Pensjonsfondets opptur

Sindre Farstad, master i samfunnsøkonomi (UiO) og seniorrådgiver i Pensjonistforbundet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2022

Pensjonsutvalget leverte i juni 2022 rapporten NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem. Et viktig mål for utvalget var å sikre pensjonssystemets økonomiske bærekraft, samtidig som systemet er sosialt bærekraftig. Disse to bærekraftsmålene står tilsynelatende i motsetning til hverandre. På den ene siden må pensjonssystemet ikke bli så dyrt at det utfordrer den økonomiske bærekraften, men på den andre siden kan ikke pensjonssystemet svekkes så mye at det rammer dem med lavest pensjoner på en urimelig måte. Men hvordan kan vi vite hva vi har råd til mange tiår fram i tid?

Pensjonsutvalget baserer seg i hovedsak på framskrivingene i Perspektivmeldingen 2021. I framskrivingene vil det oppstå et økende sprik mellom statens utgifter og inntekter, dersom man framskriver dagens skatter og overføringssystemer. Pensjonsutvalgets forslag innebærer imidlertid at det sosiale aspektet får større betydning enn det økonomiske. Utvalget mener det er nødvendig å regulere minsteytelsene gunstigere enn tilfellet er nå, og etablere regler som gir uføre en høyere pensjon, selv om dette gir en vekst i pensjonskostnadene. (NOU 2022: 7, s. 345–346).

Allikevel er det rimelig å anta at de økonomiske bekymringene har lagt begrensninger på hvor langt utvalget har ønsket å gå. Mindretallet i utvalget, Fuglevaag (SV) og Søviknes (FrP) ønsket blant annet en sterkere skjerming av levealdersjusteringen for uføre. Samtidig har ikke utvalget anbefalt noen generell økning av minstepensjonen, til tross for at enslige minstepensjonister er gruppen av trygdemottakere hvor størst andel har lavinntekt (SSB, 2019).

Da pensjonsreformen opprinnelig ble utredet, var ikke den sosiale bærekraften like framtredende som i evalueringen fra 2022. Det var først og fremst av hensyn til den økonomiske bærekraften at det var nødvendig med en pensjonsreform. Men hvordan ser den økonomiske situasjonen ut nå sammenlignet med da pensjonsreformen ble planlagt og innført?

I denne artikkelen vil jeg trekke fram to viktige poenger for å illustrere at de norske statsfinansene er solide også på lang sikt. For det første undervurderes verdien av Statens pensjonsfond utland (pensjonsfondet) i framskrivingene i perspektivmeldingen fra 2021, og for det andre er verdiskapingen per innbygger i Norge forventet å vokse framover, til tross for at det blir en større andel eldre. Artikkelen er for øvrig en oppdatering av tidligere artikler publisert i Fagbladet Samfunn og økonomi i 2020 og 2021, Farstad (2020) og Bakke og Farstad (2021).

«Haikjeften» – et meningsløst skremmebilde

I 2004 ble det i forbindelse med utredningene av pensjonsreformen presentert et anslag på utviklingen i pensjonsutbetalinger i årene framover. Mens pensjonsutgiftene var forventet å øke, var framtidige oljeinntekter ventet å avta. Et bilde som ble presentert i kortversjonen av Stortingsmelding nr. 12 (2004–2005) var den såkalte «haikjeften». Haikjeften var en tilsynelatende urovekkende framskriving av statens inntekter fra petroleumsnæringen og utgiftene til alderspensjon. Gapet mellom inntekter og kostnader ville tilsynelatende vokse seg stort framover.

Det ble vist til at de samlede pensjonsforpliktelsene langt på vei ville overstige verdien av pensjonsfondet. Vi kunne lese følgende:

«Fondet utgjør i dag rundt 1 000 milliarder kroner. Til sammenlikning er statens samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden om lag 4 400 milliarder kroner, hvorav alderspensjonene utgjør om lag 3 500 milliarder kroner. Pensjonsforpliktelsene i folketrygden anslås å øke med 200–250 milliarder kroner pr. år. Petroleumsfondet vil ha en klart svakere vekst, slik at gapet mellom statens pensjonsforpliktelser og kapitalen i Petroleumsfondet vil øke (kortversjon av Stortingsmelding nr. 12 (2004–2005), s. 6)».

Haikjeften var sentral i å selge inn pensjonsreformen, men er i realiteten en meningsløs figur, da den viser statens løpende inntekter fra petroleumsvirksomheten opp mot utgiftene til alders- og uførepensjon. Det er ikke slik at de løpende inntektene fra olje og gass skal dekke inntektene til uføre- og alderspensjon. Statens netto kontantstrøm fra olje og gass går derimot direkte inn i pensjonsfondet, hvor de blir forvaltet på en måte som gir en betydelig ekstra avkastning ut over den opprinnelige salgsverdien av oljen og gassen. For ordens skyld viser jeg i figur 2 hvordan utviklingen har vært i perioden fra 2005 til 2022.¹

I stortingsmeldingen fra 2004 ble det også vist en mer seriøs figur, se figur 3. Den viste at pensjonsfondets² verdi var ventet å ligge betydelig lavere enn alderspensjonsforpliktelsene både i det dagjeldende pensjonssystemet og også etter gjennomføringen av pensjonsreformen med innføringen av den «moderniserte» folketrygden.

