Thorstein Øverland, siviløkonom (NHH) og tidligere mangeårig leder i livselskaper og finans
Publisert i Samfunn og økonomi 2/2022
Minst en halv million nåværende og tidligere ansatte i private foretak har fått overført sine opptjente pensjonsrettigheter til fripoliser med fastsatte ytelser i et livsforsikringsselskap. Til sammen forvalter livselskapene i dag fripoliser til en verdi av 343 milliarder kroner, og fripolisene er blitt livselskapenes største produkt. Siden 2008 har pensjonsytelsene fra fripoliser nesten ikke blitt regulert. Bare i løpet av fem år, fra 2015 til 2020, ble derfor kjøpekraften til en vanlig fripolise redusert med 10 prosent, det vil si 2 prosent pr. år. Med økende inflasjon vil verditapet skje enda raskere, og i 2021 ble verditapet 2,7 prosent. Det betyr at pensjonsytelser for 9 milliarder kroner forsvant i løpet av ett år. Årsaken til problemet er at livselskapene må følge et regelverk for forvaltning av fripolisene som i svært liten grad ivaretar kundenes interesser og rettigheter. Regelverket er i praksis et norsk eksperiment som ikke ligner på noe av det en kan finne i andre europeiske land. Fripoliser har blitt en fiasko som har kostet kundene store beløp. Denne artikkelen viser hvordan regelverket har styrt forvaltningen av fripoliser og delingen av resultatet mellom kunder og livselskap. Hvorfor er det blitt en fiasko? Hvem har ansvaret? Vil noen gripe inn for å stanse eksperimentet?
Eksperimentet
Pensjonsforsikring med fastsatte ytelser – såkalt ytelsespensjon – er bygget på noen enkle prinsipper. Pensjonskapitalen skal forvaltes med sikte på størst mulig langsiktig avkastning for forsikringstakerne. Det meste av overskudd som fremkommer skal tilfalle forsikringstakerne og benyttes til å regulere pensjonsytelsene. Avkastningen vil kunne variere, og pensjonsleverandøren må derfor kunne ha mulighet til å utjevne resultatene over lengre tid. For at alt dette skal oppnås, må forsikringsavtalene ha en viss varighet.
I Norge har myndighetene villet utfordre denne måten å tenke på. Det er derfor blitt innført regelverk som har ført livselskapenes forvaltning av pensjonskapitalen stadig lenger bort fra vanlige prinsipper for pensjonsforsikring og kapitalforvaltning. Ingen andre land har gjort noe lignende verken før eller siden. Regelverket er et norsk påfunn som i praksis er blitt et særnorsk eksperiment i stor skala:
- Livselskapenes målsetting er ikke lenger å gi best mulig avkastning til forsikringstakerne, men størst mulig overskudd til livselskapene selv og deres eiere. Tanken er at når kommersielle livselskaper konkurrerer om å tjene mest mulig penger på forvaltning av ytelsespensjon, vil det føre til bedre resultater også for kundene.
- For å stimulere til konkurranse er forsikringsavtalene gjort kortsiktige og kan flyttes til annet livselskap på kort varsel. Dette har i sin tur ført til kortsiktig kapitalforvaltning med små muligheter til å utjevne resultater over lengre tid, noe som gjør at pensjonskapitalen i liten grad plasseres i aksjer. Det har gitt lavere avkastning enn forventet.
- Livselskapene selv får likevel brukbar fortjeneste, for kundenes andel av overskuddet er blitt redusert fra minst 65 prosent til rundt 25 prosent i dag. Dermed er det lite igjen til å regulere pensjonsytelsene.
- Nesten all ytelsespensjon er etter hvert blitt omgjort til fripoliser, og pensjonsytelser fra fripoliser faller i verdi nesten like fort som prisene stiger.
Livselskapenes dårlige resultater til kundene kan ikke forklares av andre faktorer enn selve regelverket. Andre forvaltere av pensjonskapital som har holdt fast ved prinsippet om at pensjonskapital skal forvaltes langsiktig og til fordel for forsikringstakerne, har hatt god nok avkastning til å kunne opprettholde pensjonsytelsenes kjøpekraft.
Eksperimentet med et særnorsk regelverk for ytelsespensjon har blitt en komplett fiasko. Ingen livselskaper vil ta imot ytelsespensjon lenger, og konkurransen har opphørt. Nåværende og tidligere ansatte i private foretak har tapt og taper fortsatt store beløp hvert år.
