Pensjonsreform til besvær

I Samfunn og økonomi 2/2022 har vi satt søkelyset på den store reformen i systemet for folketrygd og resten av vårt pensjonssystem i 2011. Flere av artiklene tar opp de mest sentrale endringene reformen har medført. De beskriver resultater som er underkommunisert i NOU-en og i mange andre rapporter og meldinger som Stortinget har fått om pensjonsreformen.

Pensjonsreform til besvær - pensjonsreformen fra 2011 - Bjarne Jensen - Samfunn og økonomi 2/2022 - illustrasjon Johan Reisang
Illustrasjon: Johan Reisang
Bjarne Jensen, professor emeritus
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2022

I Samfunn og økonomi 2/2022 har vi satt søkelyset på den store reformen i systemet for folketrygd og resten av vårt pensjonssystem i 2011. Bakgrunnen er at et offentlig utvalg har evaluert reformen. Utvalgets rapport er på 358 sider, så det er ikke lett å sette seg inn i materialet (NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem). Flere av artiklene tar opp de mest sentrale endringene reformen har medført. De beskriver resultater som er underkommunisert i NOU-en og i mange andre rapporter og meldinger som Stortinget har fått om pensjonsreformen.

Vi har også tatt med en redegjørelse som viser utviklingen av vårt trygde- og pensjonssystem fram til vi fikk folketrygden i 1967. Den var «kronen på verket» av en relativ langsom, men historisk sett god utvikling av trygdesystemet som startet i 1894 med at Stortinget vedtok vår første trygdelov om ulykkesforsikring for industriarbeidere.

Det var den legendariske politikeren Johan Sverdrup som hadde ledet utredningsarbeidet som førte til denne loven. Siden har det gradvis og langsomt blitt utviklet flere gode ordninger til vi fikk folketrygden i 1967, og den er deretter gradvis blitt forbedret.

Fra 2000 og utover kom det nye toner. Påstandene var at trygde- og pensjonssystemet ikke var økonomisk bærekraftig. Systemet måtte reformeres, blant annet fordi levealderen økte og det måtte gis incentiver til at folk arbeidet lenger.

Systemet måtte bli mer rettferdig og også mer forståelig, og lettere å kommunisere til befolkningen. En var særlig opptatt av at folk måtte arbeide lenger, det vil si at pensjonssystemet måtte understøtte arbeidslinja og den samfunnsøkonomiske bærekraften.

Misvisende informasjon

For å underbygge budskapet, lanserte Finansdepartementet en figur (den såkalte haikjeften) som skulle vise utviklingen i statens inntekter fra olje- og gassvirksomheten og utgiftene til alderspensjon. I figuren sank inntektene som en stein, mens folketrygdens utgifter økte eksponentielt. I artikkelen Pensjonsfondets opptur har Sindre Farstad oppdatert hvordan utviklingen har vært når det gjelder tallene Finansdepartementet den gangen lanserte.

Vi kan nå si litt om spådomskunsten, eller hva det nå var. Konklusjonen er at slik haikjeften ble utformet, var den både litt tullete og traff heller ikke utviklingen fram til 2022. Dessverre gjorde den sterkt inntrykk i pressen og blant politikerne. Om den var et reklametriks eller bløff, får en selv vurdere.

Det ble også presentert mer seriøse sammenligninger. En viktig figur viste forventet utvikling i de samlede pensjonsforpliktelsene til alderspensjonen i folketrygden, sammenlignet med utviklingen i verdiene i Statens pensjonsfond utland. I 2022 var det spådd at tallene for Pensjonsfondet skulle utgjøre ca. 50 prosent av pensjonsforpliktelsene. Den gode nyheten er at allerede i 2022 utgjør Pensjonsfondet mer enn 100 prosent av pensjonsforpliktelsene.

Vårt hovedpoeng er at økonomisk bærekraft og såkalt forsørgerbyrde må analyseres på en langt mer nyansert og edruelig måte enn slik det ble gjort for å få gjennom pensjonsreformen. Her er det er gitt mye feilinformasjon til Stortinget og i allmennheten.

