelder også MELD.ST.32. (2018–2019)2 (Kvotemeldingen) som ble behandlet i Stortinget noen dager før Riksrevisjonens rapport.

Hovedinnvendingen mot kvotemeldingen som blant annet ble framsatt av Kystens Tankesmie i høring i Stortingets næringskomite, var mangelen på konsekvensvurderinger av hvordan kvotepolitikken overfor fiskeflåten påvirker samfunnsøkonomisk verdiskaping, sysselsetting og bosetting i kystkommunene, nedfelt i havressurslovens formålsparagraf.3

Den siste kvotemeldingen – på samme måte som tidligere fiskeripolitiske meldinger – har hatt en tendens til ensidig å prioritere en høyest mulig bedriftsøkonomisk avkastning i fiskeflåten – det vil si på fiskernes lottinntekter4 og eiernes kapitalavkastning. Dette har vært søkt oppnådd med å tillate oppsamling av større kvoter pr. fartøy og reduksjon av antall fartøyer og rederier. Kvotepolitikken har derved overtatt rollen til de økonomiske støtteavtalene til fiskeflåten som ble avviklet på slutten av 1990-tallet.

Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn - Torbjørn Trondsen - Peter Ørebech - Samfunn og økonomi 1/2021

Denne politikken har myndighetene lyktes godt med. Tabell 1 viser at både fiskerlønningene og kapitalavkastningen i fiske er økt to til tre ganger på ti år – særlig i havfiskeflåten. Lønnsomhetsutviklingen kan forklares både av en sterk prisoppgang av fisk – som har vært betydelig større enn den norske konsumprisindeksen – og konsentrasjon av kvotene på færre fartøyer. Den gjenværende fiskeflåten gir lønninger og avkastning på totalkapitalen man bare kan drømme om i de fleste andre bransjer. I alle fartøygrupper oppnås det lønninger som langt overstiger norsk gjennomsnittslønn på om lag 580 000 kroner pr. år og en normal avkastning på totalkapitalen på fire prosent. Kontrasten til arbeiderne på fiskemottakene er slående. Et årsverk i fiskeindustrien betales med en minimumslønn på 380 000 kroner, det vil si at fiskerne kan tjene opptil fem ganger årsinntekten til en arbeider i fiskeindustrien.

Sammenslåing av kvoter på stadig færre fartøyer gjennom privat kjøp og salg av de tildelte offentlig garanterte kvoterettighetene, har resultert i en kraftig nedgang i antall fiskerårsverk i de fartøygruppene hvor strukturering har vært tillatt. Vekst i sysselsettingen har det bare vært i fartøygruppene under elleve meter hvor nyrekruttering har vært tillatt.

Den fiskeripolitikken som Riksrevisjonen presist beskriver i sin rapport (s. 11), har gitt de negative konsekvensene for kystkommunene5 ut over det som kan forventes av den generelle samfunnsutviklingen (se tabell 4). I fiskeristatsrådens merknader til Riksrevisjonens rapport og i høringene i Stortinget om rapporten, betegnet statsråden det som «uklart» «… hvilke konkrete endringer i kvotesystemet Riksrevisjonen mener har medført disse utilsiktede kon- sekvensene, og det er uklart hvilke konsekvenser Riksrevisjonen egentlig mener er utilsiktede».6

Dette er blitt påtalt av et samlet Storting: «Komiteen påpeker at statsrådens svar til Riksrevisjonen om at havressurslovens formål «må tolkes som at fiskeripolitikken samlet sett skal gi et bidrag til fiskerienes ringvirkninger i distriktene som er større enn hva som ville ha skjedd uten en slik fiskeripolitikk», ikke er i tråd med Stortingets intensjoner med loven, jamfør Innst. O. nr. 45 (2007–2008). Havressurslovens har tre mer spesifikke overordnede målsettinger om bærekraftig utnyttelse av marine ressurser, samfunnsøkonomisk lønnsomhet og distriktspolitiske hensyn som må vektes i utforming og forvaltning av kvotesystemet. Bedriftsøkonomisk lønnsomhet er en forutsetning for samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Men det er ikke nødvendigvis den mest bedriftsøkonomisk lønnsomme flåten som gir høyest samfunnsøkonomisk avkastning.» (Innst. 80 S (2020–2021)7 s. 10, uthevet her).

Den fiskeripolitikken som Riksrevisjonen påpeker at avviker fra formålene som Stortinget har lagt til grunn i fiskerilovgivningen, er drevet fram av skiftende regjeringer hvor de fleste partiene i Stortinget er representert. De problemer som Riksrevisjonen har avdekket i kvotefordelingen, kan ikke tilskrives en enkelt lovendring eller et regjeringsskifte. Vi må derfor spørre om det bildet som tegnes er et resultat av politikk eller en systemfeil? Spørsmålet som må stilles er om det beslutningsunderlaget Stortinget får seg forelagt av departementet reflekterer den virkelighetsbeskrivelsen som Stortinget trenger for å kontrollere om intensjonen i politikken blir fulgt opp i forvaltningen.

Her vil vi undersøke avviket mellom departementets forvaltningspraksis hvor fiskeflåtens bedriftsøkonomiske interesser prioriteres foran de samfunnsøkonomiske og distriktspolitiske formålene og premissene nedfelt i fiskerilovgivningens formuleringer og forarbeid. På dette grunnlaget vil vi også skissere en alternativ fordelingsmodell av kvoter i samsvar med fiskerilovgivningens formål.

Det juridiske rammeverket

«Med lov skal land byggjast og ikkje med ulov øydast.» Vi lever i et rettssamfunn. Både styresmaktene og innbyggerne er underlagt loven. Byråkratiets kompetanse – en rett til å skjønne – er også plikt til å skjønne. En viktig kilde for lov og rett er å lese lovteksten slik den skal forstås etter alminnelig språklig forståelse. Dersom selve teksten ikke gir klart svar, er det forarbeidene til lovene som er avgjørende rett. Om svaret fortsatt er uklart, skal forvaltningen legge Høyesteretts prejudikater til grunn. Det er først plass til subjektive vurderinger hos rettsanvender – de reelle hensynene – dersom alle andre rettskilder slår feil. Da står vi nærmest i et rettstomt rom! Ut fra dette utledes at forvaltningstjenestemannen plikter å følge loven, foreta rettsgyldige skjønn i henhold til sikker rettskildelære – i henhold til Norges lover. Både havressursloven8 og deltakerloven9 gir departementet vide rammer for sitt skjønn, men med retten til å skjønne følger en plikt til å skjønne. Tvilsspørsmålet er da om denne plikten er godt nok ivaretatt.