Hva er fripoliser?
Pensjon som betales av en privat arbeidsgiver, kommer i hovedsak i en av to former: Innskuddspensjon eller ytelsespensjon. Innskuddspensjon er enkel å forstå. Arbeidsgiveren betaler hvert år et bestemt beløp til de ansattes konto. Innbetalinger og renter av pengene blir til sammen et beløp som ved pensjonsalder omgjøres til pensjonsutbetalinger. Ytelsespensjon er litt vanskeligere. Arbeidsgiveren lover den ansatte en årlig pensjon som sammen med ytelsene fra folketrygden skal gi et bestemt beløp. Et typisk eksempel er å gi den ansatte en årlig livsvarig pensjon fra 67 år som sammen med beregnede ytelser fra folketrygden skal gi 65 prosent av sluttlønn.
Hvis en ansatt med ytelsespensjon fratrer før pensjonsalder, eller hvis foretaket slutter med ytelsespensjon og går over til innskuddspensjon, vil den ansatte få omgjort den opptjente pensjonsrettigheten til en fripolise. En fripolise er en individuell pensjonsforsikringsavtale. Den er en avtale mellom fripoliseinnehaveren, som vi vil kalle fripolisekunden, og livsforsikringsselskapet. Arbeidsgiveren har ikke lenger noe ansvar for pensjonsytelsene.
Da arbeidsgiveren inngikk en avtale om ytelsespensjon med livselskapet, ble det fastsatt at pensjonsytelsen skulle finansieres av årlige premieinnbetalinger fra arbeidsgiver med tillegg av en beregnet årlig renteinntekt fra pensjonskapitalen. Hvis livselskapet ikke oppnår en avkastning lik beregningsrenten, må livselskapet skyte til det som mangler. Dette er årsaken til at beregningsrenten også gjerne kalles for den garanterte renten. Garantert rente høres bra ut, men i realiteten er dette en forsinket premiebetaling for å oppnå den avtalte pensjonsytelsen. Jo høyere garantert rente, jo mindre av pensjonsforpliktelsene er blitt dekket av arbeidsgiver i form av premier.
Fripoliser har blitt en fiasko som har kostet kundene store beløp.
Beregningsrenten for fripoliser ligger mellom 2 og 4 prosent, med et gjennomsnitt i 2020 på 3,2 prosent regnet av samlet kapital som er ført på kundenes konto.
I utgangspunktet har fripolisekunden bare krav på den avtalte pensjonsytelsen. Beregningsrenten skal imidlertid være forsiktig satt, slik at livselskapet normalt skal kunne oppnå vesentlig høyere avkastning på fripolisekapitalen. Forskjellen mellom den oppnådde avkastningen og beregningsrenten vil i livselskapets regnskap fremkomme som et avkastningsoverskudd. Forsikringsvirksomhetsloven bestemmer at det aller meste av et avkastningsoverskudd skal benyttes til regulering av pensjonsytelsene, enten når overskuddet opptjenes eller når ytelsene skal utbetales.
Nesten all ytelsespensjon blir utbetalt som fripoliser
I løpet av de siste ti årene har de fleste arbeidsgivere gått fra ytelsespensjon til innskuddspensjon for sine ansatte. Pensjonsrettighetene som er opptjent som ytelsespensjon, blir da overført til fripoliser. Det har ført til at fripoliser i dag er blitt livselskapenes største produkt. Finans Norge har utarbeidet nedenstående oversikt over utviklingen:1
Samlede forpliktelser knyttet til fripoliser med kontraktfastsatte ytelser var 343 milliarder kroner ved utgangen av 2021. Diagrammet viser hvordan aktive ytelsesbaserte ordninger har blitt kraftig redusert i løpet av de siste ti årene, mens fripoliser har økt. Det fremgår også at det er en kraftig vekst i innskuddsbaserte ordninger og vekst i pensjonskapitalbevis (som den ansatte får når han eller hun slutter i foretaket).
Blir pensjonsytelser fra fripoliser regulert?
Pensjonistforbundet har for hvert av årene fra 2017 til 2020 analysert livselskapenes regnskaper og hentet ut informasjon om hvordan fripolisene er behandlet, hvordan resultatene fremkommer og hvordan resultatdelingen mellom livselskap og kunder er gjennomført. Resultatene er presentert i rapporten Kundenes fripoliseregnskap2.