Nøytral og fleksibel folketrygd?

Pensjonsreformen endret i 2011 med tre store grep den mer kollektive og solidariske folketrygden til mer individualiserte ordninger. Grepene ble benevnt med ord som nøytral og fleksibel folketrygd, levealdersjustering og underregulering av løpende pensjoner. Nøytral og fleksibel folketrygd betyr at du selv kan bestemme når du tar ut alderspensjon mellom 62 og 75 år.

Har du nok opptjening, kan du få full alderspensjon allerede fra 62 år og samtidig ha full arbeidsinntekt. Men hvis du tar ut pensjonen tidlig – for eksempel ved 62 år – utbetales den over flere år enn tidligere, og det årlige beløp blir lavere. Når du slutter å arbeide kan det årlige beløpet bli lavere enn 40 prosent av årslønn.

Tar du ut pensjonen sent i livet, blir den utbetalt over færre år. Da kan din årlige alderspensjon fra folketrygden bli kjempehøy – over 70 prosent av din sluttlønn. Nå er det samme systemet også gjort gjeldende for offentlige tjenestepensjoner for dem som er født etter 1962. I henhold til SSBs beregninger, kan pensjonen da bli 130 prosent av sluttlønna dersom du arbeider til 75 år og venter med uttak av pensjon til da.

Undervurderte kostnader ved pensjonsreformen fra 2011

Dessverre undervurderte de som forberedte pensjonsreformen hva dette ville koste. Langt flere enn forventet har nemlig valgt å ta ut pensjon tidlig, og omtrent ingen tar ut sin pensjon sent. Derfor er den reelle alderen for uttak av alderspensjon i folketrygden blitt vesentlig lavere enn før 2011. I realiteten fikk vi en senkning av pensjonsalderen.

I perioden 2011–2022 er de samlede utgiftene til alderspensjon i folketrygden nesten 200 milliarder høyere enn om aldersgrensen var beholdt på 67 år. Hvis aldersgrensen på 67 år var kombinert med den nye levealdersjusteringen, hadde vi hatt langt lavere utgifter til alderspensjon og langt mer å rutte med til nødvendige forbedringer i systemet med folketrygd og til dem som må slutte tidligere på grunn av helsa.

Disse merutgiftene betyr at pensjonistene får svært lave pensjoner hvis de blir virkelig gamle. Lever de lenge nok, blir merutgiftene dermed dekket inn igjen. Men blir det slik? I hvert fall er det slik at dette systemet vil fortsette å gi merutgifter til ut på 2030-tallet. De samlede merutgiftene til alderstrygd blir i hvert fall på over 300 milliarder før dette snur og gradvis kan bli dekket inn igjen rundt 2050. Hvis det da noen gang skjer.

Merutgiftene påvirker den hellige budsjettbalansen, og har selvsagt gått ut over andre tiltak i trygdesystemet etter 2011, som for eksempel brillestøtte og arbeidsavklaringspenger. Er det også derfor kvinner med lave egne pensjoner skal miste sine etterlattepensjoner? Og er det derfor vi ikke kan gjøre noe bedre for minstepensjonistene?

Større forskjeller

Stein Stugu skriver i sin artikkel i Samfunn og økonomi 2/2022 at pensjonsreformen fører til dramatisk større forskjeller i inntekter mellom pensjonistene enn det vi hadde i den mer solidariske folketrygden. Pensjonsreformen har også løftet aldersgruppene 62 og 63 år til toppnivåer på inntektsskalaen fordi de kan spe på sin arbeidsinntekt med alderspensjon fra folketrygden.

Når arbeidstakerne født i 1963 blir 62 år, det vil si fra 2025, kan de som har opptjent offentlig tjenestepensjon benytte seg av de samme rettighetene. Får vi da også en lignende utgiftseksplosjon i det offentlige tjenestepensjonssystemet? Min påstand er at disse effektene i altfor liten grad ble utredet, og at Stortinget ikke fullt ut fikk seg forelagt disse konsekvensene.