Et moment som dessverre ofte ser ut til å ha gått i glemmeboka er at staten ikke er eier, men har forvalteransvaret av fiskeressursene som «tilhører det norske folk i fellesskap» (Innst. O.nr.38 (1998–1999)10, jamfør havressursloven (2008) § 2: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg»: «Fiskeressursene representerer en nasjonal formue, som staten skal forvalte ved årlige fordelinger ut fra overordnede mål. Den enkelte reder har således ikke en kvoterett selv om han har en konsesjon til å drive et bestemt fiske. Kvote tildeles normalt for ett år, men kan om nødvendig endres i løpet av året, f.eks. av ressurshensyn» (Ot.prp. nr. 20 (2007– 2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressursloven, s. 42, sp. 1).

Konsesjoner og kvoter er heller ikke verdipapirer, men et fritak fra forbud. I St.meld. nr. 21 (2006–07) pkt. 5.4.- 3.2, s. 88 fastslås det at «Gjennom regler fastsatt i og i medhold av deltakerloven, er adgangen til å delta i ulike fartøygrupper begrenset i forskriftsbestemmelser. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe, og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi. Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, er ikke noe nytt. En påstand om at dette endrer tillatelsenes rettslige status, har imidlertid ingen rettslig forankring. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsene, som det uansett er myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet».

Det samfunnsøkonomiske formålet etter havressurslovens formål (2008, § 1) – som blant annet gjelder kvoter – er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane … og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Vedtakene i Departementet skal da baseres på at: «Fiskeressursene representerer en nasjonal formue, som staten skal forvalte ved årlige fordelinger ut fra overordnede mål. Den enkelte reder har således ikke en kvoterett selv om han har en konsesjon til å drive et bestemt fiske. Kvote tildeles normalt for ett år, men kan om nødvendig endres i løpet av året, f.eks. av ressurshensyn» (Ot. prp. nr. 20 (2007– 2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova)
s. 42 sp. 1).

Her står det i klartekst at fisken eies av det norske folk i fellesskap, og at statens rolle er forvalterens. Om en bestand viser seg for hardt beskattet eller nær kollaps – som den atlanto-skandiske silda i 1969 – plikter departementet derfor å stoppe fisket uavhengig om tildelte kvoter er oppfisket eller ei.

Når det gjelder hvilke hensyn som forvaltningen lovlig kan ta, må bestemmelsen i § 1 leses i sin kontekst – det vil si særlig prinsippene og de «grunnleggjande omsyn», slik disse framkommer i havressurslovens § 7: «Departementet skal vurdere kva slags forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre ei berekraftig forvaltning av dei viltlevande marine ressursane. Ved forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet skal det leggjast vekt på

a) ei føre-var-tilnærming i tråd med internasjonale avtalar og retningslinjer
b) ei økosystembasert tilnærming som tek omsyn til leveområde og biologisk mangfald
c) ein effektiv kontroll med hausting og anna utnytting av ressursane
d) ei formålstenleg fordeling av ressursane, som mellom anna kan medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna
e) ei optimal utnytting av ressursane som er tilpassa marin verdiskaping, marknad og industri
f) at haustingsmetodar og reiskapsbruk tek omsyn til behovet for å redusere moglege negative verknader på levande marine ressursar
g) at forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur».

Dette kan ikke forstås slik at bedriftsøkonomiske hensyn i flåten skal ha større vekt enn de samfunnsøkonomiske formålene om sysselsetting og bosetting og marin verdiskaping i de etterfølgende produksjonsleddene marked og industri! Dette utdypes også i forarbeidene.11

Her siktes det mot å ta ut så mye fisk at en får et bestandsmål som opprettholdes over mange år og gir et langsiktig utbytte, jamfør
«sikre ei berekraftig forvaltning av dei viltlevande marine ressursane» (§ 7 litra a), men også mot en profil på fisk som råstoff som foredles slik at det det gir best betalende anvendelse i industri og markeder. Eller sagt mer direkte, det er sløsing med råstoffet når ringnot- og snurrevadfartøy – eller trålere – lander så store fangster pr. kast/hal at deler av fisken har mindreverdig kvalitet som kun kan gå til oppmaling og dyrefór. Det samme gjelder når det tildeles trålkvoter tilknyttet leveringsplikt til norsk industri som fryses om bord for direkte eksport til utenlandsk industri uten verdiskapingsbidrag til norsk industri langs kysten.

Vi ser at bedriftsøkonomi ikke er nevnt med ett eneste ord – verken i flåten, i fiskemottakene eller i omsetningsleddene. Dette er klar tale, og betyr at den avveiningen som lovgiver legger opp til i deltakerloven, ikke er en del av det skjønnet som skal råde grunnen når saken gjelder kvotefordelingen mellom fartøygrupper og distrikter.

Denne gjennomgangen av hva departementet har kompetanse til å gjøre, viser spennvidden i de samfunnsøkonomiske tiltakene. Departementet skal ikke kun ta hensyn til flåteleddet, men også markedsleddet (§7 litra e). Om det er politisk vilje til det, betyr dette at Norge kan – som Island – iverksette kvotetrekk hos rederier som kjører ubearbeidet fisk ut på markedet i stedet for å selge denne til «best betalende anvendelse».

I og med at departementet på en ulastelig måte uttrykker klart korrekte juridiske oppfatninger av hvordan loven rettsriktig skal forstås, blir spørsmålet: Hvordan kan det ha seg at målstyringen og måloppnåelsen feiler så grovt, som Riksrevisjonen så riktig påpeker? Dette skjer ved forvaltning av konsesjoner og deltakeradganger i henhold til deltakerloven (1999, § 1)12 som verken har begrepene bedriftsøkonomi eller samfunnsøkonomi nevnt i teksten. Derimot er formålene:

a) å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser,
b) å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringa og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og
c) å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

De underliggende forholdene peker imidlertid entydig på at målsettingene er å fremme de samfunnsøkonomiske forholdene:

a) Hensynet til fiskeflåtens samlede ressursuttak generelt, ikke det enkelte fartøyet.
b) Hensynet til næringas lønnsomhet i hele verdikjeden fra fangst til foredling og salg/eksport som trygger bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene.
c) Hensynet til at høsting av marine ressurser kommer kystfolket til gode også gjennom verdiskapende ringvirkninger i form av lønnsomme arbeidsplasser i leveranse av innsatsfaktorer og servicetjenester.

