Milliardtap da innkreving av toll og avgifter ble flyttet fra Tollvesenet til Skatteetaten

Da fastsetting og innkreving av særavgifter, toll og merverdiavgift for mer enn 200 milliarder kroner pr. år ble flyttet fra Tollvesenet til Skatteetaten i 2016, førte det til milliardtap for den norske staten. Endringen ble solgt inn som en modernisering av offentlig sektor, men virkeligheten ble en annen, ifølge Bjørn Røse, tidligere tolldirektør, kemner og kommunaldirektør i Oslo kommune.

Bjørn Røse tidligere tolldirektør, kemner og kommunaldirektør i Oslo kommune, utdannet siviløkonom fra NHH - staten tapte milliarder da innkreving av toll og avgifter ble flyttet fra Tollvesenet til Skatteetaten - utsatt avregning - Samfunn og økonomi 1/2022
Bjørn Røse tidligere tolldirektør, kemner og kommunaldirektør i Oslo kommune, utdannet siviløkonom fra NHH
Publisert i Samfunn og økonomi 1/2022

Her kommer historien om hva som faktisk skjedde da fastsetting og innkreving av særavgifter, toll og merverdiavgift for mer enn 200 milliarder kroner pr. år ble flyttet fra Tollvesenet til Skatteetaten i 2016. Oppgaveoverføringen ble av Finansdepartementet solgt inn som en modernisering og forenkling av offentlig sektor, og skjedde i det som på utsiden nok så ut som en ryddig prosess. Virkeligheten er imidlertid annerledes.

Virkeligheten er at viktige beslutninger ble fattet i det skjulte uten forutgående drøfting og analyse. Virkeligheten er at beslutningstakerne ikke forsto ringvirkningene og ikke lyttet til fagkunnskap. Virkeligheten er at oppgaveoverføringen har ført til store økonomiske tap og til økt økonomisk kriminalitet.

Allerede i 2017 inntrådte et økonomisk tap for staten og fellesskapet på 10 milliarder kroner. Enda mer alvorlig er at «utsatt avregning», som ble innført mot faglige råd, medfører økt momssvindel i milliardklassen hvert eneste år. Undertegnede, som var tolldirektør i Norge fra 2007 til 2016, satt nærmere Toll/Skatt-prosessen enn noen annen enkeltperson. Det har nå gått så lang tid og ting har kommet så vidt langt på avstand at jeg føler meg trygg på at jeg klarer å gi en objektiv beskrivelse av det som skjedde.

Var administrasjonen i Finansdepartementet smart og handlekraftig som klarte å holde planene skjult til det var for sent å stanse dem, eller er Toll/Skatt-oppgavoverføringen faktisk en forvaltningsskandale?  Eller kan det være enda verre? Kan det hende at Finansdepartementet beskrev oppgaveoverføringen på en så fordekt måte i dokumentene til Stortinget at det var umulig for Stortinget å forstå konsekvensene av det man ble bedt om å godkjenne?

Om Tollvesenet

I 2016, da oppgaveoverføringen fra Toll til skatt ble gjennomført, bestod Tollvesenet av et direktorat og seks regioner med totalt to tusen ansatte, som hadde fire hovedoppgaver:

  1. Fastsetting og innkreving av avgifter og toll
  2. Grensekontroll
  3. Vareførselsadministrasjon
  4. Økonomisk kontroll

På tidspunktet for oppgaveoverføringen var Tollvesenet landets nest største innkrevingsetat som fastsatte og innkrevde 229 milliarder kroner årlig til statskassen, hvorav 138 milliarder i importmoms, 88 milliarder i særavgifter og 3 milliarder i toll. Grensekontrollen har ansvaret for å beskytte mot smugling av ulovlige og høyt beskattede varer, som dels smugles inne blant den legale varestrømmen og dels separat, særlig mot narkotikasmugling. Vareførselsadministrasjon omfatter å holde oversikt over den enorme varestrømmen som passerer inn og ut over Norges grenser hver eneste dag. Den økonomiske kontrollen omfatter å kontrollere at de avgiftspliktige virkelig innberetter og innbetaler avgiftene de er pålagt.

Tollvesenet er sannsynligvis Norges mest internasjonale offentlige virksomhet, med grensesnitt og daglig kommunikasjon med alle andre lands næringsliv, transportvirksomheter og tollmyndigheter. Tollvesenet er selvfølgelig sterkt digitalisert, og allerede i 1988 etablerte norsk tollvesen verdens første elektroniske deklarasjonssystem – TVINN. I 2014, det vil si rett i forkant av oppgaveoverføringen fra Toll til Skatt, ble norsk tollvesen av Verdensbanken kåret til verdens mest logistikkeffektive tolletat (World Bank, 2014).