Etter hvert som levealderen øker og vi får flere friske leveår, er det naturlig at vi også må arbeide noe lenger for å få «full» alderspensjon fra folketrygden. Bjørn Halvorsen peker i sin artikkel på at dette ikke bare er avhengig av de eldres egne ønsker, men at det krever tiltak i arbeidsmarkedene. Han kjenner godt til hvordan andre land arbeider på dette området. Vi er ikke blant de flinkeste.

Den viktigste årsaken til at folk må avslutte sitt arbeidsliv tidlig, er helsetilstand og reduserte muligheter til arbeid. Det største problemet med det nye pensjonssystemet er at det favoriserer dem som har god helsetilstand og er ettertraktet på arbeidsmarkedet. De som har uførepensjon taper stort, og mer generelt blir de med dårlig helsetilstand og svakere muligheter til å få og beholde sin jobb taperne. Vi får håpe Stortinget retter opp det store pensjonstapet disse pensjonsgruppene lider.

Pensjonistene blir taperne

De som har båret den største økonomiske byrden ved pensjonsreformen så langt er dem som er pensjonister. Innsparingene som følge av at de løpendepensjonene øker mindre enn den vanlige velstandsutviklingen, utgjør ifølge departementets beregninger rundt 70 milliarder kroner i perioden 2011–2022. I Samfunn og økonomi 2/2022 har vi derfor med en artikkel av Lars Nestaas og Ragnhild Dahl som viser pensjonistenes inntektsutvikling sammenlignet med andre grupper.

Pensjonistene er blitt de store inntektstaperne i pensjonsreformen fra 2011, særlig minstepensjonistene. Begrepet minstepensjon er for øvrig på vei ut av begrepsbruken i forbindelse med pensjonsreformen. Det er erstattet av begrepet garantipensjon. Blir det som evalueringsutvalgets flertall ønsker, skal garantipensjonen variere fra årsklasse til årsklasse. Den blir lavere jo eldre årsklasse en tilhører.

Offentlig ansatte kommer dårlig ut med pensjonsreformen fra 2011

Et stort spørsmål er om pensjonsreformen fra 2011 og etterfølgende tiltak har økt den samlede arbeidsinnsatsen og sysselsettingen. Det var hovedhensikten med reformen. Det vi vet sikkert er at flere i aldersgruppene fra 62 år til 67 år kombinerer arbeid med alderstrygd eller pensjon fra folketrygden. Videre vet vi at sysselsettingen for dem over 60 år var økende allerede før pensjonsreformen, og har fortsatt å øke etter pensjonsreformen.

Vi vet også at hovedårsaken til at eldre står lenger i arbeid er at helsetilstanden blir bedre. Men pensjonsreformen har også styrket incentivene til at aldersgruppene over 62 år i privat sektor kan stå lenger i arbeid og oppnå noen pensjonsgevinster ved det. Det ser derfor ut som om yrkesaktiviteten blant privat ansatte er styrket etter pensjonsreformen.

Men ansatte i offentlig sektor helt fram til årsklassene født i 1962 straffes med lavere og lavere pensjon jo lenger de står i arbeid etter 67 år pluss levealdersjustering. Derfor er indikasjonene at offentlig ansatte slutter tidligere enn før pensjonsreformen fra 2011.

Siden hovedbegrunnelsen for reformen var at den skulle understøtte arbeidslinja, ble det selvsagt ikke informert om at ansatte i offentlig sektor vil få lavere og lavere pensjon jo lenger de står i arbeid. Det har bidratt til at mange som ikke kjente til at store deler av pensjonen ville bli borte om de fortsatte å arbeide ut over 67/68 år likevel har gjort det. Flere av dem har fått ødelagt sin pensjonisttilværelse fordi de stod for lenge i arbeid og ble avspist med lav eller ingen tjenestepensjon da de sluttet.