Det samme følger av forarbeidene: (Ot.prp. nr. 67 (1997–1998) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 41). Dette er imidlertid ikke noe som departementet har rett til å velge om de vil gå for eller ikke. De har plikt til å styre:

«Komiteflertallet gav uttrykk for at det er viktig at utviklingen styres slik at de mest fiskeriavhengige distriktene blir i stand til å ta del i den ventede oppgangen i fisket.» (Ot.prp. nr. 67 (1997–1998) Om
lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 7 (med henvisning til St.meld. nr. 58 (1991– 1992) om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (Strukturmeldingen) – uthevet her).

Styringsplikten gjelder også geografisk fordeling av fiskeritillatelsene: «Med hensyn til fordelingen av kapasiteten mellom regionene har departe­mentet lagt vekt på historisk fordeling, at fiskeriavhengige områder får mulig­ het for å utnytte sine naturgitte fortrinn og at skjeve trekk ved utviklingen rettes opp både når det gjelder flåtekapasitet og ilandbrakt kvantum. Departementet mente dette kunne skje dels gjennom reguleringssystemet og dels gjennom bruk av distriktsrettede økonomiske virkemiddel. Nord­-Norge, og særlig Finnmark, ble trukket fram som områder som bør gis prioritet». (Ot.prp. nr. 67 (1997–1998) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) (s. 8), med referanse til St.meld. nr. 58 (1991–1992) om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (Strukturmeldingen) – uthevet her).

Utgangspunktet er at «staten skal forvalte (fiskeriene) ved årlige fordelinger (av kvoter) ut fra overordnede mål». (Ot.prp. nr. 20 (2007– 2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) s. 42, sp. 1).

Men staten gjør ikke løpende vurderinger og rapporteringer til Stortinget om kvotesystemets måloppnåelse verken når det gjelder samfunnsøkonomiske lønnsomhet eller om medvirkningen til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Staten legger heller ikke fram verdikjedeanalyser for fiskekvotenes bidrag til den samfunnsøkonomiske verdiskapingen (bruttoproduktet) nedstrøms i den innenlandske verdikjeden fra fangst, fiskeforedling og omsetning. Derimot produserer staten gjennom Fiskeridirektoratet en aggregert økonomisk statistikk for den gjennomsnittlige bedriftsøkonomiske lønnsomheten i fisket for den til enhver tid gjenværende flåten.13 Tidligere ble det produsert en samfunnsøkonomisk statistikk, men den er nå nedlagt!

Bedriftsøkonomiens rolle for forvaltningsvedtak

I fiskeristatsrådens tilsvar til Riksrevisjonens rapport tolkes samfunnsøkonomisk lønnsomhet «som et mål om å balansere hensynet til økt lønnsomhet i næringa med hensynene til fordeling og til kystsamfunnene på en best mulig måte». Finnes det holdepunkter i loven og forarbeidene som kan underbygge dette?

Lovforarbeidene viser at selv om samfunnsøkonomisk gode tiltak skal ha sterk stilling og gjennomslagskraft, er også bedriftsøkonomiske forhold innenfor lovens saklige ramme. Det vil si at det ikke kvalifiserer som myndighetsmisbruk – utenforliggende hensyn –
å vektlegge bedriftsøkonomiske forhold.

«… at både strukturen i flåten og den distriktsmessige fordelingen av flåten så godt som mulig balanserer de bedrifts­ økonomiske lønnsomhetshensyn og de samfunnsøkonomiske målsettinger om sysselsetting og bosetting» ((Ot.prp. nr. 67 (1997–1998) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven), s. 10).

Andre steder i forarbeidene er det også nevnt at det er den økonomisk rette strukturen i flåten som er målsettingen. Dette hever skjønnet som skal utøves ut over snevre bedriftsøkonomiske målsettinger, som etter sin natur kun gjelder fartøynivået. En økonomisk vurdering på et aggregert sektornivå for fiskeflåten er heller ikke tilstrekkelig fordi den «skjærer vekk» både de vertikale (fartøy-fiske-foredling og salg) og horisontale aspektene, det vil si «ringvirkningene som gir multiplikatoreffekter for fiskerikommunenes utvikling».

Bedriftsøkonomi på bedriftsnivå er et lovlig hensyn ved vurdering av samfunns- økonomiske målsettinger om verdiskaping, sysselsetting og bosetting. Både bedrifts- og samfunnsøkonomiske forhold ligger innenfor rammen av de lovlige hensynene som ble understreket av Stortinget ved behandlingen av Riksrevisjonens rapport Bedriftsøkonomisk lønnsomhet er en forutsetning for samfunnsøkonomisk lønnsomhet. «Men det er ikke nødvendigvis den mest bedriftsøkonomisk lønnsomme flåten som gir høyest samfunnsøkonomisk avkastning». (Innst. 80 S (2020–2021)14 s. 10, uthevet her). Det som da blir kjernepunktet, er hvordan avveiningen skal skje – om rettsanvender plikter å vektlegge og derved rangere de lovlige hensynene. Hva skal prioriteres?

Kvotetildeling som fiskernes økonomiske hovedavtale

Fiskeripolitikk er komplisert for et departement uten en inngående fiskerifaglig kompetanse om næringens utøvelse. Tradisjonelt har fiskerimyndighetene søkt fiskerikompetansen gjennom rådgivning og samhandling med Norges Fiskarlag som den dominerende interesseorganisasjonen. Rett etter krigen, da det var 100 000 fiskere i Norge, kan vi med sikkerhet hevde at Fiskarlaget representerte de viktigste samfunnsinteressene på kysten. Men nå er det bare 10 000 fiskere igjen. Norges Fiskarlag, med havfiskeorganisasjonen Fiskebåt som partner, er fortsatt den sentrale premissgiver for kvotefordelingen, men organiserer bare 2500 fiskere og knapt 1500 fartøy nord for 62 grader nord.15 Opprettholdelse av denne faglige avhengigheten til én særinteresse i den nåværende tidsalderen innskrenker myndighetenes eget faglige handlingsrom og legitimitet overfor resten av kystbefolkningen.

Organisasjonen representerer aktører som har sin bedriftsøkonomiske inntjening som viktigste formål, og domineres i økende grad av stadig færre rederier som eiere i havfiskeflåten. En viktig illustrasjon på dette er Fiskeridirektoratets lønnsomhetsstatistikk strukturert etter et «bedriftsøkonomisk perspektiv» basert på historiske data som
danner den statistiske fiskeriøkonomiske basisen for kvotefordelingsdebatten.

