Monstermaskinen New Public Management

New Public Management (NPM), eller ny offentlig styring, er inspirert av kapitalismen i privat sektor der ansvaret deles opp og fragmenteres. Denne monstermaskinen ble født i Storbritannia på 80-tallet. Thatcher og Reagan startet det. Tony Blair og Jens Stoltenberg videreførte initiativet. De største partiene i Norge innførte NPM med stor entusiasme. En konsekvens av NPM er et blindt fokus på produksjon. Kvantitet blir viktigere enn kvalitet. Ettersom fristene ofte er korte og vi skal ha alt til lavest mulig pris, blir ofte kvaliteten deretter.

Kristin Reichborn-Kjennerud forsker 2, OsloMet - Samfunn og økonomi 1/2022 - Monstermaskinen NPM - New Public Management
Kristin Reichborn-Kjennerud forsker 2, OsloMet
Publisert i Samfunn og økonomi 1/2022

Å tenke holistisk – eller helhetlig – kan sees på som en motsetning til å bryte ned i mindre og mindre biter. Når alle bitene er bittesmå, blir det vanskelig å se hvordan de henger sammen. Delene mister noe av sin mening fordi de blir dekontekstualisert. De sees isolert uten sammenheng med resten.

Det er nettopp det styringssystemet i staten gjør, bryter ned i mindre og mindre deler. New Public Management (NPM), eller ny offentlig styring, er inspirert av kapitalismen i privat sektor der ansvaret deles opp og fragmenteres. Teorien som ligger bak dette styringsparadigmet, er at individet er egoistisk. Prinsipalen (staten) må derfor kontrollere agenten, eller de underliggende organisasjonene og arbeidstakerne, fordi prinsipalen ikke kan ha tillit til at agentene gjør som forutsatt. Som en konsekvens brukes enorme ressurser på å inngå kontrakter og kontrollere at underliggende organisasjoner og arbeidstakere gjør det de har fått beskjed om. Dette skaper enormt byråkrati, såkalte tidstyver. Den massive kontrollen gir lite rom for initiativ, kreativitet og nyskaping. Mangelen på frihet og mulighet for å utøve profesjonsskjønn skaper mistrivsel hos de ansatte.

Målsettingen med å innføre NPM var imidlertid edel. Staten skulle gjøres om til en oljesmurt maskin uten knirk og feil. I virkeligheten har den blitt til en stiv, usmurt maskin som aldri reagerer på omgivelsene sine fordi den er så sterkt styrt og standardisert. Den bare fortsetter å overkjøre, mens utmattede arbeidstakere og unge som ikke finner sin plass i skolesystemet ligger psykisk utmattede i veikanten. Maskinen kjører videre, og alle inne i maskineriet gjør sitt beste for at den skal kunne klare å bevege seg framover. De bruker blod, svette og tårer for å holde maskineriet i gang. For hva vil skje hvis maskinen plutselig knirker og faller fra hverandre?

Undergraver fagfolkene

Denne monstermaskinen ble født i Storbritannia på 80-tallet. Thatcher og Reagan startet det. Tony Blair og Jens Stoltenberg videreførte initiativet. De største partiene i Norge innførte NPM med stor entusiasme.

NPM som styringsform har bredt om seg i alle sektorer i samfunnet. Styringen er designet til å overkjøre fagekspertise og skjønnsutøvelse. Systemet setter forenklede, standardiserte krav som skaper dårlige resultater istedenfor å stole på fagpersoners helhetsvurdering. Det siste påfunnet er å innføre Key Performance Indicators i vernepleien. Det er en sikker måte å undergrave skjønnet til ansatte profesjonsarbeidere på. Standarder og KPI bidrar til å forenkle verden – for mye. Med standarder blir det vanskeligere å se enkelttilfeller i kontekst. Arbeidstakere kan settes i situasjoner der de ikke får gjort det de mener er best. De må gi opp, og følge en enkel prosedyre, diktert av standarder som kan være skadelig for pasienten.

Den massive kontrollen av at ansatte gjør som bestemt, etter standarder som «best practice», fører til mye unødvendig tidsbruk og administrasjon. Kontrollen i seg selv skaper en hel del «bullshit»-jobber som bare går ut på å følge opp at andre lenger ned i hierarkiet gjør og dokumenterer det de er bedt om, såkalt styring. Konsekvensen blir at de som jobber med mennesker får mindre og mindre tid til å jobbe med det de synes er meningsfullt, nettopp å hjelpe andre mennesker. Dette skaper enorm frustrasjon og sykefravær. Det er ikke bra for den psykiske helsa. Mennesker er flokkdyr. De ønsker å hjelpe. De er ikke bare egoistiske slik NPM-teorien forutsetter.