Nå vet vi mer om hvordan pensjonsfondets utvikling har stått seg mot utviklingen i statens alderspensjonsforpliktelser. Pensjonsfondet har vokst langt mer enn det som var forventet da pensjonsreformen var på planleggingsstadiet. I nasjonalbudsjettet for 2022 kan vi lese at nåverdien av folketrygdens allerede opptjente forpliktelser til alderspensjoner var på 9634 milliarder kroner ved inngangen til 2022. Pensjonsfondets verdi var 12 340 milliarder. Mens de framtidige pensjonsforpliktelsene var 3,5 ganger så høye som verdien av pensjonsfondet i 2005, er verdien av pensjonsfondet nå større enn pensjonsforpliktelsene.

Nasjonalregnskapet for 2021 viser at BNP for Fastlands Norge var 3267 milliarder kroner, se SSB (2022 (1)), mens pensjonsfondet per 31.12.2021 var 12 340 milliarder (Statens pensjonsfond utland, årsrapport 2021). Ved inngangen til 2022 hadde pensjonsfondet altså en verdi tilsvarende 378 prosent av Fastlands-BNP. Figur 4 viser fondets faktiske utvikling, sammenlignet med framskrivingene fra 2004, målt i prosent av BNP for Fastlands-Norge.

Pensjonsutvalget skriver: «Alternativt kan vi tåle sterkere vekst i utgiftene til alderspensjon enn forutsatt, hvis andre utviklingstrekk tilsier økt handlingsrom for offentlige finanser framover. Et moment i en slik vurdering kan være om utviklingen i pensjonsfondets størrelse tilsier endringer i målbildet for pensjonsreformen.» (NOU 2022: 7, s. 161).

I Perspektivmeldingen 2021 ble det forutsatt en fondsverdi på 10 400 milliarder kroner ved inngangen til 2022. Anslaget var satt lik gjennomsnittlig fondsverdi i 2020 (Perspektivmeldingen 2021, s. 178). Statens pensjonsfond utlands årsrapport viser imidlertid at fondets verdi ved inngangen til 2022 var på 12 340 milliarder, det vil si 18,7 prosent høyere enn anslått. Når det i perspektivmeldingen legges til grunn en lavere startverdi på pensjonsfondet, vil framskrivingene av den framtidige verdien på fondet også bli lavere.

Verdiene i pensjonsfondet kan riktignok svinge betydelig, da 70 prosent er plassert i aksjer. Vi skal imidlertid ikke utbetale alle framtidige pensjoner på én gang, det skal skje kontinuerlig og gradvis i et evigvarende perspektiv. Det har heller aldri vært nødvendig at pensjonsfondets verdi skal overstige pensjonsforpliktelsene. Pensjonsforpliktelsene dekkes av statens inntekter på linje med øvrige utgifter på statsbudsjettet. Statens inntekter er en kombinasjon av skatter, avgifter, renter, utbytte fra aksjer og overføringer fra pensjonsfondet.

Vil pensjonsfondet fortsette å overraske positivt framover?

Ettersom verdien av pensjonsfondet er så stor, har det blant annet i Perspektivmeldingen 2021 blitt pekt på at de framtidige petroleumsinntektene vil spille en mindre rolle for utviklingen av fondet. Pensjonsutvalget skriver også følgende:

«Utvalget vil peke på at oljepengebruken som allerede er faset inn, har gått til mange formål, som det ikke vil være lett å nedprioritere. Framover vil det i liten grad være mulig å øke utgiftene til alderspensjon, uten å måtte stramme inn på andre områder. Perspektivmeldingen viser, med de forutsetninger som ble lagt til grunn i den, at rommet for økt oljepengebruk er begrenset framover» (NOU 2022: 7, s. 158).

I Perspektivmeldingen 2021 står det mye som kan minne om det som ble skrevet i forbindelse med haikjeften i 2004:

«Vi går nå inn i en periode hvor inntektene på statsbudsjettet forventes å vokse mindre, mens utgiftene til pensjoner, helse og omsorg fortsetter å øke i takt med en økende andel eldre. Utfordringer vi lenge har omtalt som langsiktige, er kommet nærmere. Om få år vil petroleumsproduksjonen avta og fondet vokse saktere. Perioden med sterk vekst i bruken av olje- og fondsinntekter er i hovedsak bak oss» (Perspektivmeldingen 2021, s. 173).

I nasjonalbudsjettet for 2022, som ble lagt fram høsten 2021, er det anslått at nåverdien av statens framtidige netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er i underkant av 3200 milliarder kroner. Samtidig var pensjonsfondet anslått å være 12 250 milliarder ved inngangen til 2022. Dermed var det anslått at statens framtidige inntekter fra olje og gass vil utgjøre «bare» om lag 26 prosent av verdien pensjonsfondet allerede har.

Etter framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2022 har imidlertid verdien av petroleumsressursene som fremdeles ligger i bakken økt kraftig. Russlands invadering av Ukraina, og strupingen av gass til Europa, har bidratt til at oljeprisen og spesielt gassprisen har økt kraftig. I Revidert nasjonalbudsjett 2022 ble statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslått til rekordhøye 933 milliarder kroner i 2022, opp fra anslått 277 milliarder i det opprinnelige nasjonalbudsjettet. Bare denne oppjusteringen alene er på 656 milliarder kroner.