I praksis har kvoteforvaltningen – kombinert med en strukturpolitikk som har redusert antall fartøyer som er blitt større og større – i stor grad overtatt den rollen som de tidligere økonomiske støtteavtalene mellom staten og Norges Fiskarlag (1964–2005) hadde. Forskjellen er at de tidligere avtalene var et resultat av forhandlinger som hadde som mål å sikre fiskerne langs hele kysten et bestemt inntektsmål, mens kvotestøtten nå legger til rette for mest mulig bedriftsøkonomisk overskudd i stadig færre rederier ved å konsentrere kvoter på færrest mulig fartøyer.

En økende andel av verdiskapingen og grunnrenta går derved til redere som myndighetene har gitt muligheter for å selge sine kvoterettigheter, og banker som finansierer oppkjøp av større kvoter pr. fartøy. Men også de gjenværende fiskerne på fartøyene oppnår økende inntekter ettersom mange er avlønnet etter lottprinsippet som vist i tabell 1.

Staten, som er ansvarlig for forvaltning av fellesskapets marine ressurser, bygger dermed sine vurderinger på historiske bedriftsøkonomiske analyser og måltall for kvotemottakere, med få sideblikk på at fisken danner råstoffgrunnlaget for den samfunnsøkonomiske verdiskapingen i hele verdikjeden, fra fangst til marked med ringvirkninger i kystdistriktene. Det er denne praksisen som har ført til at mange kystsamfunn har mistet naturgrunnlaget for sin lokale økonomi. Denne utviklingen ble særlig akselerert ut over 1980-tallet hvor antall fiskere i Norge ble redusert med to tredeler i perioden 1985–2015.

Beregningsmåtens betydning for kvoteprioritering

Den norske fiskeripolitiske debatt om fordeling av kvoter og rettigheter skjer i stor grad slik at samfunnsøkonomiske vurderinger underlegges de bedriftsøkonomiske, jamfør fiskeristatsrådens merknad til Riksrevisjonens rapport.16

Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn - Torbjørn Trondsen - Peter Ørebech - Samfunn og økonomi 1/2021

For å illustrere betydningen av beregningsmetoden for vurdering av henholdsvis flåtens bedriftsøkonomiske versus samfunnsøkonomiske verdiskapingsbidrag, er det i tabell 2 gjort en sammenlignende beregning av fiskeflåtens bruttoprodukt av driftsinntektene (summen av lønnsutbetalinger, avskrivninger, driftsoverskudd og netto renteutgifter) med den bedriftsøkonomiske resultatmarginen av driftsinntektene.17

Når gjennomsnittet for fartøyer i forskjellige kvotegrupper rangeres etter henholdsvis samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk verdiskapingsbidrag, kommer det fram en særlig klar forskjell: Både de store ringnotsnurperne innenfor sildefiskeriene og trålerne innenfor torskefiskeriene oppnår den høyeste bedriftsøkonomiske verdiskapingsmarginen av fangstverdien. Men når den samfunnsøkonomiske verdiskapingsmarginen av fangstverdien legges til grunn, rangerer de mindre fartøyene høyest på lista.

Torsketrålerne faller kraftigst ned på nest siste plass på rangeringslista over fartøytypenes samfunnsøkonomiske verdiskapingsmargin av fangstverdien. Dette bildet forsterker seg om vi også inkluderer verdiskaping i de etterfølgende foredlingsleddene, i og med at trålerflåten eksporterer størstedelen av sine fangster frosset direkte til utenlandsk fiskeindustri. Hvordan slike økonomiske oversikter presenteres for de politiske beslutningstakerne blir da helt avgjørende kunnskapsføringer for beslutningene. Men slike samfunnsøkonomiske verdiskapingsmarginer publiseres ikke av Fiskeridirektoratet. Som man roper i skogen, får man som kjent svar!

Spørsmålet vi stilte var om det bildet vi tegner er et resultat av politikk eller en systemfeil? I og med at den langvarige forvaltningspraksisen har pågått uavhengig av regjeringssammensetninger, er vi kom- met til at de problemer som Riksrevisjonen har avdekket i kvoteallokeringen ikke kan tilskrives en enkelt lovendring eller et regjeringsskifte. Det må da være en systemfeil.

Departementet plikter å styre næringa mot et samfunnsøkonomisk mål, men ender opp med ikke å styre – overhodet. Styringen følger de bedriftsøkonomiske ønskene til fiskebåtrederne og kvotefordelingen er overlatt til liberalistiske forestillinger om at markedsstyring skal gjelde, med den følgen at politiske vedtaksprosesser settes til side.

SKISSE TIL EN ALTERNATIV MODELL

Fordeling av grunnrentekvoter gjennom fiskerikommuner

Spørsmålet er om forholdet mellom samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske sammenhenger som er styrende for fiskerienes verdikjeder er tilstrekkelig konsekvensutredet for Stortinget, som er ansvarlig for forvaltningen av fellesskapets fiskeressurser. Her kan vi ikke gi et fyllestgjørende svar på det, men gi noen eksempler ut fra en rimelig forventning i henhold til statens utredningsinstruks18 som legger føringer på hvilke spørsmål som minimum skal besvares i en offentlig utredning:

  1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
  2. Hvilke tiltak er relevante?
  3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
  4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
  5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
  6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

I denne subsidiære drøftelse legger vi til grunn at de uheldige konsekvensene som Riksrevisjonen omtaler gjelder perioden
2004–2019 og er et resultat av de føringene som blant annet er nedfelt i stortingsmeldingene. Disse ville jo vært avverget dersom departementet hadde gjennomført den pålagte 6-punkts minimumsanalysen, jamfør «de positive og negative virkningene» i punkt 4. Dette betyr ikke at Nærings- og fiskeridepartementet er bedre eller verre enn øvrige departementer.

I Statusmålingen 2019 står det: «Bildet viser at det fortsatt er betydelige utfordringer og et forbedringspotensial. Samtidig mener vi at en bedre etterlevelse av instruksens minimumskrav vil kunne forbedre beslutningsgrunnlagene for statlige tiltak i vesentlig grad uten at tids- og ressursbruken nødvendigvis vil øke vesentlig av den grunn».19

Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn - Torbjørn Trondsen - Peter Ørebech - Samfunn og økonomi 1/2021

Til forskjell fra andre sektorer som utvinner fellesskapets naturressurser innenfor olje og vannkraft mot ekstra grunnrentebeskatning, blir hele grunnrenta tilhørende det norske fellesskapet i fisket kanalisert til deltakende bedrifter uten ekstra beskatning. Fordeling av fiskekvoter er i realiteten fordeling av grunnrenteverdier som er produsert av naturen selv som kan høstes uten andre innsatsfaktorer enn arbeid og kapital. Grunnrentas størrelse vil være avhengig av den alternative verdien av arbeid og kapital som anvendes, avhengig av aktørenes kompetanse, sosiale kapital, geografiske lokalisering og muligheter. I mange lokalsamfunn kan den alternative inntjeningen utenom fiske være nærmere null. Da blir grunnrenta meget høy for dem som står for høstingen.