Kvantitet trumfer kvalitet

En annen konsekvens av NPM er et blindt fokus på produksjon. Kvantitet blir viktigere enn kvalitet. Vi teller timer, artikler, studenter og holder oversikt over hvem som produserer nok og hva risikoen er for at vi ikke skulle produsere nok. Ettersom fristene ofte er korte og vi skal ha alt til lavest mulig pris, blir ofte kvaliteten deretter. Det er et system som produserer store kvanta produkter og tjenester av dårlig kvalitet (til tross for stadig økende antall av kvalitetssikringsrutiner, sertifiseringer og akkrediteringer, ubrukelige datapunkter og metadata). Markedsføringen prøver å overbevise oss om at dette bidrar til forbedringer.

NPM individualiserer og fragmenterer ansvar og gjør det tilnærmet umulig å se problemstillinger helthetlig. Systemet setter folk opp mot hverandre. Alle sitter med ansvaret for hver sin lille bit av puslespillet, og slåss med nebb og klør mot andre som jobber for å nå sine mål. Ofte skaper dette målkonflikter og dårlige resultater. Den administrative byrden skyves nedover, og jobbsikkerheten svekkes. Ledere og administrativt personale får høy lønn og har den reelle makta, mens fagpersoner blir til en slags samlebåndsarbeidere som verken har status eller makt lenger. De må dokumentere hva de har gjort heller enn å gjøre selve arbeidet. Uproduktivt papirarbeid er samtidig ofte ikke det ansatte motiveres av, det de startet i jobben for.

Den farligste utviklingen er at universitetene også styres i retning av produksjonsfabrikker, ledet av administrativt personale. Ikke av fagpersoner. Hva forskerne skal forske på og hvilke resultater som er forventet, er styrt gjennom en snever forskningsfinansiering. Tiden er knapp, og ansatte får ikke tid til å tenke selvstendig. Da er det spørsmål om dette fortsatt kan kalles forskning. Taylorismen, som var forløperen til automatisering av fabrikkproduksjonen, har kommet tilbake – bare i en noe annen drakt, som en ulv i fåreklær og har invadert selve akademia, høyborgen for selvstendig tenkning.

Ikke rom for fellesskapsløsninger

NPM bidrar heller ikke til økt bærekraft eller til at vi får løst klimakrisen. Styringssystemet gir ikke rom for å se fellesskapsløsninger. Du kan ikke verdsette parker ut fra stykkprisfinansiering. Det blir for dyrt å bygge parker og møteplasser ut fra et slikt regnestykke. Perspektivet i NPM er for snevert til å ta hensyn til folkehelsegevinstene ved grønne lunger i byen. Fellesverdier som billige svømmehaller, gratis fritidsaktiviteter for barn og biblioteker får dårligere kår i dette systemet hvor alt individualiseres.

NPM er bygget opp etter mal av det kapitalistiske systemet i privat sektor. Kapitalismen fører til det motsatte av fri konkurranse, beskrevet av Adam Smith, der den usynlige hånden regulerer gjennom prismekanismen. I et kapitalistisk system monopoliseres markedsplassen. Penger og makt konsentreres på få hender, som beskrevet av Thomas Piketty i hans bok Kapitalen i det 21. århundret.

Med NPM teknokratiseres alt. Det fører til et post-politisk samfunn der politikerne og innbyggerne får mindre og mindre å si. Beslutninger er allerede tatt gjennom kontrakter som er inngått med private bedrifter, før politiske beslutninger tas. Da blir det avtalerettslig ulovlig å endre beslutningene. Dette er tilfellet både i byutvikling og i offentlige innkjøp.

NPM er bygget rundt kontrakter, og dermed trengs mye administrativ kunnskap og mye tid for å delta. De som vil være med må kunne lese og forstå juridiske dokumenter, skrive søknader, dokumentere og rapportere. Det utelukker mange, spesielt mindre aktører. For å ha den nødvendige typen administrativ kunnskap kreves størrelse. Risikoen og kostnaden ved å delta blir dermed for stor for små bedrifter. Det bidrar igjen til den kapitalistiske og monopoliserende logikken der ressursene hoper seg opp hos de store, og konkurransen på markedsplassen forvitrer.

Dette kan vi se blant annet i offentlige innkjøp der offentlige organisasjoner primært inngår kontrakter med få og store virksomheter. Byutviklingen bestemmes av noen få store utbyggere. For interessegrupper og enkeltpersoner å faktisk gjøre all jobben som er en forutsetning for å påvirke utviklingen, kreves enormt med kunnskap og ressurser, noe som i praksis ikke er mulig.

