Av Svenn Arne Lie småbruker, statsviter, journalist og forfatter av debattbøkene En nasjon av kjøtthuer (2012) og Mellom bakkar og kjøttberg (2019)
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2021
På tross av stadig større produksjonsvolum, betyr norsk jordbruk stadig mindre for distriktsnorge. Og for samfunnet for øvrig. Sjølberging og beredskap er redusert, lønnsnivået er lavt, og jordbrukernes gjeld er blitt skyhøy. Utviklinga i norsk jordbruk er i konflikt med målene for jordbrukspolitikken. Vi trenger en ny og bedre jordbrukspolitikk som støtter jordbrukets samfunnsoppdrag. Det dreier seg først og fremst om en politikk som i sterkere grad gjør det mer lønnsomt å bruke mer av våre eget dyrkbare arealer og utmarksbeiter, og som reduserer import av kraftfôr.
Norsk jordbruk produserer i dag matvarer som er nok til mellom 30 og 40 prosent av det totale kaloribehovet i Norge. I 2019 var sjølforsyninga kun 36 prosent. Importen av korn og soya til dyrefôr øker samtidig med at landets egne arealer brukes mindre. Den økonomiske situasjonen i norsk jordbruk er nær et krisepunkt. Gjelda er enorm. Arbeid med planter og dyr er blant de dårligst betalte yrkene i landet, og norske bønders realinntekt har stått stille siden slutten av 1970-tallet.
De som fortsatt tror at dagens jordbrukspolitikk er god distriktspolitikk, må tro om igjen. Både nedgangen i antallet gardsbruk og i jordbruksareal i dag er betydelig sterkere i distriktene enn i mer sentrale strøk. Jordbrukspolitikken sentraliserer matproduksjonen og er til stor skade for utviklinga av hele landet.
I tabell 1 gis en oversikt over jordbruksareal fordelt per fylke og andel av arealet ute av drift. På landsbasis er 13 prosent av dyrkbart areal ute av drift. Samla sett utgjør dette arealet klassifisert som ute av drift om lag 200 000 fotballbaner. I Finnmark og Troms er nærmere 40 prosent av jordbruksarealet ute av drift. Det er også svært store arealer ute av drift i Nordland, Trøndelag, Møre og Romsdal, Vestland og Innlandet. Dette gjelder i mindre grad sentrale jordbruksområder som Rogaland, Østfold, Akershus og Vestfold.
I tabell 2 har vi vist reduksjonen i antall gardsbruk fra 2000 til 2018. På landsbasis er antall gardsbruk redusert med 43 prosent i denne perioden, og det er sterk reduksjon over hele landet. Men det er også store fylkesvise forskjeller. Høyest er reduksjonen i Finnmark, Troms og Møre og Romsdal, mens den er lavest i Rogaland, Oppland og Østfold.
Produksjonsvolumene sentraliseres til Jæren, Oslofjorden og Trondheimsfjorden. Enorme jordbruksarealer tas ut av bruk i de områdene hvor jordbruket som næring tradisjonelt har betydd mest for befolkningstallet, sysselsettingen, lokal verdiskaping og lokalsamfunnsutvikling. Virkemidlene i jordbrukspolitikken gjør dag for dag norsk jordbruk stadig mindre relevant for framtida i distriktsnorge. Omfanget av arealnedgangen underdrives i tillegg av landbruksmyndighetene.
En helt avgjørende del av distriksjordbrukets berettigelse har vært knytta til bruken av utmark. Beitedyr i fjell, skog og langs kysten er selve bildet på lokal ressursbruk og norsk matproduksjon. Arealstatistikken som norske landbruksmyndigheter legger til grunn, har ikke med utmark. Og da måles heller ikke nedgangen i bruken av utmark og den svært sterke gjengroingen som foregår. Mindre bruk av utmark og gjengroing reflekterer store endringer i jordbruket og måten det fungerer på, og særlig i distriktene.
Hvorfor har vi en jordbrukspolitikk?