I det videre skal vi omtale den nasjonale grunnrenta av fiske som den gjennomsnittlige verdien på arbeid og kapital i fiskeflåten som overstiger gjennomsnittlig bruk i Norge, det vil si årsverkslønninger over 580 000 kroner og fire prosent avkastning på totalkapitalen i bruk. For norsk fiske som helhet kan grunnrenteverdien for 2018 beregnes til 3,1 milliarder kroner, tilsvarende en torskekvote på 153 000 tonn (hvor alle fiskeslagene er omgjort til torskeekvivalenter (TEK) etter fiskens landingsverdi i 2018 på 20 kroner pr. kilo rundvekt). Grunnrenteverdien vil etter dette eksemplet tilsvare om lag 13 prosent av den totale fangstverdien på om lag 1,2 millioner tonn torskekvivalenter. Kvantumet kan variere fra år til år avhengig av den totale kvote- og markedssituasjonen.

Dette er heller ikke, som nevnt, det hele samfunnsøkonomiske bildet. Store deler av de kvotene som tildeles torsketrålerne fryses og eksporteres uforedlet direkte som råvarer til utenlandsk fiskeindustri. Dette gir et minimalt samfunnsøkonomisk verdiskapingsbidrag i de fiskeriavhengige kystsamfunnene hvor landindustrien er lokalisert og hvor det er få alternative inntektsmuligheter. På den andre siden gir fangst fra kvoter som tildeles kystfiskeflåten i all hovedsak landinger av fersk fisk til bearbeiding i norske mottaksanlegg. Dette øker verdiskapingsbidraget på 20–30 prosent av førstehåndsverdien og like mange sysselsatte på land som på sjøen – avhengig av foredlingsgrad. Dette kan lett konstateres gjennom stikkprøver av noen foredlingsbedrifters regnskaper.20

Samlet sett underbygger det tilgjengelige materialet at den samfunnsøkonomiske verdiskapingen av kvoter kan økes med en endring av kvotefordelingen til de fartøytypene som gir betydelig høyere verdiskapingsbidrag til både nasjonen (BNP) og til de fiskeriavhengige kystdistriktene. Det er dette som framheves i havressurslovens og deltakerlovens formålsparagrafer, og ikke det bedriftsøkonomiske driftsresultatet for et stadig mindre antall kvotemottakere som fiskerimyndighetene har som hovedfokus. Tallmaterialet som Stortinget får seg forelagt, gir derfor et meget skjevt bilde som grunnlag for å vurdere konsekvensene av kvotepolitikken i forhold til formålene i fiskerilovene.

Det må også bemerkes at heller ikke Riksrevisjonen gjennomførte samfunnsøkonomiske vurderinger, men bygde på Fiskeridirektoratets bedriftsøkonomiske statistikk. Alt relevant datamateriale for et samfunnsøkonomisk ressursregnskap som grunnlag for samfunnsøkonomiske mål er allerede tilgjengelig gjennom Fiskeridirektoratet og SSB. Et slikt tallmateriale kan danne grunnlag for utvikling av ressursbudsjetter i tråd med det arbeidet Miljøverndepartementet iverksatte på slutten av 1970-tallet.

Innføring av distriksrettede kommunekvoter som et alternativ

Grunnrenta i form av superprofitt kan staten ta inn som skatt på samme måte som for olje eller vannkraft og tilbakeføre til kystens folk som en pengemessig overføring. Men i det følgende skal vi skissere en alternativ tilbakeføring av grunnrenteverdiene i form av fiskekvoter til fiskerikommuner som har mistet kvoterettigheter de siste 20 årene – det vil si før strukturpolitikken overfor fiskeflåten skjøt fart. Kommunene kan deretter øremerke kvoterettigheter for fartøy som oppfyller kommunale prioriteringer, i henhold til kommunale vedtak. En slik adgang til å fiske en kvote er et fritak fra forbud og ikke en eiendomsrett som først oppnås når fisken er fanget.

Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn - Torbjørn Trondsen - Peter Ørebech - Samfunn og økonomi 1/2021

Forslaget er en presisering av grunnprinsippet i havressursloven § 2: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Det utdyper betydningen av eierskapet, nemlig at kystfolket som eier av retten til fiske i kraft av dette eierskap har krav på sin eierlott, som tildeles in nauralia. Dette er dermed ikke et forslag om å innføre nye skatter (grunnrente- eller ressursrenteskatt) eller avgifter (produksjonsavgift eller arealavgift) som kommer i tillegg til formueskatt eller eiendomsskatt. Hjemmel for ordningen er derfor den privatrettslige eiendomsretten og ikke noen offentligrettslig hjemmel for skattlegging.

Befolkningens rett til fiske har ikke vært bestridt, men snarere bekreftet av Norges øverste folkevalgte organ, blant annet i havressursloven § 2 bygd på den tidligere saltvannsfiskeriloven (1983). Det er ingen tvil om at retten til å fiske er kystfolkets eiendomsrett21. De som fisker – høster av havet på felleskapets vegne – har fått adgang til fisket for en begrenset periode. Kvoteretten er for kun ett år ad gangen. Dette er i tråd med Innst. 80 S (2020–2021):

«Komiteen viser til at havressursloven regulerer forvaltningen av fisket. Formålet med loven er ‘å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet’».

Det er enighet om at havressurslovens formål om bærekraftig forvaltning er ivaretatt gjennom forvaltningen av kvotesystemet. I Innst. O. nr. 45 (2007–2008) er de andre delene av formålet utdypet slik: ««Formålet med lova er også å sikre ei samfunnsøkonomisk lønsam hausting og utnytting av ressursane. Dette betyr at rammevilkåra legg til rette for verksemd som gjev eit overskot for samfunnet og inntektene av verksemda overstig summen av kostnader som inkluderer bruk av ressursar som er prissette i marknadane og andre ressursar samfunnet verdset.

Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane. Difor er formålet med lova også å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna. Korleis det skal gjerast og kva for verkemiddel som skal nyttast, vil delvis vere avhengig av politiske omsyn.»

Havressursloven § 2 slår fast at «dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Tolkningen av formålet med loven må suppleres med de grunnleggende hensynene som framgår av § 7 andre ledd bokstav g om at det i forvaltningen skal legges vekt på at forvaltningstiltak er med og sikrer det materielle grunnlaget for samisk kultur» (utheving av forfatterne).