Det er bare fem livselskaper som forvalter fripoliser. To av selskapene dominerer markedet. Dette er markedsandelene ved utgangen av 2020:
I fripoliseregnskapet for 2020 er det foretatt en oppsummering av hvor mye som har gått til regulering av pensjonsytelsene de siste fem årene.
Tabell 1 viser at de to minste livselskapene har økt pensjonsytelsene mer enn de største selskapene. Ved vurdering av tallene må en imidlertid ta med at Sparebank 1, Storebrand og Nordea gir mindre tilleggspensjon pr. krone anvendt, som følge av at de har endret beregningsrenten (mer om det senere i artikkelen).
Tallene påvirkes av at det meste av overskuddet i 2016 og 2017 gikk til å dekke ekstra avsetninger for å møte økende levealder, men selv i 2020 ble pensjonsytelsene fra fripoliser bare regulert med et beløp lik 0,22 prosent av fripolisekapitalen. I gjennomsnitt for femårsperioden var altså de årlige reguleringene på 0,2 prosent. I tillegg vil det ved utbetaling av pensjonene komme et beløp fra oppløste tilleggsavsetninger tilsvarende omtrent 0,1 prosentpoeng. Pensjonistforbundet legger derfor til grunn at pensjon fra fripoliser i gjennomsnitt er blitt regulert med 0,3 prosent pr. år i denne femårsperioden. Når vi vet at konsumprisindeksen i samme periode steg med 2,3 prosent pr. år, betyr det at kjøpekraften falt med rundt 2 prosent hvert år.
Denne situasjonen er ikke ny. Pensjon fra fripoliser har mistet kjøpekraft helt siden det nye regelverket ble innført i 1991, men mest etter 2008. Et eksempel: Pensjon fra en fripolise som ble utstedt av Storebrand Liv i 1993 har hatt følgende utvikling i kjøpekraft:
Det gjelder en fripolise med en beregningsrente på 4 prosent, tilhørende en mann født i 1943. Andre fripoliser som vi har kunnet følge, har hatt omtrent samme utvikling.
Så hva har gått galt? Er avkastningen for lav, eller får ikke fripolisekundene sin rettmessige andel av overskuddet? Svaret er ja på begge spørsmålene.
Fripolisekapitalen forvaltes med altfor dårlig avkastning
I Pensjonistforbundets rapport Kundenes fripoliseregnskap 2020 er det foretatt en beregning av livselskapenes gjennomsnittlige avkastning de siste fem årene (tabell 2):
I tabell 3 er livselskapenes avkastning på fripolisekapitalen sammenholdt med resultatet til to andre forvaltere av pensjonskapital:
Noen større arbeidsgivere forvalter sine pensjonsordninger i egne pensjonskasser. Pensjonskassene er underlagt det samme regelverket som livselskapene, men opptrer annerledes enn livselskapene. Et eksempel er Norsk Hydros Pensjonskasse, som de siste ti årene har hatt en avkastning som har vært på linje med Folketrygdfondet. Det har, med unntak av oppreserveringen for økt levealder, vært tilstrekkelig til å både regulere pensjonsytelsene i takt med prisstigningen og å bygge opp bufferkapital til å møte fall i aksjemarkedet.
Den store forskjellen mellom Folketrygdfondet, pensjonskasser og livselskaper er at de to første har til oppgave å forvalte pensjonskapitalen langsiktig med best mulig avkastning for henholdsvis staten og forsikringstakerne, mens livselskapene må forvalte pengene kortsiktig med sikte på størst mulig overskudd for livselskapets eiere. Etter det vi vet er det ingen andre land som krever at livselskapene skal forvalte privat pensjonskapital på denne måten.
Det vanlige er at private tjenestepensjoner i livselskaper plasseres i en form for kollektiv pensjonskasse, hvor forsikringstakerne selv bærer risikoen. Det skjer en utjevning av risiko ved at avkastningsoverskudd blir satt i betingede overskuddsfond og står der som bufferkapital frem til pensjonen skal utbetales. Først da blir den enkeltes andel av overskuddsfondet tilført forsikringstakerne med endelig virkning. Denne måten å innrette forvaltningen på gir livselskapene tilstrekkelig bufferkapital til å investere langsiktig.