Realiteten er at dette har svekket arbeidslinja i offentlig sektor. Det har også hatt karakter av «å skyte seg selv i foten» ved at pensjonskostnadene i tjenestepensjonssystemet har blitt høyere – flere har tatt ut tjenestepensjon tidligere og dermed økt disse pensjonsutgiftene – og skatteinntekter og inntekter til tjenestepensjonssystemet er svekket.

La oss anta at det var en feil og at denne feilen blir rettet opp med kompensasjon til dem som er fratatt sin pensjon. Stortinget har to ganger vedtatt midlertidige unntak fra dette systemet (samordningsfella) som ble etablert i 2011, for å få pensjonert helsepersonell til å ta midlertidig arbeid i forbindelse med koronapandemien. Stortinget har også vært så fornuftig at det har etablert pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, statsråder og politikere i kommunal sektor slik at de ikke rammes av slikt pensjonstap.

Oppsummering av virkningene

Skal vi oppsummere virkningene av pensjonsreformen fra 2011 og den utviklingen den har medført, er de viktigste virkningene følgende:

  • Pensjonsreformen fra 2011 ble presentert som en reform som skulle redusere utgiftene i folketrygden. Den viktigste økonomiske effekten så langt er at alderen for uttak av alderspensjon fra folketrygden er blitt vesentlig lavere enn den tidligere aldersgrensen på 67 år. Dette har fram til 2022 ført til merutgifter til alderspensjon på nærmere 200 milliarder kroner. Disse merutgiftene har gått til alderspensjoner til grupper med full arbeidsinntekt. Vi vil mest sannsynlig få store merutgifter til ut på 2030-tallet. Så merutgiftene blir i hvert fall 300 milliarder kroner før dette snur og vi kan få innsparinger som kompenserer dem.
  • Pensjonsreformen fra 2011 har ikke økt sysselsettingen i den eldre befolkningen så mye som man antok. Sannsynligvis har effekten i privat sektor vært positiv fordi de også får mer igjen i pensjon for å stå lenger i arbeid. Men dette var også en trend før pensjonsreformen, og skyldes i hovedsak at de eldre får flere friske leveår. For ansatte i offentlig sektor straffes de eldre med lavere og lavere pensjon jo lenger de arbeider etter 67 år pluss levealdersjustering. Derfor har pensjonsreformen hatt en negativ effekt på sysselsettingen til de eldre i offentlig sektor.
  • Pensjonsreformen fra 2011 har ført til betydelig større inntektsforskjeller mellom pensjonistgruppene sammenlignet med folketrygden før 2011. Generelt er effekten slik at de som har god helse og er etterspurt i arbeidsmarkedet vil komme vesentlig bedre ut enn dem som har dårlig helse og ikke er så etterspurt i arbeidsmarkedet. Men det vil i tillegg bli langt større inntektsforskjeller mellom pensjonistene enn før, avhengig av om en har tatt ut pensjonen tidlig eller sent. Fjerning av etterlattepensjoner, som nå også er foreslått av Ap/Sp-regjeringen, rammer først og fremst kvinner med lavere pensjon og må antas å øke forskjellene i pensjonsnivået og antallet personer med «minstepensjon».
  • Gruppen som har båret den største samlede økonomiske byrden av pensjonsreformens store merkostnader til alderspensjon ved at en kan ta ut alderspensjon fra folketrygden allerede ved 62 år, er pensjonistene selv. De har fått regulert sine pensjoner lavere enn velstandsutviklingen i samfunnet, og hatt flere år hvor pensjonene målt i realinntekt er gått ned. Minstepensjonistene har også vært i gruppen inntektstapere.
  • Pensjonsreformen fra 2011 var dessverre en reform hvor det ikke er sammenheng mellom de målene som ble formulert for reformen og resultatene. I så måte står den i direkte motsetning til innføring av folketrygden i 1967 og den utviklingen vi hadde av folketrygden fram til 2011.