Hvis vi legger til grunn handlingsregelen som tillater en bruk av tre prosent av fondsverdien hvert år, gir disse ekstrainntektene isolert sett nær 20 milliarder kroner i økt handlingsrom på statsbudsjettene hvert eneste år framover. I en artikkel i E24, fra 23. august 2022, har Nordea beregnet at inntektene kan bli så høye som 1500 milliarder i 2022, og kanskje enda høyere i 2023. Det vil mest sannsynlig bli en betydelig oppjustering av nåverdien av petroleumsressursene i Nasjonalbudsjettet 2023, som ikke var publisert på tidspunktet dette ble skrevet.

Få hadde sett for seg de enorme inntektene som tilfaller pensjonsfondet i 2022, og det kan bli et betydelig påfyll til pensjonsfondet dersom olje- og gassprisene holder seg høye over flere år. I første halvår 2022 har imidlertid fondsverdien gått ned som følge av en nedtur i aksje- og renteinvesteringene, mens en lavere kronekurs og økte petroleumsinntekter begrenset nedturen i fondets samlede verdi (NBIM, Statens pensjonsfond utland, halvårsrapport 2022).

Av forsiktighetshensyn vil man selvfølgelig ikke ønske å overvurdere pensjonsfondets verdi framover, men det kan ikke utelukkes at fondet blir betydelig større enn de relativt forsiktige anslagene i perspektivmeldingen. Ingen vet hvordan utviklingen blir framover, men én ting er sikkert – Finansdepartementet har undervurdert utviklingen i pensjonsfondet år etter år.

Figur 5 viser hvordan pensjonsfondets forventede utvikling fram mot 2050 stadig har blitt oppjustert i nyere nasjonalbudsjett. En årsak er at den faktiske avkastningen på midlene i fondet har blitt høyere enn anslagene som har ligget til grunn.

I Nasjonalbudsjettet 2022, s. 65, figur 3.7 C (figur 6 i denne artikkelen) vises den forventede markedsverdien i pensjonsfondet dersom oppnådd realavkastning hadde vært lik departementets forventning, henholdsvis fire prosent fram til 2018 og deretter tre prosent, og dette sammenlignes med den faktiske markedsverdien. Som følge av at den faktiske realavkastningen har vært høyere enn forventningene, var den faktiske markedsverdien 63 prosent høyere per 2021.

Videre presenterer Finansdepartementet en «usikkerhetsvifte» som illustrerer et sannsynlig intervall for hvor pensjonsfondets verdi er forventet å ligge de neste ti årene.

De mørke og lyse feltene viser henholdsvis 50 prosent og 90 prosent konfidensintervaller, som anslår sannsynligheten for at realverdien av fondet vil ligge innenfor disse intervallene. Finansdepartementet anslår at med 90 prosent sannsynlighet vil fondets verdi være et sted mellom om lag 8900 og 24 000 milliarder kroner i 2030. Dette illustrerer den store usikkerheten rundt fondets framtidige utvikling.

Det viser imidlertid også at vi ikke kan se bort fra at pensjonsfondet framover kan bli langt større enn forventet. Den potensielle oppsiden er i stor grad fraværende i diskusjonen om de framtidige statsfinansene i Perspektivmeldingen 2021, hvor det legges til grunn at veksten i fondet framover trolig blir langt svakere enn i årene bak oss.

Anslag for pensjonsfondets videre utvikling

I anslagene for pensjonsfondets utvikling i Perspektivmeldingen 2021 ligger det inne en forutsetning om en årlig realavkastning på tre prosent og at det overføres til statsbudsjettet et beløp tilsvarende tre prosent hvert år. Realavkastningen og oljepengebruken er altså like stor. Dermed vil den eneste realveksten i pensjonsfondet komme av netto-overføringene fra petroleumsvirksomheten, som på lengre sikt ventes å bli gradvis mindre.

Den røde linjen i figur 8 viser Finansdepartementets forventede bane for bruk av oljepenger hvert år, målt som andel av Fastlands-BNP (Perspektivmeldingen 2021, s. 178). Den årlige oljepengebruken er forventet å utvikle seg fra 9,23 prosent i 2022, målt som andel av Fastlands-BNP, og til 9 prosent i 2040, 8 prosent i 2050 og 7 prosent i 2060.³

I figur 8 er det inkludert et par alternative baner for bruk av oljepenger. Den stiplede linjen viser utviklingen dersom den langsiktige realavkastningen blir fire prosent, mens uttaket fremdeles er tre prosent per år. Den øverste grønne linjen viser oljepengebruken dersom realavkastningen blir 4,5 prosent, og uttaket fremdeles er 3 prosent. I det sistnevnte tilfellet vil den årlige oljepengebruken i 2060 være 73 prosent høyere enn forutsatt i perspektivmeldingen.

Anslagene for forventet avkastning i perspektivmeldingen er relativt forsiktige sammenlignet med den historiske avkastningen til pensjonsfondet. Det legges til grunn en forventet langsiktig realavkastning på tre prosent årlig. Den forventede avkastningen ble nedjustert fra fire prosent til tre prosent i forbindelse med framleggingen av Perspektivmeldingen 2017.

Holden et al. (2022) viser til at det er stor usikkerhet om hva den faktiske realavkastningen vil bli framover. Henriksen, Moen og Natvik (2021) understreker det samme, og viser til at handlingsregelens forventning om tre prosent bruk over lengre tid primært er et politisk valg.