Det norske regelverket er endret to ganger
Tidligere arbeidet også norske livselskaper på denne måten, men i 1988 ble det gjort radikale endringer i forsikringsvirksomhetsloven, som fikk virkning fra 1991. For det første ble kapitalforvaltningen endret fra langsiktig til kortsiktig. For å øke konkurransen om livs- og pensjonsforsikring, ble det innført en rett til å flytte forsikringsavtalene til et annet livselskap, uten nevneverdige kostnader og med korte frister. Forsikringsavtalene ble dermed omgjort til kortsiktige avtaler. Når hele pensjonskapitalen kunne flyttes på kort varsel, kunne ikke noe av kundenes penger bli stående i overskuddsfond, men måtte tildeles kundene med endelig virkning hvert år. Uten mulighet til å utjevne resultatene over lengre tid, måtte livselskapene innrette sin forvaltning slik at selskapet hvert år får en avkastning som minst dekker den garanterte renten.
For det andre ble livselskapene tvunget til å skaffe ny risikokapital i stedet for overskuddsfondene som forsvant. I praksis kunne det bare skje ved å hente inn aksjekapital. Gjensidige livsforsikringsselskaper ble omdannet til aksjeselskaper. Et aksjeselskap må som kjent først og fremst arbeide for sine aksjonærer. Det er et helt annet oppdrag til ledelsen enn å arbeide for å skape best mulig avkastning for forsikringstakerne. På kort tid ble livselskapene omdannet fra å være en form for kollektiv pensjonskasse som kun arbeidet for forsikringstakerne til å bli kommersielle foretak som arbeidet for sine aksjonærer.
De nye reglene fungerte likevel på et vis, for i regelverket var det innebygget et krav om at forsikringstakerne skulle ha minst 65 prosent av livselskapets totale overskudd. Det betød at livselskapene måtte ivareta kundenes interesser på linje med eiernes interesser, for eierne kunne ikke få ut 35 kroner uten at kundene samtidig fikk 65 kroner.
Etter det vi vet er det ingen andre land som krever at livselskapene skal forvalte privat pensjonskapital på denne måten.
Fra 2008 ble imidlertid regelverket forandret på nytt,3 og det ble ikke lenger noen direkte sammenheng mellom det som kundene og eierne fikk av overskudd. Livselskapene kan i dag forvalte fripoliser med et akseptabelt overskudd til eierne uten å bekymre seg over hva som tilfaller kundene. Selskapene, det vil si eierne, får fra 2008 tilført hele avkastningen av egenkapitalen, hele administrasjonsoverskuddet og halve risikooverskuddet. I tillegg får selskapene 20 prosent av avkastningsoverskuddet, men betaler samtidig 100 prosent av eventuelle underskudd. Et livselskap har dermed et sterkt insentiv til å investere slik at selskapet klarer den garanterte renten, men har samtidig liten grunn til å ta større risiko (investere mer i aksjer) enn nødvendig for å nå dette målet.
LO, Fagforbundet og Pensjonistforbundet ga i 2017 et oppdrag til Fafo om blant annet å se om det kan foretas justeringer i livselskapenes inntektsstruktur slik at de får en spore til å skape større inntekter for fripolisekundene. Resultatet foreligger i rapporten Ikke som forventet4. Kort fortalt ble konklusjonen at det ikke er mulig å finne frem til endringer som kan forbedre kundenes avkastning i nevneverdig grad. Større belønning til livselskapene for å ta større risiko, det vil si kunne investere mer i aksjer, kan føre til større avkastning totalt, men samtidig må kundene avgi mer av resultatet til livselskapene. Dermed blir ikke nettoresultatet noe bedre for kundene. Hvis fripolisekapitalen skal forvaltes med bedre avkastning enn i dag, er det nødvendig å flytte polisene til en annen type forvaltningsinstitusjon, som kan forvalte kapitalen kun med sikte på best mulig avkastning til fripolisekundene.
Rapporten Ikke som forventet ble sendt til arbeidsgruppen som Finansdepartementet hadde oppnevnt i 2017 for å se på regelverket for garanterte pensjonsprodukter. Arbeidsgruppen fant imidlertid at forslagene falt utenom det mandatet gruppen hadde. Arbeidsgruppens forslag er for lengst fremlagt5 og behandlet6, men har ikke resultert i noen tiltak som kan bidra til at fripolisekapitalen forvaltes med større avkastning enn hittil.