Noe som er viktig når det gjelder å forstå konsekvensene av oppgaveoverføringen fra Tollvesenet til Skatteetaten er den sterke indre sammenhengen det var mellom Tollvesenets ulike oppgaver og hvor vanskelig, for ikke å si umulig, det var å ta ut eller flytte en oppgave uten at det fikk negative ringvirkninger. Dette skyldes at de fleste av Tollvesenets oppgaver og prosesser er direkte knyttet til vareflyten og til den såkalte deklareringen (rapporteringen) av vareflyten som vareeier, transportør, importør, eksportør og tollmyndighetene i transittlandene gjør til tollvesenet i importlandet.

Således er Tollvesenets hovedoppgaver – fastsetting og innkreving, økonomisk kontroll, vareførselsadministrasjon og grensekontroll – i stor grad ikke adskilte oppgaver, men én og samme oppgave, som altså utføres på ulike stadier av vareflyten. Disse sammenhengene skjønte verken Finansdepartementet eller Skatteetaten godt nok. Tollvesenet, som skjønte dem, ble ikke informert om planene om å overføre oppgaver fra Tollvesenet til Skatteetaten før det var for sent, og Tollvesenet ble heller ikke lyttet til. Realiteten er derfor at både politisk ledelse i Finansdepartementet og regjeringen traff avgjørende beslutninger uten å kjenne godt nok til Tollvesenets prosesser og arbeidsmåte, og til de negative konsekvensene som oppgaveoverføringen ville medføre for avgiftsinntektene, for avgiftsunndragelsene og for økonomisk kriminalitet i Norge.

Store personutskiftinger

En medvirkende årsak til at oppgaveoverføringen fra Tollvesenet til Skatteetaten ble foreslått og gjennomført, er den store personutskiftingen som skjedde i Finansdepartementet rett i forkant av Toll/Skatt-prosessen. Mange tror kanskje at statsforvaltningen bare er et «system» der enkeltpersoner ikke er spesielt viktige. Slik er ikke virkeligheten. Enkeltpersoners kunnskaper, holdninger, egenskaper og vurderinger er ofte helt avgjørende.

Det som skjedde rett i forkant av Toll/ Skatt-overføringen var en ganske voldsom utskifting blant sentrale personer i Finansdepartementet. I løpet av kort tid forsvant mangeårig finansminister Sigbjørn Johnsen, øverste embedsmann i departementet, finansråd Tore Eriksen, ekspedisjonssjef og leder av Skattelovavdelingen, Thorbjørn Gjølstad, og avdelingsdirektør og leder av etatsstyringsseksjonen, Johanne Slinning.

Dette er personer med lang fartstid i departementet som alle hadde dyp kunnskap om både Tollvesenets og Skatteetatens oppgaver samt om årsakene til at arbeidsdelingen mellom Tollvesenet og Skatteetaten var som den var. Disse personer ble i løpet av bare omtrent ett år erstattet av finansminister Siv Jensen, finansråd Svein Gjedrem, ekspedisjonssjef Amund Noss og avdelingsdirektør Øystein Schønberg-Grevbo. Samtidig ble også skattedirektør Svein Kristensen erstattet av Hans Christian Holte. Jeg tror fortsatt at uten den store utskiftingen som på kort tid skjedde av de sentrale personene, ville Toll/Skatt-oppgaveoverføringen verken blitt foreslått eller gjennomført.

Hva var det som skjedde?

Det kom som lyn fra klar himmel da undertegnede rett før jul i 2013 ble innkalt til finansråd Svein Gjedrem som fortalte at administrasjonen i Finansdepartementet ønsket å overføre det han kalte «tollvesenets særavgiftsoppgaver» fra Tollvesenet til Skatteetaten. Noen utdyping og forklaring ble ikke gitt, men han sa at politisk ledelse i departementet ennå ikke hadde gitt sin tilbakemelding på forslaget, at stortingsbehandling ville være nødvendig, og at dette var strengt konfidensiell informasjon som jeg maksimalt kunne dele med ledergruppen i Toll- og avgiftsdirektoratet.

Den 7. januar 2014 ble undertegnede og kommunikasjonsdirektøren i Tollvesenet bedt om å komme ned i departementet der vi møtte Amund Noss og Øystein Schønberg-Grevbo samt kommunikasjonssjefen i departementet. Informasjonen vi fikk var også denne gangen kun muntlig, men kjernen var fortsatt at «særavgiftsoppgavene» skulle overføres fra Tollvesenet til Skatteetaten, og at forslaget ville bli formelt behandlet i regjeringen om kort tid. Det ble også nå sterkt understreket at dette var konfidensiell informasjon, men at det ville være åpning for å oversende et uformelt kommentarnotat til politisk ledelse samt at det kunne være mulig for meg å få et møte med finansministeren.