Kommunemodellen skal sikre høstingsretten til alle innbyggerne i fiskerikommunene som ikke direkte utnytter sin individuelle rett til de godene som fiskeriallmenningen kaster av seg. Dette er det funnet løsninger for når det gjelder utnyttelsen av de øvrige fellesskapseide naturressurssektorene som vannkraft og olje/gass, men det er ikke seriøst vurdert for fiskerisektoren. Det vil dette forslag endre på.

Formålet er å styrke den lokale samfunnsøkonomiske verdiskapingen av fisken slik at det oppnås gode skattbare årsinntekter for alle involverte fartøyeiere, fiskere, foredlingsbedrifter og arbeidstakere. Forslaget viderefører det sentrale og også grunnleggende prinsippet om kystbefolkningens rett til å høste av havet. Fisken tilhører det fellesskapet som har tillatt at kvoteberettigede fiskere tar ut angitt fisk, og verdien tilfaller felleskapet slik det følger av havressursloven § 54 om at kvoter kan trekkes tilbake ved regelbrudd.

Den nasjonale kommunekvoten representerer eierkvantumet av ressursene, og tilsvarer verdien av den beregnede grunnrenta fra den til enhver tids flåtestruktur som høster villfisk. Forslaget kan derved lovfeste og klargjøre detaljene i det ulovfestede innholdet i dagens ordning om at fisket eies av det norske folk i fellesskap.

Kommunekvoter tilsvarende verdien av grunnrenta22 kan avsettes som en andel av de årlige villfiskkvotene og til- bakeføres fiskerikommuner som har hatt negativ befolkningsvekst de siste 20 år. Kommunekvoteandelen ville etter dette eksemplet tilsvare om lag 13 prosent av den totale fangstverdien eller 154 000 tonn torskeekvivalenter av summen av alle fiskebestandenes TAC i 2018. Kvantumet kan variere fra år til år, avhengig av den totale kvote- og markedssituasjonen.

Dette vil synliggjøres verdien av retten til fisken – «tilhører det norske folk i fellesskap» – på en bedre måte enn nå. Som eier av fisken kan befolkningen bestemme seg for å høste denne ressursen selv. Eller en kan holde seg til den ordningen som har dominert fram til nå, at befolkningen ved dens valgte representanter lar utvalgte personer sørge for fiske på fellesskapets vegne. Skal det være lovlig, må fisket foregå innenfor de rammene som lovverket setter. Ved brudd på reglene er kontrakten mellom befolkningen og vedkommende konsesjonær brutt. Det vil si at ulovlig fanget fisk (havressursloven § 54) tilfaller felleskapet – her bestemt som salgslagene eller staten.

Forslaget klargjør at denne samfunnskontrakten kan endres slik at felleskapet reserverer noe av ressursgrunnlaget for egne formål. Dette bør lovfestes som en del av den nasjonale norske kvoten i henhold til avtalen om at grunnrenteverdiene av fangstene tilkommer vedkommende kystkommuner. Dette medfører at kommunene som kystbefolkningens representanter vil få eierlott i form av en kvoteandel som kan refordeles til lokale fartøyer på kortsiktige eller langsiktige kontrakter etter beste samfunnsøkonomisk nytte i kommunene. Fiskefartøyene (redere og fiskere) vil derved kunne få tildelt kvoter fra både de individuelt fordelte ordinære kvotene og fra den kommunale eierkvoten. Forskjellen vil være at det er knyttet spesielle betingelser til de kommunale kvotene med hensyn til leveranser, rekruttering m.v. som fastsettes av den enkelte kommunen.

Kommunekvotene kan innføres gradvis over for eksempel en fireårsperiode som gir flåten og mottaksanleggene tid og muligheter til å tilpasse seg regelendringen. Kommuner med størst negativ befolkningsvekst kan prioriteres først. Som en illustrasjon av tankegangen bak forslaget kan vi vise til SDØE-systemet i petroleumsnæringen. Ressursene som etter petroleumsloven tilhører staten er for fiskeri i henhold til havressursloven eid av folket i fellesskap. Selv om konsesjonssystemet tillater private å utvinne petroleum, er det reservert en andel for staten i alle funn som gjøres. Det samme vil vi lovfeste i fiskeri – det vil si etablere en ordning med «Folkets direkte økonomisk engasjement i fisket (FDØE)» i form av kommunekvoter for kystbefolkningen som ernærer seg av havets ressurser.

Datakildene for beregning av nasjonal og regional samfunnsøkonomisk verdiskaping og grunnrente av de tildelte kvotene – i form av fiskets bidrag til bruttoproduktet – finnes allerede i Fiskeridirektoratets register over tildelte kvoter og fangst og i lønnsomhetsundersøkelsen for fartøygrupper fordelt på fartøyenes størrelse og lokalisering.

Datakildene for beregning av verdiskaping av fangstens produksjonskjede nedstrøms finnes ved å kombinere landingsdata fra fangstregisteret med mottaksbedriftenes regnskaper registrert i regnskapsregisteret (Brønnøysundregistrene)/SSB. Hvilke data som legges til grunn og hvilke beregninger som gjøres er en helt avgjørende dokumentasjon for vurderingen av verdiskapingsbidraget i kystdistriktene av de tildelte kvotene til de ulike fartøygruppene.

Forslaget er et bidrag til oppfølging av Stortingets vedtak som ber om anbefalinger om hvordan konklusjonene i Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket skal følges opp på en måte som ivaretar formålet i havressursloven: «Å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Forslaget vil rette opp de største svakhetene i henhold til Riksrevisjonens hovedfunn om at endringer i kvotesystemet har vært rettet ensidig mot økt bedriftsøkonomisk lønnsomhet i flåten.

Forslaget vil innrette kvotesystemet mot den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for kystsamfunnene, og rette opp de endringene som har bidratt til redusert fiskeriaktivitet i mange kystsamfunn.

Forslaget vil bidra til økt aktivitet i de fiskerisamfunnene som har mistet fiskerettigheter i strid med myndighetspraksis som har utfordret etablerte fiskeripolitiske prinsipper, og som ikke har vært godt nok konsekvensutredet.

Forslaget vil i praksis gjenopprette de fiskeripolitiske prinsippene som er nedfelt i havressursloven.

Forslaget om tildeling av kommunekvoter vil særlig bidra til Riksrevisjonens anbefalinger når det gjelder:

  • kommunale konsekvensutredninger av kvotesystemet
  • begrensning av eierkonsentrasjonen i fiskeflåten
  • synliggjøring av kvoteverdiene
  • å bedre rekrutteringen til fiskeryrket gjennom kommunekvotene
  • å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene
  • å hindre at økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy og lokal industri
  • å bidra med systematisk ressursregnskap om hvordan endringer i kvotesystemet påvirker landingsmønsteret og fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene.