Fripolisekundene får ikke sin rettmessige del av overskuddet
Lovendringene som fikk virkning fra 1.1.2008, medførte at overskuddet fra fripoliser blir delt mellom kunder og livselskaper på en annen måte enn før. Dette ble likevel presentert som en forbedring for forsikringstakerne, og det har ikke vært sagt noe om at de nye reglene skulle medføre store endringer når det gjelder hvor mye av overskuddet som skulle tilfalle forsikringstakerne. Det var derfor grunn til å gå ut fra at fripolisekundene fortsatt ville få omtrent 65 prosent av overskuddet (inkludert avkastningen på egenkapitalen), som var minstekravet før.
Pensjonistforbundet har foretatt beregninger av hvor stor andel av overskuddet som nå faktisk tilfaller fripolisekundene. I 2020 fikk kundene 23 prosent av overskuddet når en tar med en beregnet andel av avkastning på egenkapitalen og tilleggsavsetningene.7 En tilsvarende beregning for 2021 viste at kundenes andel dette året var 25 prosent:8
Delingen av det samlede overskuddet vil variere noe fra år til år, men ikke så mye at det endrer hovedkonklusjonen: Regelverksendringene fra 2008 har – slik de i dag praktiseres – medført en kraftig reduksjon i kundenes andel av overskuddet fra fripoliser.
Det er flere årsaker til at kundene ikke får sin rettmessige andel av overskuddet. Den viktigste er at Finansdepartementet har utarbeidet en forskrift som medfører at fripolisekundene bare får utbetalt 15 prosent av den delen av overskuddet som er satt i såkalte tilleggsavsetninger, til tross for at dette er kundenes penger. En tilleggsavsetning er en betinget tildeling av overskudd til kundene som tjener som bufferkapital frem til den tildeles kunden med endelig virkning. Pengene er ført på den enkelte kundes konto, og etter forsikringsvirksomhetsloven skal disse avsetningene omgjøres til økte pensjonsytelser når pensjonene blir utbetalt. Den nevnte forskriften er derfor i strid med lovens bestemmelser.
Dette spørsmålet er grundig behandlet i en rapport som Pensjonistforbundet har utarbeidet med bistand fra aktuar Pål Lillevold: Hvem får overskuddet fra fripolisemilliardene?9 Rapporten ble offentliggjort i april 2019 og ble tatt opp med statssekretær Geir Olsen i Finansdepartementet 6. juni samme år. Departementet sendte Pensjonistforbundets rapport på høring sammen med Finanstilsynets høringsnotat i januar 2020. Finansdepartementet selv har imidlertid ennå ikke kommentert rapportens konklusjoner, eller iverksatt de tiltakene som rapporten ber om.
Det er flere årsaker til at kundene ikke får sin rettmessige andel av overskuddet.
Ved utgangen av 2021 utgjorde de akkumulerte tilleggsavsetningene i livselskapene 6,2 prosent av premiereserven, eller 19,5 milliarder kroner. Livselskapene har anledning til å fortsette å bygge opp tilleggsavsetningene til de utgjør 12 prosent av premiereserven, eller 38 milliarder kroner. Når 85 prosent eller mer av dette beløpet holdes tilbake, betyr det at pensjonsutbetalingene blir redusert med opptil 10,2 prosent. Hvis regelverket ikke endres, vil kundene dermed kunne bli fratatt opptil 32 milliarder kroner som skulle gått til pensjon.
En annen årsak til redusert utbetaling til kundene er behandlingen av tilleggsavsetninger som står igjen ubenyttet når kunden dør. Det følger av det foranstående at det kan dreie seg om store beløp. Hvis det er knyttet ytelser til etterlatte til forsikringen, vil alle livselskapene overføre tilleggsavsetningen dit. Hvis det ikke finnes slik forsikring, er praksis følgende:
- Ett livselskap, Gjensidige Pensjonsforsikring, fører hele beløpet over til forsikringsfellesskapet, og tar dermed ikke noe av dette til inntekt for selskapet.
- Storebrand, DNB og Nordea fører beløpet til risikoresultatet, og kan på den måten ta 50 prosent av beløpet til inntekt.
- Sparebank 1 Forsikring har ikke villet besvare spørsmålet.