I perioden fra 1998 til og med 2021 var den årlige netto realavkastningen i fondet 4,6 prosent, etter fradrag for inflasjon og forvaltningskostnader. I perioden har det imidlertid vært vesentlige endringer i pensjonsfondets investeringsstrategi. Det ble åpnet for aksjer i pensjonsfondet i 1998, og andelen aksjer ble satt til 40 prosent.

I 2007 ble det besluttet å øke andelen aksjer til 60 prosent. Fra 1. januar 2017 ble aksjeandelen oppjustert til 62,5 prosent. Videre besluttet Stortinget i 2017 at aksjeandelen kunne økes videre til 70 prosent (Meld. St. 26 (2016–2017) og Meld. St. 20 (2018–2019)). En høy aksjeandel innebærer høyere forventet avkastning av fondskapitalen over lengre tid enn en lav aksjeandel, men samtidig høyere risiko (NOU 2016: 20, 2016).

De siste ti årene, til og med 2021, var realavkastningen i fondet på hele 7,74 prosent (Norges Bank Investment Management, 2022). Etter et svakt første halvår i 2022 er imidlertid realavkastningen nedjustert til 5,15 prosent de siste ti årene, og til 3,62 prosent i perioden fra 1998 til 30. juni 2022.

Lavere oljepengebruk enn handlingsregelens tre prosent

Handlingsregelen danner retningslinjene for hvor mye oljepenger Stortinget kan bruke hvert år. Handlingsregelen sier at bruken av pengene i pensjonsfondet skal følge den forventede realavkastningen i fondet, anslått til tre prosent. Med andre ord er både forventet realavkastning og forventet bruk av oljepenger like stor, på tre prosent årlig av fondets verdi.

Dette betyr, i teorien, at selv når olje- og gassinntektene opphører, vil pensjonsfondets realverdi opprettholdes og være konstant. Ettersom den norske økonomien er forventet å vokse, vil imidlertid pensjonsfondet målt som andel av BNP gradvis reduseres, og pensjonsfondets rolle vil på lang sikt bli relativt mindre verdt.

I Perspektivmeldingen 2021 står det: «Over tid vil petroleumsinntektene avta, og pensjonsfondet vil snu fra å vokse raskere til å vokse saktere enn resten av økonomien» (Perspektivmeldingen 2021, s. 9). I teorien blir altså pensjonsfondet på lang sikt mindre viktig.

Det er imidlertid ikke helt sikkert at det faktisk blir slik. Utviklingen i pensjonsfondet relativt til resten av økonomien vil avhenge av den faktiske oljepengebruken, den faktiske realavkastningen, og den økonomiske veksten i resten av økonomien.

For 2022 var det for eksempel planlagt å bruke kun 2,6 prosent av pensjonsfondet (Nasjonalbudsjettet 2022), riktignok oppjustert til 2,9 prosent i revidert budsjett (Revidert nasjonalbudsjett 2022). I årene før pandemien lå også oljepengebruken et stykke under handlingsregelens tre prosent.

I 2018 var bruken 2,5 prosent, og i 2019 2,9 prosent. I pandemiårene 2020 og 2021 ble oljepengebruken 3,6 prosent hvert år (Nasjonalbudsjettet 2022). I normale år bør det imidlertid forventes at oljepengebruken vil ligge lavere enn tre prosent framover. I finansminister Vedums tale 26. august 2022, før budsjettkonferansen, varslet han et stramt budsjett for 2023, hvor oljepengebruken skal ned.

Høyere realavkastning enn forventningen om tre prosent

Dersom den langsiktige realavkastningen i pensjonsfondet holder seg på det historiske nivået på 4,6 prosent, samtidig som den årlige oljepengebruken blir nærmere 2,6 prosent, vil vi få en helt annen framstilling av pensjonsfondets utvikling enn hva Perspektivmeldingen 2021 viser.

I stedet for null realvekst uten oljeinntektene, slik perspektivmeldingen legger til grunn, kan pensjonsfondet få en årlig realvekst på nær to prosent årlig. Dersom oljepengebruken målt i prosent er mindre enn fondets gjennomsnittlige avkastning hvert år, vil ikke fondet bare opprettholde sin verdi, men øke i verdi selv etter at oljeutvinningen har tatt slutt.

I Perspektivmeldingen 2021 står det: «Framskrivingene i basisforløpet gir et inndekningsbehov på 5,6 pst. av fastlands-BNP frem mot 2060. Det tilsvarer et årlig gjennomsnittlig inndekningsbehov på i underkant av 5 mrd. kroner» (Perspektivmeldingen 2021, s. 190).

Pensjonsutvalget har fått Finansdepartementet til å beregne effekten på inndekningsbehovet av andre forutsetninger om avkastning for pensjonsfondet. Ved fire prosent avkastning vil inndekningsbehovet mer enn halveres fra 5,6 prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2060 i basisforløpet, til 2,5 prosent. (NOU 2022: 7, s. 179). En henvendelse til departementet avslører at denne beregningen forutsetter at det årlige uttaket fra fondet også endres til fire prosent, dersom realavkastningen blir fire prosent.