Basert på den tynne informasjonen som vi så langt hadde fått, utarbeidet Toll- og avgiftsdirektoratet så et notat til politisk ledelse (Toll- og avgiftsdirektoratet, 2014-1). Notatet var preget av forundring over at man ville overføre en oppgave som var effektivt organisert med få, men store avgiftssubjekter, der næringslivets ressursbruk i forbindelse med avgiftsbetalingen i gjennomsnitt bare utgjorde ca. 0,15 prosent av provenyet (Oxford Research, 2005), der innkrevingen hadde en løsningsgrad på hele 99,85 prosent, der oppgavene som skulle overføres hadde sterke synergier til Tollvesenets øvrige oppgaver og der bare to andre land i Europa (Litauen og delvis Sverige) hadde lagt særavgiftsadministrasjonen til Skatteetaten og ikke til Tollvesenet.

Kontakt med finansministeren

Jeg fikk også et møte på tomannshånd med Siv Jensen 11. februar 2014. Jeg har alltid hatt bra kommunikasjon med Siv Jensen, men akkurat dette var ikke et spesielt godt møte, og det kom ingenting ut av det. På det tidspunktet var vi for øvrig blitt informert om at departementet ville overføre ikke bare særavgiftene, men også importmomsen til Skatteetaten (Toll og avgiftsdirektoratet, 2014-2). Det gjorde forslaget enda mer kritisk, fordi det var håndteringen av importmoms som var aller sterkest integrert med Tollvesenets øvrige oppgaver.

To dager senere vedtok regjeringen å overføre forvaltningen av særavgifter og importmoms fra Tollvesenet til Skatteetaten. Samtidig vedtok regjeringen å styrke Tollvesenets grensekontroll. Offentliggjøringen av oppgaveoverføringen fra Toll til Skatt ble gjort 4. mars 2014, og oppgaveoverføringen ble solgt inn som en moderniseringsreform av offentlig sektor med stikkordene «redusert ressursbruk», «forenkling for innbyggere og næringsliv», «styrket bekjempelse av svart økonomi» og «bedre grensekontroll» (Finansdepartementet, 2014).

Det skulle etter hvert vise seg at ingenting av dette var riktig, bortsett fra styrket grensekontroll. Dette var en krevende tid. Undertegnede og tilnærmet alle ledere og medarbeidere i etaten samt ansattes organisasjoner, dog med unntak av særavgiftsavdelingen i Toll- og avgiftsdirektoratet, som stort sett var positiv til omleggingen, var uenig i oppgaveoverføringen fra Toll til Skatt, som vi forstod ville føre til mindre effektiv drift og økte avgiftsunndragelser. Samtidig måtte vi utad, men også overfor etatens ansatte, fronte reformen på en lojal og positiv måte.

Dette førte for øvrig til at jeg både ble kritisert av ansattes organisasjoner for å være for entusiastisk og av departementet for ikke å være entusiastisk nok. Jeg synes selv at jeg håndterte den kompliserte situasjonen bra, men ikke alle i Finansdepartementet var enig i det. Det hele endte med at jeg gikk av som tolldirektør to og et halvt år etter at Toll/Skatt-prosessen startet, og to og et halvt år før mitt åremål nummer to som tolldirektør gikk ut.

Oppgave­overføringen fra Toll til Skatt

Arbeidet med å forberede og deretter gjennomføre oppgaveoverføringen begynte tidlig i 2014 og varte i tre år. Det var et enormt arbeid der man altså skulle overføre hundrevis av medarbeidere fra den ene etaten til den andre, omfordele store budsjettmidler, justere, nybygge og overføre systemløsninger, overføre fastsetting, innkreving og kontroll av en kontantstrøm på mer enn 200 milliarder kroner pr. år, samt endre lovgivning, regelverk og rutiner. Samtidig skulle daglig virksomhet foregå som normalt. I perioder var store deler av etatens mest erfarne medarbeidere opptatt med utredningsarbeid i tillegg til sin ordinære jobb, og fortjener ros for at de holdt ut og klarte å utføre et så godt arbeid som de gjorde under disse omstendighetene.