Finanstilsynet har ikke hatt innvendinger mot at ubenyttet tilleggsavsetning behandles som en risikoinntekt. Pensjonistforbundet er uenig også i denne avgjørelsen. Ubenyttede tilleggsavsetninger har ikke noe med risikoresultatet å gjøre, og det er vanskelig å forstå hvordan de tre livselskapene og Finanstilsynet har tenkt når de har kommet frem til at ubenyttede tilleggsavsetninger kan behandles som risikooverskudd.10
En tredje årsak til at fripolisekundene ikke får utbetalt sin overskuddsandel, er at tre livselskaper fraviker den avtalte beregningsrenten når overskudd og tilleggsavsetninger skal omregnes til pensjonsytelser. Mens Gjensidige og DNB fortsatt benytter den avtalte renten, benytter Sparebank 1 Forsikring 0 (null) prosent rente, Storebrand 0,5 prosent og Nordea 2 prosent. På en kontrakt med 4 prosent beregningsrente betyr det at et overskudd på 1 prosent av premiereserven ikke lenger gir 1 prosent økt pensjon, men kan gi så lite som 0,65 prosent. Selskapene begrunner dette med at en økt pensjonsytelse kommer i form av en tilleggspensjon som kan behandles som en ny avtale, med rentesatser som livselskapet selv fastsetter. Kundene blir merkelig nok ikke informert at det er opprettet nye avtaler.
Pensjonistforbundet mener at endring av beregningsrenten er et brudd på lovens bestemmelser. Det er ikke tillatt å endre en ferdig betalt forsikringsavtale. Anvendelse av kundens overskudd til økte pensjonsytelser er ikke en ny forsikringsavtale, men en sentral og integrert del av en avtale om ytelsespensjon, og kan ikke løsrives fra avtalen. Pensjonistforbundet har tatt denne saken opp med Finanstilsynet, men tilsynet mener at de tre livselskapene har rett til å tolke loven på denne måten. Det er i seg selv oppsiktsvekkende, for hittil har Finanstilsynet sørget for at livselskapene tolker lovene på samme måte. Pensjonistforbundet har behandlet disse spørsmålene mer inngående i Tillegg til Pensjonistforbundets rapport «Hvem får overskuddet fra fripolisemilliardene?».
For å oppsummere: Fripolisekundenes andel av overskuddet er kraftig redusert etter lovendringene fra 2008, uten at det i forarbeidene til loven var signalisert at dette ville bli konsekvensen. Pensjonistforbundet mener forklaringen er at Finansdepartementet og Finanstilsynet tolker loven feil. Hvis det derimot er Pensjonistforbundet som tar feil, må forklaringen være at lovgiverne har ment at det skulle være slik. Da har Stortinget og mange andre blitt ført bak lyset, for hvis dette hadde fremkommet tidligere, er det usannsynlig at loven ville blitt vedtatt.
Hvem er ansvarlig for eksperimentet?
Den drivende kraften bak endringene i finanslovgivningen i Norge har vært professor Erling Selvig. Han var styreformann i Kredittilsynet fra 1986 til 2002, den første tiden som arbeidende styreformann. Han har videre vært formann i Banklovkommisjonen siden 1991. Denne kommisjonen har også tatt seg av lovgivningen innenfor livsforsikring. Selvig har ment at det er viktig å harmonisere reglene for ulike typer finansforetak slik at det skjer en rettferdig konkurranse mellom bransjer, for eksempel mellom banker og livsforsikringsselskaper. Som en følge av dette ble lovendringene som fikk virkning for livselskapene fra 1991, lagt tett opp til de eksisterende lovene for banker.
Dette er et annet prinsipp enn det som følges i EU, hvor det tvert imot legges vekt på lover som støtter opp om den enkelte bransjens primære oppgaver. Eksempelvis har EU ulike regler for livsforsikringsselskaper og institusjoner som forvalter tjenestepensjoner, fordi tjenestepensjoner må forvaltes langsiktig med fornuftige utjevningsmekanismer. Når enkelte har pekt på forskjellen mellom EU og Norge, har den blitt forklart med at Norge her ligger langt fremme i en utvikling hvor andre land vil følge etter.
Selvig har i samarbeid med enkelte embetsmenn i Finansdepartementet vist stor vilje til å se bort fra motforestillinger til det norske regelverket. I 2003 var det klart for mange at det var nødvendig å gjøre visse endringer. Bjørn Skogstad Aamo, som var sjef for Kredittilsynet fra 1993 til 2011, har omtalt prosessen i sin bok Læring fra kriser11, hvor livsforsikring er behandlet i et eget kapittel. Skogstad Aamo mente at det var viktig å gjøre livselskapene i bedre stand til å investere i aksjer. Han skriver blant annet: «Noen av de som voktet det gamle regelverket og alltid var skeptisk til investeringer i aksjer for å få økt avkastning, følte kanskje det var like greit at livsforsikring holdt seg unna aksjer. Dette til tross for at meravkastning fra aksjer var en hovedkilde til avkastning i livsforsikring og pensjonsforvaltning i de fleste andre land, og til tross for at mulige perioder med lave renter ville fjerne mye av grunnlaget for privat pensjonsforsikring».