Forutsetningen om at uttaksprosenten øker likt med realavkastningen, innebærer at det tas mer ut av fondet per år, slik at fondsverdien blir lavere. Det er ikke veldig realistisk at uttaket fra pensjonsfondet skal øke til fire prosent i et normalår, selv om realavkastningen skulle vise seg å bli fire prosent. Som nevnt var det selv i de ekstreme årene under koronapandemien en oljepengebruk på kun 3,6 prosent.

Departementets beregning viser at inndekningsbehovet reduseres betydelig dersom realavkastningen blir fire prosent, men det ville blitt ytterligere redusert dersom man la til grunn samme uttaksprosent som handlingsregelen, altså tre prosent.

Merk at Finansdepartementet i utgangspunktet argumenterer for at fondsuttaket i normale tider bør ligge godt under tre prosent. (Nasjonalbudsjettet 2022, s. 57). SSB legger også til grunn at oljepengebruken holdes under tre prosent i årene framover (SSB, 2022 (2)).

Figur 9 viser den årlige oljepengebruken i milliarder kroner med et uttak lik tre prosent av fondets verdi, dersom realavkastningen blir fire prosent, sammenlignet med perspektivmeldingens forutsetninger.⁴ Med fire prosent realavkastning blir den årlige oljepengebruken betydelig høyere enn anslått i perspektivmeldingen.

I Perspektivmeldingen 2021 ble det varslet et økende underskudd mellom offentlige inntekter og utgifter, omtalt som et inndekningsbehov fra og med 2030. I figur 10 er inndekningsbehovet representert ved den røde linjen. Fra 2030 til 2060 vokser inndekningsbehovet gradvis opp til 5,6 prosent av BNP for Fastlands-Norge.

Dersom avkastningen skulle vise seg å bli fire prosent, vil så godt som hele inndekningsbehovet forsvinne, dersom det årlige uttaket holdes på tre prosent årlig. Den økte verdien av pensjonsfondet med fire prosent avkastning sammenlignet med tre prosent, vil kunne finansiere en årlig oljepengebruk som overstiger inndekningsbehovet i alle år fram til 2057.

I figur 10 er dette representert ved den grønne linjen som viser differansen i årlig oljepengebruk målt som andel av BNP Fastlands-Norge, gitt fire prosent realavkastning sammenlignet med perspektivmeldingens forutsetninger. Årsaken til at differansen i årlig oljepengebruk er stor allerede fra 2022, er at Perspektivmeldingen 2021 la til grunn en lavere fondsverdi ved inngangen til 2022 enn det reelt sett har blitt, samt at det er inkludert en forventet ekstrainntekt til pensjonsfondet på 1000 milliarder kroner i 2023, som følge av økte olje- og gasspriser som ikke var kjent da perspektivmeldingen ble skrevet.

Ingen vet hva den faktiske realavkastningen til pensjonsfondet blir framover. Det kan imidlertid ikke utelukkes at realavkastningen blir nærmere fire prosent, heller enn tre prosent, slik dagens handlingsregel forutsetter. Dersom realavkastningen blir fire prosent, vil så godt som hele inndekningsbehovet fra Perspektivmeldingen 2021 kunne dekkes inn gjennom økte overføringer fra fondet.

Flere personer i arbeid – eller mer verdiskaping per person?

I pensjonsutvalgets mandat står det blant annet: «Fleksible uttaksregler og levealdersjusteringen vil sammen gjøre det mulig at framtidens pensjonister kan opprettholde gode pensjonsnivåer uten å legge en urimelig finansieringsbyrde på yngre årskull. Forutsetningen er at man lykkes med målet om at flere står lenger i arbeid, noe som vil det bidra til å styrke den økonomiske bærekraften gjennom økt verdiskaping og økte skatteinntekter» (NOU 2022: 7, s. 25).

Da Perspektivmeldingen 2021 ble lagt fram, uttalte daværende finansminister Jan Tore Sanner (H) følgende: «Mens det i dag står fire i yrkesaktiv alder bak hver person i pensjonsalder, vil det i 2060 kun være to. Det betyr at utgiftene til pensjon og helse-­ og omsorgstjenester vokser, uten at skatteinntektene vokser like mye. I tillegg vil vi få lavere inntekter fra olje- og gassvirksomhet. Samtidig skal vi løse klimautfordringene og gjennomføre det grønne skiftet.»

Vil vi i fremtiden få lavere velstand og trangere tider, siden færre arbeidstakere må forsørge flere i pensjonsalder? Det korte svaret er nei. Det forventes videre økonomisk vekst som mer enn veier opp for de demografiske endringene. I stedet for å telle antall personer i yrkesaktiv alder sammenlignet med antall personer i pensjonsalder, er det bedre å se på verdiskapingen per yrkesaktiv sammenlignet med utviklingen i antall pensjonister. Samtidig må vi anta at flere vil stå lenger i jobb når levealderen øker, blant annet fordi levealdersjusteringen av pensjonene gjør at man må stå lenger i jobb for å få like høy årlig pensjon som eldre årskull.

Pensjonsutvalget anbefaler å øke aldersgrensene i pensjonssystemet gradvis fra og med 1964-kullet, noe de forventer vil kunne påvirke den generelle oppfatningen i befolkningen om når en bør ta ut alderspensjon. Med forslaget vil også den nedre grensen for uttak av pensjon – som i dag er 62 år – gradvis heves, samtidig som 67-årsgrensen for rett til minstepensjon også foreslås hevet (NOU 2022: 7). Dermed vil flere i årskullene etter 1963 måtte stå lenger i arbeid, før de kan ta ut pensjon. Hvorvidt disse forslagene følges opp av Stortinget, gjenstår å se.