Kvoteandelen som tildeles den enkelte fiskerikommunen kan fastsettes etter den kommuneregistrerte flåtens andel av den nasjonale fangstverdien 20 år tilbake, fra før strukturpolitikken begynte å virke, beregnet som tonn torsk (torskeekvivalenter – TEK). Som fiskerikommune har vi foreslått alle kommuner som hadde en flåte som fisket over 100 tonn i gjennomsnitt i 2000–2002.

Statens oppgave er å fordele kommune- kvotene som andeler av de totale nasjonale kvoteverdiene (TAC) i torskeekvivalenter på de fiskerikommunene som har synkende folketall de siste 20 årene. Kommunene, som kystbefolkningens nærmeste representanter, kan deretter tildele de nasjonalt avsatte torskeekvivalentene til fartøyer som oppfylle en inngått samfunnskontrakt. Fiskerne som mottar kvoter i torskeekvivalenter kan deretter innløse dem i fysiske kvoter i en kvotebank som Fiskeridirektoratet kan opprette og forvalte av en nasjonal kvotebank avsatt til formålet.

Kommunestyrenes fordelingsfullmakt til enkeltfartøyer må reguleres av faste nasjonale kriterier i samsvar med havressurslovens formålsparagraf. For å sikre åpenhet og likebehandling, bør Fiskeridirektoratets regionkontorer/lokale fiskerirettledere være saksforbereder for kommunen. Kommunene bør gis et handlingsrom slik at hver enkelt får mulighet til å utvikle en kvotefordeling fra de tildelte torskeekvivalentene som sikrer best mulig lokal nytte både i fiske og til foredling. Flest mulig av disse prinsippene må lovfestes, og detaljene utmeisles i forskrifter gitt av fylket eller kommunene, jamfør havressursloven § 32 (lokale reguleringar og utval):

«Departementet kan opprette utvalsområde der Fiskeridirektoratet, eller utval som er oppnemnde av Fiskeridirektoratet, kan fastsetje lokale forskrifter». Disse forskriftene kan omhandle forhold som er opplistet i punktene a)–d), men de kan også angå forhold «utanfor slike områder».

Det Stortinget nå legitimerer, er at regjeringen fortsetter en praksis som river bort livsgrunn­ laget for fiskevær etter fiskevær.

Dette sikrer at forskjeller i ulike deler av landet avspeiles i forskriftene. De lokale betingelsene nedfelles i et kontraktsdokument for eksempel etter tilrådning fra kommunale fiskerutvalg og fagmyndighetene i Fiskeridirektoratets regionkontorer.

Fartøyer i alle registrerte fartøygrupper, inklusive trålere, vil ha de samme rettighetene til å søke om kommunekvoter på de tildelingsbetingelsene fastsatt av det enkelte kommunestyret, som kan prioritere:

a) Nyrekruttering
b) Lengre produksjonssesong på landanlegg
c) Tilleggskvoter og sesongkvoter for å utnytte kapasiteten i den eksisterende flåten

Dette kan gjennomføres slik: Tildeles som ordinære tilleggskvoter, sesongkvoter, eller til nyetableringer i både åpen gruppe og som flerårige garanterte individuelle kvoteandeler.

Tilførsel av kvoterettigheter til kommunene kan fastsettes som en andel av den beregnede grunnrenteandelen av de nasjonale kvotenes samlede TAC. Det beregningstekniske grunnlag har ingen betydning for hvor kvotene hentes fra. Ut fra de foreliggende beregningene i tabell 3, ser vi at det er havfiskeflåten som høster størst grunnrente. Av havfiskeflåten er det trålerflåten som har de minste samfunnsøkonomiske ringvirkningene i foredlingsleddet, fordi fangsten fryses om bord og eksporteres ubearbeidet.

I henhold til 2018-tallene vil 85 prosent av slike kommunekvoter kunne bli tilført kvoteandeler fra trål- og ringnotsektorene: 62 000 tonn torskeekvivalenter fra den fullstrukturerte trålerflåten og 53 000 tonn fra ringnotflåten. Dette tilsvarer 80 prosent av de kvotene som er tildelt trålerne som allerede har leveringsplikt i regionene, og 21 prosent av hele ringnotsektoren i 2018.

Kvotene overføres til kommunekvoter som torskeekvivalenter som kan omgjøres til fysiske kvotefaktorer (-andeler) for de foretrukne fiskeartene tilpasset den lokale verdikjeden. De fartøyene som må avgi kvotefaktorer, kan på linje med andre søke om tildeling av kommunekvoter ut fra de fastsatte kriteriene i hver enkelt kommune og hvert enkelt fylke.

Konsekvensene av forslaget

Som et regneeksempel har vi anvendt den skisserte modellen til fordeling av tilgjengelige kvoter i torskekvivalenter for 2018 på fiskerikommuner som har synkende folketall siden 2000, basert på relative historiske fangstandeler i 2000.

Som det framgår av tabellen, er antall fiskerikommuner med negativ befolkningsutvikling størst i Nord-Norge. Disse kommunene vil derfor etter den skisserte modellen få de største kommunekvotene til fordeling etter de skisserte fordelingskriteriene. Men det er viktig å understreke at dette er et regneeksempel. I den politiske virkeligheten kan det være behov for justeringer. Blant annet kan det også være aktuelt med tilbakeføring av kvoter til fiskeridistrikter som har mistet kvoteandeler, men som etter de siste kommunereformene er flyttet til kommuner som samlet ikke har hatt folketallsnedgang. Dette gjelder for eksempel tidligere Kvalsund kommune, som er slått sammen med Hammerfest, fiskeridistriktene i Tromsø kommune, Sandøy, som er slått sammen med Ålesund kommune, og Fræna, som er slått sammen med Hustadvika kommune.

Konklusjon

Nærings- og fiskeridepartementet har styringsfunksjonen. Det har ikke kun rett, men plikt til å styre. Fordeling av kvoter og konklusjoner skal være et resultat av politiske vedtaksprosesser og ikke som nå markedsstyring – som vist i tabellene. Styringen skjer i henhold til deltakerloven (1999) og havressursloven (2008) på vegne av eieren – det norske folk i felleskap.