Omstendighetene var nemlig ganske spesielle. For det første skulle det ikke utredes hvorvidt oppgaveoverføringen skulle gjennomføres, men bare hvordan den skulle gjennomføres. Dette er i strid med statens utredningsinstruks (Moderniseringsdepartementet, 2005, se også Finansdepartementet, 2016-1). For det andre bestemte Finansdepartementet at det var Skatteetaten som skulle lede arbeidet, selv om det var Tollvesenet og Tollvesenets medarbeidere som kjente prosessene som skulle endres, justeres eller flyttes.

Under utredningsarbeidet opplevde Tollvesenets medarbeidere gang på gang at både konklusjoner, vurderinger og beskrivelser i utredningsdokumentene ble endret når de ble gjennomgått av utredningsledelsen på Skatteetatens side og av departementet. Og hvis det oppstod uenighet om utformingen av en løsning, ble uenigheten av departementet uten unntak konkludert i Skatteetatens retning.

Grensesnittet mellom Tollvesenet og Skatteetaten

Et eksempel på endringene som kunne skje fra et spørsmål ble vurdert av utrederne og til utredningen også var formelt behandlet underskrevet og overlevert, er det som skjedde med det kanskje aller viktigste spørsmålet, nemlig hvor det såkalte grensesnittet mellom Tollvesenet og Skatteetaten skulle ligge. Der kom utrederne tidlig frem til at Tollvesenet, når det gjelder importmoms og vareavgiftene, burde forestå behandlingen frem til at avgiftsgrunnlaget «tollverdien» var bestemt, og så skulle beregningsgrunnlaget overføres til Skatteetatens reskontro dit også innbetalingene skulle skje. Dette ville være ryddig og oversiktlig for næringslivet og forhindre dobbeltarbeid og ansvarsuklarheter. Men var det dette som ble sluttresultatet? Nei, langt ifra.

Sluttresultatet etter diverse snuoperasjoner fra Skatteetatens og Finansdepartementets side ble at fastsettingen av importmomsen ikke i det hele tatt skulle baseres  på  deklarasjonsopplysninger/ vareopplysninger, men på regnskapsopplysninger fra avgiftsbetalernes regnskaper. Dermed var grunnen beredt for det som heter «utsatt avregning» (postponed accounting), som er hovedårsaken til at oppgaveoverføringen fra Toll til Skatt har fått så dramatiske konsekvenser.

Slitasje i organisasjonene

Toll/Skatt-prosessen pågikk hver dag i mer enn tre år. En så lang prosess er krevende, og det gjorde seg gjeldende slitasje og stress, ikke minst i departementet. To hendelser illustrerer dette. I oktober 2014 ble det helt uten forvarsel fremsatt påstander om at Tollvesenets IT-avdeling og IT-direktør trenerte Toll/Skatt-prosessen. Påstandene, som var høyst besynderlige, omfattet blant annet at ledelsen i IT-avdelingen hadde satt i gang systematisk informasjonsinnsamling om sentrale personer i Finansdepartementet, at møterom var avlyttet og at Tollvesenet leide inn eksterne konsulenter det ikke var bruk for, bare for å hindre at de kunne benyttes av Skatteetaten.

Vi måtte ta påstandene på alvor, og Tollvesenet engasjerte straks et anerkjent revisjonsfirma til «…å gjennomføre undersøkelser med sikte på å bekrefte eller avkrefte de fremsatte påstandene, samt tilrettelegge for at de berørte personer får mulighet for kontradiksjon…» (PwC, 2015-1). La meg med en gang komme til konklusjonen, som ble trukket etter gjennomføring av meget grundige undersøkelser. Konklusjonen var at det ikke var grunnlag for de fremsatte påstandene. Jeg opplevde at håndteringen av saken fra departementets side var preget av frykt og mistenksomhet. Meget sentrale personer i departementet sa rett ut at IT-direktøren måtte ut lenge før det var utført noen som helst utsjekk av påstandene.

Da departementet fikk informasjon om at Tollvesenet ville gjøre grundig verifikasjon av påstandene ved hjelp av ekstern ekspertise, var reaksjonen at det kunne da ikke være nødvendig. Min vurdering av at den meget dyktige IT-direktørens fortsettelse i stillingen ville være den beste garantien for at Toll-Skatt-prosessen kom i mål innen tidsfristen, ble avvist. Det gikk så langt at det ble konkret og direkte uttalt at departementet ville sørge for å nedlegge Tollvesenets IT-avdeling dersom IT-direktøren kom tilbake. Dette var sannsynligvis en tom trussel, men jeg tror det var dette som sterkest bidro til at IT-direktøren, som har stor omsorg for sine medarbeidere, gikk med på å ta permisjon med lønn.