Jordbrukets samfunnsoppdrag er å sikre matberedskap gjennom å produsere nok, naturlig og trygg mat med norske ressurser og anstendige arbeidsvilkår, som er klimavennlig og gir folk god ernæring og helse. Skal dette samfunnsoppdraget ivaretas, må det lønne seg. Det må lønne seg å arbeide med jord og planter i Norge. Det motsatte skjer. Og hvorfor skjer det? Ingen norsk næring er mer politisk styrt enn jordbruket. Utviklinga i sektoren skjer på grunn av, ikke på tross av, den politikken som føres.
Det er i dag stor politisk enighet om de uttalte målene med norsk jordbrukspolitikk (altså politikken for å bruke jord i Norge). Denne enigheten er også svært forvirrende og farlig. Mens slagord om levende landbruk, landbruk over hele landet, matberedskap, kyr på beite og glade bønder dominerer debattspråket, er realiteten en annen. De politiske virkemidlene, altså måten jordbruket styres på, dreier norsk jordbruk i motsatt retning av disse målene. Derfor trengs det en grunnleggende ny debatt om jordbrukspolitikken. Der må vi også spørre oss hvorfor vi har jordbrukspolitikk?
Jordbrukspolitikken skal løse et samfunnsoppdrag for fellesskapet, for hele samfunnet. Jordbrukspolitikken er ikke bare til for bøndene. Akkurat som helsepolitikken ikke er av eller for leger, men for fellesskapet. Samferdselspolitikken er ikke til for lastebilsjåfører eller ingeniører. Den har samfunnsmål. Så hva er jordbrukets samfunnsoppdrag? Hva er det vi som fellesskap skal oppnå med jordbrukspolitikken? Hvorfor har vi jordbrukspolitikk?
Jordbrukspolitikken har en tendens til å gjøres mer komplisert enn det den strengt tatt er. Jordbruk er bruk av jord. Norsk jordbrukspolitikk er politikk for å bruke jord i Norge. Så enkelt er det faktisk. Fellesskapets langsiktige verdier og mål for matproduksjonen ligger i forvaltningen av jorda og den beredskapen og tryggheten dette innebærer. Mat og matproduksjon har mange samfunnsfunksjoner. Jorda danner grunnlaget for produksjonen av nok, trygg og ren mat, åpne landskap, folkehelse, næringsvirksomhet, mat med lokal identitet og reiseliv. Men kjernen i jordbrukets samfunnsoppdrag er sjølforsyning og matsikkerhet.
I dag er dette samfunnsoppdraget til jordbruket i ferd med å rakne. Med dette følger også større ulikhet og større motsetninger mellom folk og distrikter. Med en jordbrukspolitikk som stimulerer til stordrift, importert kraftfôr og billig utenlandsk arbeidskraft, har ikke norsk jordbruk lenger noen avgjørende betydning for industriutvikling, arbeidsplasser, verdiskaping og lokalsamfunnsbygging på bygda. Næringa etterspør nesten ikke lokal arbeidskraft, og lønnsnivået som tilbys er ofte lavere enn samla ytelser fra NAV. Når drifta spesialiseres og skaleres opp, blir det mindre behov for lokale verksted- og vedlikeholdstjenester. Arealbruken går ned, mens importen går opp. Gjengroingen i distriktskommunene er enorm. Jordbruket realiserer ikke potensialet for å bruke folk og ressurser i distriktene til verdiskaping og velferdsfordeling. Alt dette skjer fordi matberedskapen svekkes.
Bruken av jorda
Hvordan står det til med bruken av jord i Norge? Temmelig dårlig. Det er illustrert i tabell 1 og 2, som viser jordbruksarealer klassifisert som ute av drift, og nedgangen i antallet gardsbruk. Den jorda vi bruker til å dyrke mat til folk og fôr til dyr, blir stadig mindre. Jord i bruk reduseres. Særlig sterk er som nevnt, nedgangen i jordbruksarealer og utmarksbruk i Nord-Norge, Vestlandet og Innlandet.