Vekst i verdiskaping trumfer eldrebølgen

BNP er et mål på den totale verdiskapingen i samfunnet. En arbeidstaker i dag produserer i gjennomsnitt langt større verdier enn en arbeidstaker gjorde for eksempel i 1970. Det kan måles ved BNP per årsverk.

Årsaken til at vi produserer mer, er at produktiviteten per ansatt er langt høyere nå enn i 1970. For eksempel er det økt bruk av maskiner og roboter i industri og landbruk, bruk av velferds­teknologi i eldreomsorgen, og automatisering og effektivisering innenfor alle for­skjellige former for tjenesteyting. Denne utviklingen frigjør arbeidskraft til å utføre andre opp­gaver i stedet, og vi får dermed større samlet verdiskaping enn tidligere.

Tall fra SSB viser at verdiskapingen per årsverk var i gjennomsnitt 2,2 ganger så høy i 2021 som i 1970. I 2060 forventes en videre økning til 3,8 ganger 1970-nivå. Til tross for at det blir flere pensjonister, forventes verdiskapingen per pensjonist å bli høyere i 2060 enn i dag.

Forsørgelsesbyrden

I Perspektivmeldingen 2021 vises netto overføringer per person etter alder. I gjennomsnitt er personer 0–24 år netto mottakere av offentlige overføringer. I alderen fra 25 til 64 år går overføringene motsatt vei, det vil si fra de yrkesaktive til det offentlige, mens man igjen fra 64 år og oppover er netto mottaker.

Figur 11 gir imidlertid et fordreid bilde av de totale overføringene, og vi får et inntrykk av at de eldste årskullene er betydelig dyrere enn barn og unge. Men det er færre personer i de eldste aldersgruppene enn i de yngre gruppene. For eksempel var det 60 000 ettåringer og kun 390 hundreåringer i 2017. Se også Mønnesland (2018), som tidligere har vist dette.  

Dersom vi tar hensyn til antall personer i de ulike aldersgruppene, blir inntrykket ganske annerledes. Da ser vi at de totale overføringene til barn og unge er om lag på samme nivå som overføringene til de eldre aldersgruppene. Ved å gange netto overføringstallene per alder i 2017 med befolkningstallene per årskull i 2017, får vi resultatet i figur 12.

Beregningene viser at overføringene i 2017 var 210,7 milliarder kroner til aldersgruppene 0–24 år, og 247,8 milliarder kroner til aldersgruppene 65–100 år. De eldste aldersgruppene mottok 17,6 prosent mer i netto overføringer enn barn og unge.

I figur 11 og 12 er overføringene til befolkningen større enn innbetalingene av skatter og avgifter. Dette underskuddet dekkes av overføringer fra pensjonsfondet (se Perspektivmeldingen 2021, s. 194). 

Både barn og unge opp til 25 år, samt eldre personer, er netto mottakere av offentlige overføringer. For å ta høyde for dette kan vi beregne den totale forsørgelsesbyrden. I den totale forsørgelsesbyrden er antallet sysselsatte delt på antall barn, unge og den eldre delen av befolkningen. Utviklingen i den totale forsørgelsesbyrden er avhengig av i hvor stor grad eldre vil arbeide lenger i takt med økt levealder.

I figur 13⁷ er det forutsatt at barn og unge er definert som 0–24 år, mens den yrkesaktive delen av befolkningen er 25–65 år, justert for sysselsettingsandelen i denne gruppen. Den eldre delen av befolkningen er i utgangspunktet dem som er 65 år og eldre. Denne inndelingen korresponderer med hvilke aldersgrupper som er netto mottaker eller bidragsyter av overføringer til det offentlige. Fra 2025 økes imidlertid pensjoneringsalderen i takt med økt forventet gjenstående levealder for 65-åringer. Den totale forsørgerbrøken vil bedres noe fra 0,90 sysselsatte personer per barn, ungdom og pensjonist i 2015 til 0,93 i 2060.

Tabell 2 viser at antallet sysselsatte personer vil øke med om lag 450 000 personer fra 2015 til 2060. Antallet pensjonister vil øke med om lag 475 000 personer, mens antall barn og unge i alderen 0–24 år ventes å reduseres med om lag 100 000 i perioden.

Som det framgår av figur 11 er imidlertid overføringene per person høyere for eldre personer enn for unge. Selv om totale netto overføringer til barn og unge (0–24 år) i 2017 var relativt likt som overføringene til gruppen 65 år og eldre, var det drøyt 1,6 millioner personer i den yngre gruppen og om lag 875 000 personer i den eldre gruppen.

I gjennomsnitt var dermed netto overføringene til den eldre gruppen over dobbelt så høy per person som for barn og unge. Dermed vil netto overføringer fra det offentlige øke framover når det blir relativt sett flere eldre i befolkningen. Hvor mye utgiftene blir knyttet til alderspensjoner, er det relativt presise beregninger av i pensjonsutvalgets rapport (NOU 2022: 7, tabell 14.2, s. 332).