Den andre hendelsen gjelder Finansdepartementets høringsrunde vedrørende oppgaveoverføringen og innføring av «utsatt avregning». Høringsbrevet ble sendt ut 12. mai 2015. Både Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet var, naturlig nok, med blant høringsinstansene, men så skjedde det noe spesielt. I en e-post datert 26. juni 2015 ga Finansdepartementet både Toll- og avgiftsdirektoratet og Skattedirektoratet beskjed om at departementet «…finner det mest hensiktsmessig at direktoratene ikke sender høringssvar på denne høringen…» (Finansdepartementet, 2015-1). Formuleringene i e-posten var forsiktige, men budskapet var allikevel krystallklart: «Ligg unna».

Et grovt overtramp

Å nekte de to mest berørte etatene å avgi offentlig høringsuttalelse i forbindelse med stortingsbehandlingen av saken var både uforståelig og et grovt overtramp. Når jeg til slutt allikevel valgte å avgi høringsuttalelse, var det fordi det formelle ansvaret for departementets overtramp lå hos finansministeren, selv om hun etter all formodning ikke var informert om hva departementets administrasjon hadde sagt og gjort. Hvis det skulle komme for en dag at etatene ikke fikk avgi høringsuttalelse i forbindelse med stortingsbehandlingen, ville det i sin ytterste konsekvens kunne fått konstitusjonelle konsekvenser for finansministeren.

Straks jeg hadde underskrevet høringsuttalelsen, informerte jeg finansråd Hans Henrik Scheel (erstattet Gjedrem i 2015). Om finansråden skjønte at jeg hadde beskyttet finansministeren mot departementets uklokskap ved å gjøre som jeg gjorde, er jeg fortsatt usikker på. Det som deretter skjedde var at departementet sa til Skattedirektoratet at også de skulle avgi høringsuttalelse. Ser man godt etter, oppdager man at høringsuttalelsen fra Skatt er levert én uke etter leveringsfristen.

De reelle økonomiske konsekvensene

Når jeg formulerer meg slik, er det fordi det foreligger en samfunnsøkonomisk konsekvensanalyse som ble utarbeidet av et anerkjent revisjons- og konsulentfirma på oppdrag for Skattedirektoratet i april 2015, men denne er basert på svært spesielle forutsetninger (PwC, 2015-2). Blant annet ble de økonomiske konsekvensene beregnet under ett for samtlige endringer som skulle gjøres omtrent samtidig i Skatteetaten, det vil si under ett for både Toll/Skatt-prosessen, statliggjøringen av skatteinnkrevingen, Skatteetatens overtakelse av Statens Innkrevingssentral i Mo i Rana og Skatteetatens overtakelse av innkrevingen av dokumentavgift fra Statens Kartverk. Dermed blir det vanskelig å se hva som er Toll/ Skatt-konsekvensene. Den samfunnsøkonomiske analysen ble evaluert av analyseselskapet Menon (Menon, 2015). Blant annet skriver Menon i sin evaluering:

«…Rapporten er lite gjennomsiktig, hvilket gjør det vanskelig å ettergå vurderingene…».

«….En rekke prissatte nytte- og kostnadselementer er etter vår vurdering ikke behandlet i tråd med DFØs veileder og samfunnsøkonomisk teori…».

«…Enkelte andre prissatte konsekvenser er utelatt fra rapporten. Ved å rette opp disse feilene reduseres nettonytten av omstillingen med en tredjedel…».

«….De ikke-prissatte virkningene forbundet med utsatt avregning er etter vårt skjønn undervurdert i analysen…».

«…Å overføre fastsettelse og kontroll av særavgiftene, eksklusive motorvogn- avgifter og innførsels-mva fra Toll- og avgiftsetaten er med de forutsetninger vi har lagt til grunn marginalt samfunnsøkonomisk ulønnsomt…».

Jeg nevner til slutt at den den samfunnsøkonomiske analysen som ble gjort for Skattedirektoratet ble grundig omtalt i informasjonen fra regjeringen til Stortinget (Finansdepartementet, 2015-2), men den sterke kritikken av analysen ble ikke fremhevet.

Når det gjelder de reelle økonomiske konsekvensene av Toll/Skatt-oppgaveoverføringen, er det innføring av «utsatt avregning» for importmoms og samtidig overgang til Skatteetatens to-månedlige innrapportering og innbetaling som utgjør den altoverskyggende økonomiske konsekvensen.

Ordningen så lenge Tollvesenet hadde ansvaret – noe forenklet beskrevet – var at Importmoms ble beregnet brutto idet en importert vare krysset grensen til Norge. Importmomsen ble innrapportert og betalt månedlig, og beregnet ut fra varens tollverdi som er ett av informasjonselementene i deklarasjonen. Den nye ordningen som ble innført da Skatteetaten overtok, er helt forskjellig. Den er ikke basert på etterprøvbare vareopplysninger, men på regnskapstall fra vareeiers regnskap. Den beregnes netto og er basert på at rapportering og innbetaling bare gjøres hver annen måned.