Skaper flere klienter

Mye tyder på at staten nå er organisert som en hvilken som helst profittmotivert større virksomhet. I et slikt system er det ikke rom for inkludering. Hver enhet har sitt eget budsjett De har ikke råd til underskudd. Hvis noen ikke bidrar optimalt, kan de ikke bli. Er både skolesystemet og arbeidslivet blitt så komplisert og lite gledespreget at det gjør folk til klienter?

Samtidig som systemet produserer stadig flere klienter, som må hjelpes, skyves flere og flere ut av skolen og arbeidslivet. Som en løsning, innenfor NPM-logikken, innføres enda flere tiltak for å spare penger slik at arbeidslivet blir enda mer utrivelig og skyver ut enda flere. Staten blir en slags eksklusjonsmaskin istedenfor en inkluderingsarena.

En viss grad av styring og kontroll kan være en god idé, men for mye er en ekstremt dårlig løsning. Hvis du styrer og kontrollerer så mye at du kveler all selvstendig tenkning og ikke gir folk et sekunds pause til å komme opp med egne idéer, har du ikke bare skapt et problem for enkeltmennesker, som får stress, og helseproblemer fordi de mistrives. Du har også skapt samfunnsproblemer fordi du ender opp med suboptimale og dårlige løsninger.

Standardisering som løsning

Innovasjoner kan ikke dikteres. De kommer nedenfra som løsning på utfordringer folk som jobber tett på problemer har identifisert. Det er sjelden sånn at de som sitter på toppen og styrer forstår, i sin fulle helhet, hva som foregår i praksis på grasrota. Alt kan ikke standardiseres, fordi hvert sted, hvert menneske og hver situasjon er unik. Det er derfor vi trenger å få politikk og demokrati tilbake.

Spørsmål som angår det gode liv og hvordan vi skal ha det er ikke noe som lar seg besvare av utredninger og RCT-studier. Det er politiske og moralske spørsmål. Og vi trenger å stole på fagfolks skjønnsutøvelse. Hvis alt kunne standardiseres, kunne vi bare laget en maskin og trykket på en knapp så var situasjonen løst. Men menneskelige relasjoner er mer komplekse.

Uheldigvis er de offentlige revisjonsinstitusjonene med på å forsterke tendensen til standardisering. Revisjonsinstitusjonenes kontroll av statlige og kommunale organisasjoner gjør systemet enda mer rigid. De bidrar til at NPM-systemet faktisk følges. Deres anbefalinger er alltid mer styring, kontroll og likebehandling. Løsningen for direktoratene er vanligvis standardisering. Det skaper igjen jobbmuligheter for private revisjonsfirmaer. De lager nye ledelsesprodukter og spesialiserer seg på å veilede i ulike standarder.

Et rigid system

Departementer og direktorater stilles til ansvar selv når problemstillingene er komplekse. Det bidrar til å forsterke allerede dårlige resultater. Samtidig frasier offentlige revisjonsinstitusjonene seg ansvaret for hvordan deres instruksjoner blir fortolket og implementert, uten tanke for at regler normalt fortolkes mer konservativt enn de var ment, fordi ansatte lenger nede i organisasjonene er redd for å bli kritisert for å gjøre noe feil. De er ikke eksperter, og kjenner ikke handlingsrommet godt nok.

Dette skaper et rigid system og uintenderte konsekvenser som ingen har oversikt over. Revisjonsinstitusjonene kontrollerer i tillegg det som er lett målbart og enkelt. Det forsterker problemet. De viktige tingene, som ikke kan måles, blir da nedprioritert. Bærekraft, for eksempel, blir for komplekst for revisjonsinstitusjonene å ta i. Verken kommunerevisjonene eller Riksrevisjonen ønsker å revidere det, selv om det eksisterer klare føringer som kan brukes som revisjonskriterier både fra FN og i mange styrende dokumenter med bærekraftskrav i de offentlige organisasjonene.

Dette systemet går til slutt ut over menneskers trivsel. Generasjon Z vil ikke lenger arbeide. Færre føler at de har medbestemmelse i jobben, flere faller ut av skolen, flere blir unge uføre. Flere faller ut av arbeidslivet. Det er ikke rom i maskinen til å ivareta menneskelige behov. Vi lever for å opprettholde et system som har gått amok og som til slutt vil bidra til klodens undergang.

Kontrollbehovet har vunnet over forståelsen av mennesket som et kreativt, sosialt vesen med kjærlighet og omsorg som sin kjerne. Rom for å tenke selvstendige tanker er blir stadig mindre i takt med kontrolliverens økende makt. Vi lever ensomt og ulykkelig i et fullstendig standardisert og gjennomkontrollert samfunn der vi skal være fornøyd med det som har blitt bestemt for oss og etterleve dette å reise kritiske spørsmål. Hørte jeg 1984?