Videre forteller han: «Kredittilsynet foretok på oppdrag fra departementet en grundig undersøkelse av lovgivningen i andre land, som ble sendt til departementet i april 2004. Den viste at ingen andre land hadde en modell som kunne sammenlignes med den som var foreslått av Banklovkommisjonen. Ikke minst hadde andre land mye større vekt på oppbygging av bufferkapital for å sikre god langsiktig avkastning.» Og litt senere: «Kredittilsynet ønsket å ha en person med forsikringskompetanse som sin representant under kommisjonens arbeid med disse spørsmål, men ønsket ble ikke imøtekommet. Kommisjonen la mye av arbeidet med substansielle spørsmål i en ‘Think tank’, der formannen plukket ut en gruppe mennesker, uten at tilsynet eller FNH var direkte med».
I sin oppsummering skriver Skogstad Aamo: «For livsforsikring møtte vi en kombinasjon av folk i embetsverket og Banklovkommisjonens leder, som av og til fungerte som museumsvoktere. Resultatet ble at norsk livsforsikring har gitt sin kunder og eiere dårligere avkastning enn de kunne ha fått og vært dårligere rustet til å møte utfordringer knyttet til garanterte renter i en lavrenteperiode og økende levealder. Det har svekket grunnlaget for forsikringsbasert tjenestepensjon». Og aller sist i kapitlet: «Regelverket for livsforsikring er det dessverre få politikere som har orket å sette seg inn i – og det har da også stort sett vært styrt av embetsverket i Finansdepartementet».
Den viste at ingen andre land hadde en modell som kunne sammenlignes med den som var foreslått av Banklovkommisjonen.
Bjørn Skogstad Aamo
Forholdene har ikke endret seg siden Skogstad Aamo ga ut boken i 2016. Embetsverket i Finansdepartementet har fortsatt styringen. Et eksempel: I desember 2021 vedtok Stortinget en lovendring som medfører at fripolisekunder med årlige pensjonsytelser på mindre enn 1 G (111.477 kroner) kan velge å omgjøre fripoliser med livsvarige utbetalinger til en opphørende forsikring, hvor den kontoførte saldoen på fripolisen blir utbetalt med opptil 1 G pr. år inntil kontoen er tømt. For noen vil det være en god løsning. Da lovendringen ble kunngjort i januar 2022, meddelte imidlertid Finansdepartementet samtidig at det var innført en overgangsregel som bestemte at retten til omgjøring av fripolisen bare gjelder hvis pensjonsutbetalingene ennå ikke var påbegynt. Den gjelder altså ikke for pensjonister. Pensjonistforbundet har fått opplyst at overgangsregelen vil vare på ubestemt tid. Finansdepartementet finner det altså helt naturlig å overprøve Stortingets lovvedtak gjennom å innføre en bestemmelse som radikalt beskjærer lovbestemmelsens virkeområde.
Arbeidet med regelverket for livsforsikringsselskapene minner om den svenske håndteringen av koronapandemien. Alt ansvar ble lagt på én person og miljøet rundt ham. Selv om en skal ha tiltro til eksperter, er det slik at ingen er eksperter på alt. Ekspertise på ett felt kan dessuten føre til at andre fagområder ikke tillegges nok vekt. Politikerne bør sørge for å få frem flere synspunkter slik at det blir mulig å veie ulike hensyn mot hverandre. I motsatt fall er det for lett å havne i en situasjon hvor enkelte eksperter eller miljøer får ri sine kjepphester i fred.
Skal eksperimentet med fripoliser noen gang avsluttes?
Det særnorske regelverket for livsforsikringsselskaper har blitt en komplett fiasko. Prisen for dette betales i første rekke av alle som får eller vil få deler av sin pensjon fra fripoliser. For dem blir det verre og verre. De siste tallene for 2021 viser at livselskapene dette året brukte et beløp tilsvarende 0,7 prosent av pensjonskapitalen til å regulere pensjoner. Det er mer enn noe annet år etter 2008. Samtidig var prisøkningen i 2021 på 3,5 prosent. Det gjør at fripolisekundenes pensjoner fikk redusert sin kjøpekraft med 2,7 prosent, noe som utgjør et verdifall på mer enn 9 milliarder kroner. På bare ett år.