Figur 1 viser veksten i produksjon av kjøtt fra 1960 og fram til i dag. Det er en jevn og kraftig økning i kjøttproduksjonen. Samlet kjøttproduksjonen i Norge har økt fra om lag 200 000 tonn i 1990 til over 350 000 tonn i 2020. Særlig sterk vekst er det i produksjonen av kylling og svin. Mens nordmenn i snitt spiste nesten tre kilo kyllingkjøtt i 1980, er dette i dag i nærheten av 20 kilo per nordmann per år.
Så hvordan kan det ha seg at vi produserer stadig mer, samtidig med at vi bruker stadig mindre jord på å få det til? Jo, fordi vi importerer mer og mer mat til folk og fôr til husdyra våre, istedenfor å bruke våre egne arealer til å dyrke planter som gir næring til dyr eller mennesker. Dette betyr at beredskapen svekkes og er årsaken til at vi har en sjølforsyning på kun 36 prosent.
Figur 2 viser utviklinga i bruk av kraftfôr til norske husdyr, og fordelingen mellom importert kraftfôr og kraftfôr dyrket i Norge fra 2000 til 2019. Bruken av kraftfôr har økt jevnt og trutt i hele denne perioden. Det har vært en kraftig økning i importen av kraftfor, mens norsk kraftfôrproduksjon er noe redusert. I perioden 2000–2005 utgjorde norskprodusert kraftfôr mer enn to tredeler av samlet forbruk. I perioden 2004–2019 er samme andel bare halvdelen.
Et ensidig fokus på volum har paradoksalt nok gitt som resultat at matforsyninga er svært sårbar. Store volum produseres av stadig færre bønder, på mindre norsk og stadig mer utenlandsk areal. Når produksjonsvolumet løsrives fra det lokale ressursgrunnlaget, får dette stor betydning for hvilke ringvirkninger matproduksjonen reelt sett bidrar med. Med fokuset på volum har vi også havna i den ulykksalige situasjonen med overproduksjon. Dette presser økonomien i næringa ned i ulønnsom drift.
Mindre bruk av utmarksbeiter og mindre lokal matproduksjon har en direkte sammenheng med landskap og mulige koblinger inn mot lokal reiselivsturisme. Standardisering og volumtenking gir lite rom for lokal dynamikk, særegenhet og tilpasninger. Hva er egentlig igjen av lokal mattradisjon og særegenhet hvis lokale ressurser står ubrukt, og innsatsfaktorene i produksjonen i større grad handles på det internasjonale markedet? Både gardsbruk og foredlingsanlegg sentraliseres for å tilpasse seg en mer standardisert produksjon med stadig større volum, mens det samtidig produseres stadig mindre lokale ringvirkninger.
Dårlig lønnet arbeid
En av de store nyhetssakene koronasommeren 2020 var avsløringene om lønnsvilkårene for ansatte i jordbruket. I SSBs statistikk over de lavest betalte yrkene i landet, er jordbruksarbeid en gjenganger. Arbeid med matproduksjon, planter og dyr er noen av yrkene som gir lavest lønn.
Samtidig med at Norge er hardt ramma av nedstenging, og koronatiltak med mange permitteringer og stor arbeidsløshet, er det et paradoks at mens nesten 400 000 nordmenn var uten arbeid på vårparten 2020, inngikk Bondelaget, NHO mat og drikke og regjeringa en avtale om å gi jordbruket unntak fra koronarestriksjonene. Charterfly fra Vietnam ble satt opp for å hente arbeidskraft til norske jorder ene og alene for å produsere mat. Dette bidrar til å opprettholde det lave lønnsnivået i næringa. I de aller fleste tilfellene vil en person få bedre økonomi av å motta ytelser via NAV, enn å motta tariffestet lønn som ansatt i jordbruket.
Debatten om matpriser er en viktig del av dette bildet. Det er store klasseskiller i matvarekjeden. På en side har vi dagligvarebaronene, som er blant landets absolutt rikeste. På en annen har vi folk som jobber i andre deler av kjeden «fra gård til gaffel». Maktbalansen mellom dem som produserer og dem som selger maten, har blitt endra. På verdensbasis er det paradoksalt nok slik at de fleste av de 800 millioner menneskene som til daglig lever og dør med sult, er bønder. Folk som på ulikt vis jobber med mat er overrepresentert både på fattigdomsstatistikken og på statistikken over folk som lever med sult som en del av hverdagen (IFAD).