Utviklingen i helseutgiftene knyttet til den eldre befolkningen er mer usikker. Det er ulike hypoteser om den økte levealderen vil gi like mange, flere eller færre friske leveår (se Perspektivmeldingen 2021, s. 189). En norsk forskningsrapport fra 2021 viser utviklingen i økt forventet levealder (life expectancy) og utviklingen i forventede friske leveår (disability-free life expectancy) for den eldre befolkningen. Resultatet viste en reduksjon i sykdom (disabilty) for begge kjønn i perioden fra 1995 til 2017.

Antall forventede friske leveår økte mer enn økningen i forventet levealder. Det blir vist til at resultatet kan forklares av bedre forebygging og behandling av sykdom (Storeng m.fl., 2021). Kostnadene til helse- og omsorgstjenester vil også kunne påvirkes av blant annet medisinske og velferdsteknologiske framskritt.

Vekst i både privat konsum og velferdsordninger

En utfordring framover blir hvordan verdiskapingen skal fordeles på innbyggerne i en periode hvor lønnstakerne i gjennomsnitt vil ha en langt høyere produksjon enn i dag. Skal hele denne veksten først og fremst komme lønnstakerne til gode, slik det forutsettes i perspektivmeldingen, eller kan mer omfordeles gjennom skattesystemet, slik at hele befolkningen får glede av velstandsveksten?

Pensjonsutvalget skriver følgende: «Perspektivmeldingen skisserer en betydelig økonomisk vekst framover. I basisforløpet legges det til grunn at BNP per innbygger for Fastlands-Norge vokser med om lag 60 prosent samlet i perioden 2020–2060. Dette kan være relevant både ved vurderingen av utgiftsbehov og inntektsnivå» (NOU 2022: 7, s. 177).

Det er mulig å legge til grunn at en mindre del enn forutsatt i Perspektivmeldingen av den økonomiske veksten framover skal slå ut i økt privat forbruk, og at en større del (gjennom skatteøkninger) skal brukes til å finansiere felles velferd, herunder pensjoner. Muligheten for skatteøkninger må imidlertid veies mot insentiveffekter og dermed risikoen for isolert sett å redusere arbeidstilbudet (NOU 2022: 7, s. 178).

Det rådgivende utvalget for finanspolitiske analyser skal gi råd og faglige vurderinger til Finansdepartementet. Utvalget ser blant annet på den langsiktige bærekraften i statsfinansene, og skriver i sin uttalelse fra februar 2022: «Vekst i produktiviteten vil innebære at fremtidig generasjoner trolig vil være rikere enn oss, og det kan argumenteres for at de selv bør finansiere standardhevinger og konsekvenser av økende levealder. Denne avveiningen er i stor grad en politisk og fordelingsmessig vurdering» (Holden et al. (2022), s. 5).

Til grunn for beregningene av inndekningsbehovet i Perspektivmeldingen 2021 ligger en forutsetning om at skattenivået skulle holdes på det daværende nivået i hele perioden fram mot 2060. Denne forutsetningen var et fornuftig utgangspunkt for å beregne et eventuelt inndekningsbehov, men samtidig er det gode argumenter for at framtidige generasjoner kan leve godt med et høyere gjennomsnittlig skattenivå enn i dag.

Årsaken er som nevnt av både Pensjonsutvalget og Det rådgivende utvalget for finanspolitiske analyser at framtidige generasjoner forventes å være langt rikere, og vil i gjennomsnitt ha betydelig større inntekt enn i dag. Hvor mye av den framtidige verdiskapingen som skal gå til privat konsum og hvor mye som skal gå til offentlig konsum, kan omfordeles gjennom skattesystemet. Selv om skatten øker noe, vil det fremdeles være betydelig vekst i kjøpekraften til en vanlig lønnstaker.

I rapporten En plan for privatisering viser Eliassen og Marsdal (2019) til at anslagene i Perspektivmeldingen 2017 innebærer at en gjennomsnittlig lønnsmottaker vil ha langt større kjøpekraft i fremtiden enn i dag. De viser at selv i et alternativ hvor det legges til grunn én prosent årlig standardøkning i helse­- og omsorgssektoren ut over det demografiske endringer krever, vil dette kunne dekkes gjennom økte skatter, samtidig som kjøpekraften for en gjennomsnittlig lønnsmottaker vil øke med 59 prosent fram mot 2060. 

Videre økonomisk vekst

Pensjonsreformen som ble innført i 2011 ville på lengre sikt skapt uholdbart lave pensjoner, spesielt for minstepensjonister og uføre. Innsparingene av pensjonsreformen ble dermed overdrevet, og Pensjonsutvalgets rapport (NOU 2022: 7) viser at den sosiale bærekraften ikke var ivaretatt.

De økonomiske framskrivingene som lå til grunn da pensjonsreformen ble planlagt var ikke optimistiske nok, og den framtidige verdien av pensjonsfondet ble undervurdert. Dersom pensjonsfondet får en realavkastning som overstiger tre prosent, vil fondet kunne vokse mer enn forventet også i årene framover. Samtidig er vi inne i en periode med rekordhøye gasspriser, som gir ekstraordinære inntekter til fondet. Hvor lenge dette varer er usikkert, men det kan gi betydelig inntekter i løpet av kort tid.