Vil Finansdepartementet gjøre noe med dette? Arbeidsgruppen som departementet opprettet for tre år siden kom ikke med noen forslag som bidrar til å øke avkastningen eller endre på overskuddsdelingen. Så lenge livselskapenes økonomi er god nok, vil departementet neppe se noen grunn til å gjøre endringer.
Det er derfor politikernes oppgave å gripe inn og sørge for at pensjonenes kjøpekraft ikke fortsetter å forsvinne. Hva kan gjøres? Det er ikke enkelt å rydde opp i en situasjon som har fått lov til å utvikle seg over mange år, men det er heller ikke akseptabelt at pensjonenes kjøpekraft fortsetter å forsvinne i et økende tempo. Vi har foran vist at årsaken til fripoliseproblemet er at kapitalen forvaltes med for liten avkastning og at kundene ikke får utbetalt sin andel av det beskjedne overskuddet som tross alt fremkommer. En må starte med det siste, det vil si sørge for at kundenes andel av overskuddet ikke blir stående på kundenes konto til etter kundens død, men blir utbetalt som pensjon. Både Finansdepartementet og Finanstilsynet har hittil unnlatt å gi en tilfredsstillende forklaring på hvorfor lovens bestemmelser ikke blir fulgt. Det er en sak som Pensjonistforbundet kommer til å fortsette å følge opp.
Det neste er å sørge for at overskuddet fra fripoliser blir større. Det krever at fripolisene blir forvaltet til fordel for kundene, ikke livselskapets eiere. I den foran nevnte Fafo-rapporten Ikke som forventet12 går Jon M. Hippe og Pål Lillevold gjennom ulike måter å gjøre det på. Uansett hvilken løsning som velges, vil det kreves at staten engasjerer seg i løsningen. Et minimum vil være at staten gir garantier for en viss minste avkastning til den nye løsningen er kommet godt i gang.
Hvis det ikke skjer en rask løsning på problemet, vil det for mange fripolisekunder være bedre å plassere pensjonskapitalen selv og si fra seg rentegarantien. Mange vil også ønske å få utbetalt pensjonskapitalen raskere og slik at både tilleggsavsetninger og kursreguleringsfondet blir utbetalt. Det minste myndighetene nå må kunne gjøre er derfor å la dem som ønsker det, få flytte pensjonskapitalen til vanlig innskuddsbasert pensjon eller få den overført til såkalt opphørende forsikring. Valgmuligheten må også gjelde dem som allerede er blitt pensjonister.
NOTER
1. Diagrammet er hentet fra Finans Norges internettsider.
2. «Kundenes fripoliseregnskap» er bygget på analyser av livselskapenes årsrapporter og svar på oppfølgingsspørsmål som er stilt til livselskapene. Før offentliggjøring ble tallene godkjent av det enkelte livselskapet. «Kundenes fripoliseregnskap» for årene 2017–2020 og andre rapporter om fripoliser er lagt ut på Pensjonistforbundets nettside her: https://www.pensjonistforbundet.no/rapporter
3. Ot.prp. nr. 74 (2003–2004), vedtatt 10.06.2005.
4. Fafo-rapport 2018:13 av Jon M. Hippe og Pål Lillevold.
5. Garanterte pensjonsprodukter. Arbeidsgrupperapport 28. september 2018.
6. Prp.223 L (2020–2021). Endringer i pensjonslovgivningen mv. (pensjon fra første krone og dag, garanterte pensjonsprodukter).
7. Detaljer om denne beregningen er tatt med i Tillegg til Pensjonistforbundets rapport «Hvem får overskuddet fra fripolisemilliardene?», som finnes på forbundets nettsider.
8. Se rapporten En pensjonists fripoliseregnskap 2021, som finnes her: https://www.pensjonistforbundet.no/rapporter
9. Rapporten finnes på Pensjonistforbundets nettside her: https://www.pensjonistforbundet.no/rapporter
10. Også dette temaet er behandlet nærmere i Tillegg til Pensjonistforbundets rapport «Hvem får overskuddet fra fripolisemilliardene?».
11. Bjørn Skogstad Aamo Læring fra kriser. Utgitt på Fagbokforlaget i 2016.
12. Fafo-rapport 2018:13.