Så mange av dem med lave inntekter blir ikke rikere av at prisen på mat dumpes. Forestillingen er feil. Svaret ligger i økt kjøpekraft og bedre lønninger, og ikke i billigmaten. Jordbrukspolitikken må endres hvis den skal ivareta samfunnsoppdraget. Jordbruket må sikres bedre inntekter, og sjølforsyninga må opp. Arbeid med jord i Norge må altså gi bedre inntekt. Større inntekter til jordbruket kan skje på tre måter:
- Høyere priser
- Omfordeling av inntekter i fordelingen mellom leddene i næringskjeden
- Økning eller omfordeling av tilskudd til næringa – særlig mindre volumfokuserte tilskudd
I mange av distriktskommunene hvor jordbruket burde og kunne spilt en mye større rolle, er det også et stort utenforskap i arbeidslivet. Særlig gjelder dette for en del unge. Mangelen på arbeidsplasser generelt er en stor utfordring, og jordbrukets egen utvikling med økt sentralisering og nedbygging forsterker denne utviklinga i mange distriktskommuner. At lønnsnivået i jordbruket er så lavt som det i dag er, skaper en negativ spiral med avhengighet av lave lønninger og etter hvert importert arbeidskraft i norsk jordbruk.
En økonomi på bristepunktet
Økonomien i norsk jordbruk er på bristepunktet. Det er belyst i figur 3. Næringa har ei samla gjeld på over 70 milliarder kroner. Dette er nesten 1,5 ganger mer enn den totale omsetninga. Markedsinntektene har de siste ti årene vært lavere enn produksjonskostnadene. Bøndene taper penger på å produsere livsviktig mat. Vi har i dag de største gardsbrukene vi noen gang har hatt her i landet. Mjølkekua har aldri mjølka mer enn i dag. Det har aldri blitt brukt så få folk og arbeidstimer på å produsere så mye mat som vi gjør i dag. Og norsk jordbruk har aldri vært mer avhengig av tilskudd fra staten.
Denne manglende lønnsomheten og de små marginene er en viktig forklaring på hvorfor norsk gras erstattes med brasiliansk soya, og at norske lønns- og arbeidsvilkår erstattes av lønns- og arbeidsvilkår som svært få nordmenn kan akseptere. Økonomien i næringa er på bristepunktet, Det er helt avgjørende med en breiere diskusjon om hvilke virkemidler som brukes i jordbrukspolitikken og hvordan de virker. Norsk jordbruks viktigste krav bør ikke være mer penger. Kravet må i første rekke dreie seg om en annen politikk. Bare da kan samfunnsoppdraget ivaretas, og bare slik kan næringa bli en viktig brikke for å skape verdier og fordele velferd mellom folk og regioner i landet.
Hva kan vi gjøre for å oppfylle jordbrukets samfunnsoppdrag?
En bra jordbrukspolitikk koster litt mer enn en som er dårlig, ikke ulikt de fleste andre felt i samfunnet. En bra jordbrukspolitikk som ivaretar samfunnsoppdraget, med god beredskap og høy sjølforsyning som gir bærekraftige betingelser for planter, dyr og folk, koster altså mer enn en jordbrukspolitikk som baserer seg på økende mengder kraftfôrimport, underbetalte arbeidere fra utlandet og der resultatet er lav sjølforsyning og svært svak beredskap. Men hva er den reelle prisen?
Sagt enda enklere: Istedenfor å ha en sjølforsyning på 36 prosent og bruke 11 prosent av vår disponible inntekt på mat som i dag, kan det være en god investering å i gjennomsnitt bruke 12 prosent av inntekta på mat og få en sjølforsyning på 50 prosent. Flere tiår med ensidig fokus på volum, billigmat og statlig investeringsstøtte til storfjøs, har gitt overproduksjon, enorm gjeld og lav sjølforsyning. I normalår har vi lagt oss på en kraftfôrimport som utgjør halvparten av totalforbruket. Samtidig reduseres vår egen planteproduksjon år for år. I møte med økonomiske svingninger, klimaendringer, forbrukertrender, pandemier, og tørre og våte sommere, åpenbares norsk jordbruks sårbarhet.