Den enkle og unndragelsesrobuste importmomsordningen vi hadde i Norge da Tollvesenet hadde ansvaret, var årsaken til at Økokrim i sin trusselvurdering for 2011–2012 skrev at «…Bedragerier ved hjelp av momskarusell er et kjent fenomen innen EU. I Norge er det merverdiavgift på import av varer, noe som fører til at momskaruseller ikke er en direkte trussel mot vårt skattesystem…». (Økokrim, 2010).

Situasjonen i EU

La oss, før vi går videre, se på momssituasjonen i EU-landene. Der er momsunndragelser et kjempestort problem, og det er beregnet at mellom 15 og 20 prosent av momsinntektene blir unndratt, tilsvarende svimlende 160 milliarder euro pr. år (2014). Hovedgrunnen til at det er så store momsunndragelser i EU-landene (også forklart noe forenklet) er at EU, som er en tollunion, ikke har importmoms på vareflyten mellom EU-landene. Dermed får man ikke kontroll over vareverdiene og momsen allerede ved grensepassering, men først ved den senere innenlandske innrapporteringen.

Når det gjelder vareimport fra ikke-EU- land, er det importmoms også i EU, men det hjelper lite når mange EU-land har innført «utsatt avregning». Dermed får en heller ikke for import fra tredjeland kontroll over importmomsen ved grensepassering, men først ved den senere, innenlandske innrapporteringen. I sum er altså måten det gjøres på i EU-landene årsaken til at man har momsunndragelser på mellom 15 og 20 prosent. Dette er det overlegent største avgiftssystemproblemet i EU-landene.

Da er det ganske spesielt at det er EUs skandaleordninger for moms som ble innført også i Norge som en del av Toll/Skatt-oppgaveoverføringen. I realiteten er det nemlig det som skjedde da det ble innført «utsatt avregning» for importmomsen. Det blir ikke bedre av at Finansdepartementet godt visste at Storbritannia hadde hatt «utsatt avregning» frem til 1984, men gikk bort fra ordningen på grunn av den store svindelrisikoen som ordningen representerte. Det blir heller ikke bedre av at det – mot rådene fra både Tollvesenet og Skatteetaten – ble innført «utsatt avregning» universelt, det vil si uten å forhåndsvurdere importørenes betalingsevne og betalingsvilje, slik det ble gjort da Tollvesenet hadde ansvaret.

Hvordan «utsatt avregning» overhodet kunne bli innført bare åtte år etter at Finansdepartementet forrige gang utredet spørsmålet og anbefalte overfor Stortinget at «utsatt avregning» ikke burde innføres i Norge på grunn av økt unndragelsesrisiko og få fordeler for øvrig, kan man bare undre seg over. Noe av svaret ligger kanskje i at finansministerens parti var det eneste partiet i Stortinget som støttet «utsatt avregning» da spørsmålet var oppe forrige gang (Finansdepartementet, 2007).

Økte restanser

Hva blir så de faktiske økonomiske konsekvensene av «utsatt avregning»? Den første konsekvensen er økte innkrevingsrestanser på ca. 300 millioner kroner pr. år og dermed reduserte momsinntekter. Dette er ille nok, men jeg går ikke nærmere inn på dette, fordi spørsmålet er omtalt ganske grundig i proposisjonen til Stortinget om Toll/ Skatt-overføringen (Finansdepartementet, 2015-2).

Engangstap for statskassen på 10 milliarder kroner

Den neste konsekvensen er vesentlig større. Det dreier seg om et engangstap for staten på 10 milliarder kroner i 2017. Regjeringen behandlet dette spørsmålet i to proposisjoner til Stortinget. Den viktigste er Prop. 1 LS (2015– 2016) Skatter, avgifter og Toll 2016 (Finansdepartementet, 2015-2). Dette er proposisjonen som Stortingets formelle godkjenning av overføringen av importmomsen fra Tollvesenet til Skatteetaten og «utsatt avregning» er basert på. Her er importmomsen og «utsatt avregning» detaljert beskrevet over 27 sider i kapittel 24, men det er vanskelig å karakterisere beskrivelsen som objektiv. Det sies nemlig ingenting om tapet på 10 milliarder kroner.