I Perspektivmeldingen 2021 forventes det videre økonomisk vekst i årene som kommer. Vi vil bli rikere og ha større inntekt. Et årsverk i 2060 vil produsere langt mer enn i dag, og verdiskapingen per yrkesaktiv vil mer enn veie opp for demografiske endringer med større andel eldre. Vi kan bruke en større andel av den økonomiske veksten til å styrke velferdstjenestene og alderspensjoner gjennom omfordeling via skattesystemet enn hva som forutsettes i perspektivmeldingen. Når vi blir rikere vil vi ha økt privat konsum, men vi vil også kreve gode velferdstjenester og pensjoner.

---

NOTER

1. Kilder: Statens netto kontantstrøm i perioden 2005–2021 er fra SSB. Statens netto kontantstrøm i 2022 er anslag fra Revidert nasjonalbudsjett 2022. Utgifter til uføretrygd og alderspensjon er fra NAV.

2. I figuren er pensjonsfondet omtalt som Petroleumsfondet.

3. Fastlands-BNP er i Perspektivmeldingen 2021 forventet å vokse med 1,5 prosent årlig fram mot 2060. I Perspektivmeldingen 2017 var forventet vekst lik 2,0 prosent (Dyvi, 2021 og Dyvi, 2017).

4. Til grunn for beregningen av innfasing av oljeinntekter ligger anslag fra Revidert nasjonalbudsjett 2018, med 4200 milliarder kroner i netto nåverdi av statens netto kontantstrøm, som fordeles med 80 % fram mot 2042 og 20 % påfølgende 25 år. I figuren er den reelle verdien på fondet ved inngangen til 2022 lagt til grunn for tilfellet med fire prosent avkastning (de blå søylene), mens de gule søylene er hentet fra framskrivingene i Perspektivmeldingen 2021 hvor det var lagt til grunn en lavere fondsverdi i 2022. I tillegg er det inkludert 1000 milliarder kroner i forventede merinntekter i 2023 i tilfellet med fire prosent realavkastning, som ikke var hensyntatt i perspektivmeldingen.

5. Antall årsverk i 2060 er beregnet som 67,5 % av befolkningen mellom 20 og 74 år i SSBs hovedalternativ for befolkningsframskrivinger. Dette er samme andel årsverk som gruppen 20–74 år hadde i 2021. 

6. I tabellen er beregningen av antall pensjonister noe forenklet. «Pensjonister» er definert som alle personer 67 år og eldre i 1970 og 2021, mens det i 2060 er antall personer som er 70 år og eldre. Årsaken er at det forventes at folk står lenger i arbeid når levealderen i befolkningen øker. I SSBs befolkningsframskrivinger øker forventet gjenstående levealder ved 67 år med fem år fra 19,5 år i 2021 til 24,5 år i 2060.

7. Se tabell 2 for en detaljert oversikt over tallene som ligger til grunn for beregningen av den totale forsørgelsesbyrden i figur 13.

KILDER

Bakke, H. & Farstad, S. (2021). Synspunkter på Perspektivmeldingen 2021. Vi har råd til velferdsstaten. Samfunn og økonomi, 2/2021.

Dyvi, Y. (2017). Langsiktige fremskrivinger til Perspektivmeldingen 2017. Finansdepartementet.

Dyvi, Y. (2021). Langsiktige fremskrivinger til Perspektivmeldingen 2021. Finansdepartementet.

E24. Norge kan tjene 1.900 mrd. på olje og gass i 2023: – En vanvittig gevinst. https://e24.no/olje-og-energi/i/34lbP0/norge-kan-tjene-1900-mrd-paa-olje-og-gass-i-2023-en-vanvittig-gevinst

Eliassen, R.L. & Marsdal, M.E. (2019) En plan for privatisering. Rapport nr. 1/2019. Manifest Tankesmie.

Farstad, S. (2020). Eldrebølgen i et nytt perspektiv. Fagbladet Samfunn og økonomi, 1&2/2020.

Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet (2004). Kortversjon av Stortingsmelding nr. 12 (2004–2005). Pensjonsreform – trygghet for pensjonene.

Finansdepartementet (2021). Nasjonalbudsjettet 2022.

Finansdepartementet (2021). Perspektivmeldingen 2021.

Finansdepartementet (2022). Revidert nasjonalbudsjett 2022.

Henriksen, E., Moen, E. & Natvik, G.J. (2021). Økonomisk politikk etter koronakrisen. Samfunnsøkonomen, 5/2021, 13–19.

Holden et al. (2022). Uttalelse 2022. Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser.

Mønnesland, J. (2018). Eldre som økonomisk byrde? Fagbladet Samfunn og økonomi, 1/2018.

NOU 2016: 20. Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland.

NOU 2022: 7. Et forbedret pensjonssystem.

SSB (2022 (1)). Nasjonalregnskapet 2021.

SSB (2019). Økonomi og levekår for lavinntektsgrupper.

SSB (2022). Økonomiske analyser 2/22.

Statens pensjonsfond utland(2022). Årsrapport 2021. Norges Bank Investment Management.

Storeng, S.H., Øverland, S., Skirbekk, V., Hopstock, L.A., Sund, E.R., Krokstad, S. & Strand, B.H. (2021). Trends in Disability-Free Life Expectancy (DFLE) from 1995 to 2017 in the older Norwegian population by sex and education: The HUNT Study. Scandinavian Journal of Public Health.