Vi skal ha en jordbrukspolitikk fordi vi skal sikre et samfunnsoppdrag. For å redusere importavhengigheten og øke sjølforsyninga, må produksjonen av mat og fôr på det norske arealet prioriteres, altså bedret lønnsomhet i økt planteproduksjon. For å få dette til, må de politiske virkemidlene endres. Her er tre forslag:
Tilskuddssystemet må endres. Vi må bort fra dagens volumsystem basert på kronestøtte til antallet husdyr, dekar, produksjonsvolum, geografi og størrelse. Det må jobbes fram et nytt støttesystem med utgangspunkt i god agronomisk praksis, særlig bærekraftige produksjonsmåter og bruk av marginale arealer som i sum oppfyller samfunnsoppdraget. Jordbruk er bruk av jord. Det må innføres et tak på hvor mye tilskudd et gardsbruk samla sett kan motta fra fellesskapet. Da kan produksjonen i mye større grad fordeles geografisk og knyttes til areal enn det som i dag er tilfelle.
Kraftfôrprisen må økes. Realitetene er at det er nok husdyrprodukter i det norske markedet. Det er derfor nok fôr totalt (norsk + importert) til å fylle opp markedet og litt til. Hvis vi skal øke bruken av jord i Norge, betyr dette at vi skal høste flere egenproduserte fôrenheter. Hvem skal spise disse ekstra forenhetene og i hvilket marked skal dette ekstra kjøttet og mjølka omsettes? Økt bruk av jord, betyr samtidig at importen av kraftfôr må reduseres for å unngå en skadelig og vedvarende overproduksjon. Skal vi øke sjølforsyninga og øke bruken av jord i Norge, må det bli mer lønnsomt for bøndene å dyrke eget fôr til husdyrene, og mindre lønnsomt å fôre med importert kraftfôr. Da er vi framme ved sakens kjerne: Det er prisforholdet mellom tilførte fôrenheter (kraftfôr) og egenproduserte fôrenheter (gras) som avgjør fôrsammensetning. Derfor også hvor mye jord som brukes i Norge. Når kraftfôret gjennom dagens jordbrukspolitikk er gjort billigere enn gras, er det logisk at Norge gror igjen og beredskapen ødelegges. Derfor må kraftfôrprisen økes hvis vi ønsker større sjølforsyning.
Volumet må ned, prisen opp. Tollsatsene avgjør om vi i Norge kan ha nasjonale priser som er høyere enn verdensmarkedsprisene på jordbruksvarer. Akkurat som regulering av arbeidsinnvandring og fagbevegelsens styrke avgjør om arbeidsfolk kan oppnå bedre lønns- og arbeidsvilkår i Norge enn for eksempel i Romania. Handlingsrom- met i tollvernet for jordbruk praktiseres i dag slik fra norsk side at produsentprisene holdes lave for at volumene skal være høye. Handlingsrommet til å ha bedre priser på jordbruksprodukter i Norge, er større enn det som praktiseres. Dette handlingsrommet kan ikke brukes til overproduksjon. Dagens prioritering av høye volum og lave produsentpriser gir andre produksjonsmåter, annen måloppnåelse, annen kvalitet og andre priser, enn om prioriteringen hadde vært mer bruk av egne arealer, høyere kvalitet, bedre pris og noe lavere volum. Det medfører mer bruk av egen jord.
Det trengs en omfattende endring av jordbrukspolitikken for at næringa skal bidra positivt til samfunnsutviklinga. Virkemidlene må endres slik at vi får til mer lønnsom bruk av jord i Norge (norsk jordbruk). Da kan målene om økt beredskap og bedre distriktsutvikling nås.
REFERANSER
Løkeland-Stai og Lie: En nasjon av kjøtthuer. Ni myter og en løgn om norsk landbrukspolitikk (2012).
Løkeland-Stai og Lie: Mellom bakkar og kjøttberg. Oppskrift på en ny matpolitikk (2019). International Fund for Agricultural Development (IFAD).