Det eneste som sies er at det dreier seg om et likviditetstap for staten på om lag 138 millioner kroner pr. år og en motsvarende likviditetsgevinst for næringslivet som følge av utsatt innbetaling av importmoms. Det sies heller ingenting om de store svakhetene som momssystemet i EU-landene er belastet med. Men så fikk man kanskje «kalde føtter», for i den tilsvarende proposisjon til Stortinget året etter (Finansdepartementet, 2016-2) nevnes beløpet på 10 milliarder kroner, men man forsøker å beskrive det som en teknisk forskyvning: «Endringen vil også innebære at hoveddelen av innførselsmerverdiavgift som påløper i november 2017 vil bli bokført i 2018 i stedet for 2017». Men dette er ikke en teknisk forskyvning. Det er et tap for statskassen og fellesskapet og en gave til avgiftsbetalerne på mer enn 10 milliarder kroner, og dette tapet er ugjenkallelig med mindre hele ordningen med «utsatt avregning» blir reversert.

For å forklare konkret hva som skjedde: Så lenge importmomsen ble håndtert etter Tollvesenets ordninger, det vil si til og med 2016, ble det hvert år innbetalt 12 én- måneds terminer importmoms på ca. 10 milliarder kroner pr. måned = totalt ca. 120 milliarder kroner pr. år. I årene etter overføringen til Skatteetaten, det vil si fra og med 2018, blir det innbetalt seks to-månedsterminer, som også gir ca. 120 milliarder årlig. Men i selve overføringsåret 2017 ble det innbetalt én termin på ca. 10 milliarder kroner etter Tollvesenets gamle regler og fem to-måneders terminer på ca. 20 milliarder kroner etter Skatteetatens nye regler. Totalt for 2017 ble det altså innbetalt ca. 110 milliarder kroner til statskassen, og således ble 10 milliarder borte i 2017 som direkte konsekvens av innføringen av «utsatt avregning» og samtidig overgang til Skatteetatens to-månedlige terminer. Og disse 10 milliarder kronene kommer altså ikke tilbake med mindre hele ordningen med «utsatt avregning» reverseres.

Etter min vurdering burde inntektstapet på 10 milliarder kroner vært synliggjort og tydeliggjort i statsbudsjettforslaget gjennom et formelt budsjettvedtak. Men hadde man gjort det, er det vel fare for at Toll/ Skatt-overføringen ikke hadde blitt vedtatt av Stortinget. Det eneste budsjettforslaget som ble fremmet og vedtatt var å redusere momsinntektene for 2017 med 108 millioner kroner, men dette er ikke inntektstapet; det er bare renteeffekten av inntektstapet.

Økt momssvindel på 3–5 milliarder årlig

Det er imidlertid en økonomisk konsekvens av Toll/Skatt-oppgaveoverføringen og «utsatt avregning» som er enda mer alvorlig enn statskassetapet på 10 milliarder kroner. Det gjelder den økte merverdiavgiftssvindelen og årlige tap av momsinntekter som omleggingen har medført, og som altså skyldes fem forhold. Det første er at innberetningen av importmoms ikke lenger gjøres ut fra etterprøvbare vareopplysninger, men ut fra avgiftsbetalernes regnskapsopplysninger, som er mye enklere å manipulere.

Det andre er at en betydelig del av innrapporteringen tidligere ble gjort av profesjonelle speditører som ikke har incitament til å jukse. Det tredje er at importmomsen tidligere ble innbetalt brutto, og dermed fikk vareeier incitament til å innrapportere den etterfølgende, fradragbare innenlandske momsomsetningen raskt og nøyaktig. Det fjerde er at «utsatt avregning» er innført «universelt», det vil si uten forhåndsvurdering av de avgiftspliktiges betalingsvilje og betalingsevne. Og det femte er at innberetningen og innbetalingen av importmoms etter Skatteetatens overtakelse i hovedsak gjøres 37 dager senere enn det ble gjort etter Tollvesenets ordninger. Hver for seg og i sum gir dette avgiftssvindlerne langt større muligheter enn tidligere til å unndra momsinntekter.

Det gjelder særlig den mest utbredt svindelformen, som benevnes MTIC-svindel (Missing Trader Import Carousel) eller karusellsvindel. Den forekommer i mange varianter, men fellesnevneren er at hovedaktøren (the Missing Trader) med eller uten bistand fra andre aktører selger varene inklusive moms, innkasserer momsinntektene, men betaler aldri disse til statskassen, og sørger deretter for å forsvinne (go missing) ved å gå konkurs, sørge for å bli fiktivt kjøpt opp av en annen aktør eller bare «bli borte». Dette kan regisseres som en ettleddsoperasjon eller en flerleddsoperasjon der varer og inntekter tilsynelatende blir sendt ut i lange rekker av transaksjoner i flere land. En annen hovedvariant er at varene ikke selges og kanskje ikke engang eksisterer, men svindleren krever allikevel fradrag for importmoms i sitt innenlandske momsoppgjør. Dette medfører at nettobeløpet som innberettes og innbetales til Skatteetaten blir mindre enn det skulle ha vært, og her ligger svindelen og gevinsten.