Regjeringen legger til grunn Prop.137L (2019–20) – at Stortinget kan behandle forslag som var fremmet som melding for Stortinget (NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem) uten å bry seg om Riksrevisjonens alvorlige og sterke kritikk, jamfør komiteflertallets uttalelse om at de «meiner at regjeringa har gjennomført lovprosessen på eit tilfredsstillande vis». (Innst.190L (2020–2021) s. 6). Glemt er:

  1. Mangel på konsekvensutredning i forkant av endringsforslaget, og at de ikke i større grad har vurdert «hvordan endringene i kvotesystemet har påvirket fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene etter at de er blitt gjennomført» (Riksrevisjonens rapport, s. 21).
  2. At «Riksrevisjonen ser det som alvorlig at summen av endringene i kvotesystemet har fått til dels utilsiktede negative konsekvenser for fiskeriaktiviteten i mange kystsamfunn» (Riksrevisjonens rapport, s. 22).

Dette framgår til fulle av utviklingen i en rekke fiskerikommuner: Nedgangen og konsentrasjon av fiskerisysselsettingen har samlet sett bidratt til folketallsnedgang i 61 (51 %) av de nåværende 119 kommunene som hadde en viss fiskerivirksomhet for 20 år siden. Størst nedgang hadde Loppa kommune i Finnmark som mistet halvparten av sitt folketall i perioden.

Dette skal vi nå i vårt lovgivningsarbeid – sier regjeringen – late som vi ikke har hørt noe om. De som er i regjering skal ikke ta hensyn til Riksrevisors kritikk. Ei heller lytter regjeringen til de mange «høyringsinstansar [som] ønskte … å utsetje lovarbeidet til etter at Riksrevisjonen har lagt fram konklusjonane frå si undersøking av kvotesystemet i kyst- og havfisket» (Prop. 137 L (2019–2020) s. 11). En konsekvensanalyse som ville ha hjulpet oss i beslutningen hadde med letthet vist hva som var uheldige valg.

Riksrevisjonen kritiserer at regjeringen dropper lovpålagte samfunnsøkonomiske analyser. Stortinget med sitt forventede vedtak godkjenner at regjeringen fortsatt kan droppe slike analyser ved de lovendringene som nå foreslås for Stortinget. Det Stortinget nå legitimerer, er at regjeringen fortsetter en praksis som river bort livsgrunnlaget for fiskevær etter fiskevær. Det skulle være unødvendig å si at dette er alvorlig, meget alvorlig.

I denne artikkelen har vi lagt fram en alternativ modell for fordeling av grunnrenteverdien av fiskekvotene i tråd med formålene i fiskerilovgivningen som i henhold til Riksrevisjonen er mangelfullt fulgt opp av fiskerimyndighetene. Modellen gir et regneeksempel som refordeler grunnrentekvoter til fiskerikommuner som har synkende folketall de siste 20 årene. Ved anvendelsen av modellen i praksis kan det også være aktuelt å inkludere fiskeridistrikter som er slått sammen med større kommuner som samlet sett ikke viser folketallsnedgang.

Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn - Torbjørn Trondsen - Peter Ørebech - Samfunn og økonomi 1/2021
Fiskeripolitikk for god verdiskaping og utvikling av norske kystsamfunn - Torbjørn Trondsen - Peter Ørebech - Samfunn og økonomi 1/2021

REFERANSELISTE

Direktoratet for økonomistyring. Tilfredsstiller statligeutredninger utredningsinstruksens krav? Statusmåling 2019. DFØ-rapport 2020:1.

Finansdepartementet. Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen). I 2016 hefte 3. FOR-2016-02-19-184.

Fiskeri- og kystdepartementet. Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) Ot.prp. nr. 20 (2007–2008). Tilråding av 21. desember 2007, godkjend i statsråd same dagen (Regjeringa Stoltenberg II).

Fiskeridirektoratet. Lønnsomhetsundersøkelsen for fiskeflåten. Årlig.

Lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven). LOV-1999-03-26-15.

Lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova). LOV-2008-06-06-37.
Nærings- og fiskeridepartementet. Meld. St. 32 (2018–2019). Et kvotesystem for økt verdiskaping En fremtidsrettet fiskerinæring. Tilråding fra 21. juni 2019, godkjent i statsråd samme dag.

Riksrevisjonen. Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket. Dokument 3:6 (2019–2020). ISBN 978-82-8229-480-5.

Stortinget. Næringskomiteen. Innstilling frå næringskomiteen om lov om endring i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. (spesielle kvoteordninger). Innst. O. nr. 73 (2000–2001) 05.04.2001.

Stortinget. Næringskomiteen. Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven).

Stortinget. Kontroll- og konstitusjonskomiteen. Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket. Innst. 80 S (2020–2021).

Nofima. Driftsundersøkelsen i fiskeindustrien. Årlig.

NOTER
1. www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Dokumentserien/2019-2020/dok3-201920/dok3-201920-006/?lvl=0.
2. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-32-20182019/id2661031/
3. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-06-37
4. Fiskerne på større båter mottar sin lønn som en prosent av driftsinntektene – «lotten».
5. Definert som kommuner med en fiskeflåte som fisket over 100 tonn.
6. Riksrevisjonen Dokument 3:6 (2019–2020), kapittel 4.0, departementets oppfølging, s. 22.
7. www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2020-2021/inns-202021-080s/?all=true
8. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-06-37.
9. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1999-03-26-15.
10. https://stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Odelstinget/1998-1999/inno-199899-038/
11. Se (Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressursloven, s. 178).
12. Se fotnote 5.
13. https://fiskeridirektoratet.no/Yrkesfiske/Tall-og-analyse/Loennsomhet
14. www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2020-2021/inns-202021-080s/?all=true
15. https://fiskeribladet.no/nyheter/?artikkel=74281
16. Se fotnote 4.
17. Data www.fiskeridir.no/Yrkesfiske/Tall-og-analyse/Loennsomhet,
bearbeidet av Torbjørn Trondsen©.
18. Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen)
av 19. februar 2016, nr. 184.
19. DFØ-rapport 2020:1. Tilfredsstiller statlige utredninger utredningsinstruksens krav? Statusmåling 2019 (februar 2020) s. 54.
20. Nofima utarbeider på oppdrag av Nærings- og fiskeridepartementet en lønnsomhetsundersøkelse av fiskeindustrien uten å koble sammen landingsdata og økonomiske data. Samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger gjøres ikke.
21. «(Innst.O. nr. 73 (2000–2001, saksordfører Rita Tveiten, AP.) Innstilling frå næringskomiteen om lov om endring i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. (spesielle kvoteordninger) s. 2, sp. 2).»
22. Grunnrenta er merverdien av en selvproduserende naturressurs som overstiger alternativ bruksverdi av arbeid- og kapitalinnsats.