De 37 ekstra dagene man nå har fått før momsen må innbetales og innberettes, medfører altså at svindelen er blitt enklere å gjennomføre og vanskeligere å oppdage. Kontrollmyndighetene sitter selvsagt ikke med hendene i fanget og ser på. De gjør kontroller og forbedrer rutiner, og kan bruke Tollvesenets vareopplysninger som kontrollimpulser. Men å hindre de iboende svakhetene «utsatt avregning» medfører, klarer de ikke. Så blir spørsmålet – hvor store er de årlige avgiftstapene som Toll/ Skatt-prosessen har medført?

Det kan ingen gi sikkert svar på, men beløpene er med hundre prosent sikkerhet store. Vi kan se hen til omfanget av momssvindel i EU- landene, som vi nå har nærmet oss sterk når det gjelder prosedyrer. Sammenholdes dette med det vi vet om omfanget av momssvindel i Norge før 2016, og også hensyntar den mye senere betalings- og rapporteringsplikten vi nå har fått, kommer vi dessverre fort til at en økning i momsunndragelser i Norge på 3–5 milliarder kroner årlig er et forsiktig anslag.

Konkuransevridning til fordel for utenlandske produsenter

Helt til slutt – er Toll/Skatt-oppgaveoverføringen og «utsatt avregning» bra for norske produksjonsbedrifter? Nei, de nye ordningene virker konkurransevridende i favør av utenlandske produsenter og i disfavør av norske produsenter. For hvis en merverdiavgiftsregistrert norsk kjøper etter de nye reglene kjøper fra en utenlandsk produsent istedenfor fra en norsk produsent, slipper man å betale momsen ved betalingsforfall for fakturaen, men først 70 dager senere, og får en likviditetsfordel og rentegevinst. Altså er «utsatt avregning» og to-måneders terminer ikke bra for norske produksjonsbedrifter heller.

REFERANSER

Finansdepartementet. (2007). For budsjettåret 2008. Skatte-, avgifts- og tollvedtak. St. prp. nr. 1 (2007–2008).

Finansdepartementet. (2014). Styrket grensekontroll og en mer effektiv offentlig sektor. Pressemelding. 4. mars 2014.

Finansdepartementet. (2015-1). Høring – overføring av forvaltningsoppgaver til Skatteetaten, herunder ny ordning for merverdiavgift og innførsel. E-post, 26. juni 2015.

Finansdepartementet. (2015-2). For budsjettåret 2016. Skatter, avgifter og toll 2016. Prop. 1 LS (2015–2016).

Finansdepartementet. (2016-1). Instruks om utredning av statlige tiltak. (Utredningsinstruksen).

Finansdepartementet. (2016-2). For budsjettåret 2017. Skatter, avgifter og toll 2017. Prop. 1 LS (2016–2017).

Finanskomiteen. (2007). Innstilling fra finanskomiteen om skatte-, avgifts- og toll- vedtak, rammetilskudd til kommunesektoren mv., tilfeldige utgifter og inntekter og statsbudsjettets kapitler som gjelder utbytte mv. for 2008. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2007–2008).

Menon. (2015). Business Economics. Vurdering av PwCs samfunnsøkonomiske analyse – Samordnet skatte- og avgiftsforvaltning.

Moderniseringsdepartementet. (2005). Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget. (Utredningsinstruksen).

Oxford Research. (2005). Måling av næringslivets regelverkskostnader knyttet til særavgiftene.

PwC. (2015-1). Undersøkelse av påstander om irregulære forhold i oppgaveutførelse og ledelse i IT-avdelingen i TAD. Rapport, versjon 0,9.1, 5. februar 2015.

PwC. (2015-2). Skattedirektoratet. Samfunnsøkonomisk analyse – Samordnet skatte- og avgiftsforvaltning. Rapport. 14. april 2015.

Toll­ og avgiftsdirektoratet. (2014-1). Mulig overføring av særavgiftsoppgaver til Skatt. Strakskommentarer til Finansdeparte- mentet. Notat. Januar 2014.

Toll­ og avgiftsdirektoratet. (2014-2). Omorganisering av skatter, avgifter og innkreving. Notat til Finansdepartementet. 11. februar 2014.

World Bank. (2014). Connecting to Compete. Trade Logistics in the Global Economy. International LPI results.

Økokrim. (2010). Trusselvurdering 2011/12.