Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2022
Denne framstillingen bygger på et upublisert manus om utviklingen av sosiale trygder i Norge, skrevet av en av dem som stod for arbeidet med utviklingen av folketrygden – daværende underdirektør Frank Tennung som døde rett etter at lovarbeidet var gjennomført og forelagt Stortinget. Framstillingen viser hvordan en tenkte da folketrygden ble laget. For vurderingen av både folketrygden og reformen av trygde- og pensjonssystemene er det interessant å se på hvordan vårt trygde- og pensjonssystem ble utviklet fram til vi fikk folketrygden i 1967, og hvordan de som laget folketrygden tenkte.
De første virkelige opptak til utviklingen av sosiale trygder her i landet skjedde i siste del av 1800-tallet. Mønsteret ble hentet fra Tyskland, som var det første land som gjennomførte sosialforsikring i større omfang. Allerede på midten av 1800-tallet kan en finne enkelte forløpere til de senere utredninger.
I 1844 foreslo en offentlig komite gjennomført en tvungen livrenteordning for arbeidere i byer og ladesteder. Forslaget var kanskje mer motivert i et forsøk på å redusere fattigutgiftene enn å etablere en sosialforsikring. Forslaget ble heller ikke gjennomført.
I 1885 ble den første arbeiderkommisjonen nedsatt (Arbeiderkommissionen av 1885), med Johan Sverdrup som formann. Den la i 1887 fram innstilling til den første fabrikktilsynslov, som ble vedtatt i 1892.
I 1890 la kommisjonen fram innstillinger om sykeforsikring og om ulykkesforsikring for arbeidere. Den siste innstillingen lå til grunn for loven om ulykkesforsikring for industriarbeidere, som ble vedtatt av Stortinget i 1894, og som er vår første sosiale trygdelov. Kommisjonen hadde også i oppdrag å overveie spørsmålet om alderdomsforsikring for arbeidere, men den avga ikke noen innstilling om dette.
I 1894 ble en ny parlamentarisk arbeiderkommisjon nedsatt av Stortinget med W. Konow som formann. Den hadde som mandat å utarbeide forslag til en invaliditets- og alderdomsforsikring for det norske folk. I sin innstilling av 1899 foreslo kommisjonen en obligatorisk invalidepensjonsordning for hele folket. Saken ble bearbeidet i flere komiteer, men førte ikke fram til noen lov.
Den første utviklingen av sosiale trygder
I årene fram til første verdenskrig ble det gjennomført flere viktige trygdelover: Lov om tilskudd til arbeidsløshetskasser i 1906, ulykkesforsikring for fiskere i 1908, syketrygd i 1909 og ulykkesforsikring for sjømenn i 1911.
I 1919 ble det nedsatt en ny komite – Folkepensjonskomiteen. Den hadde som mandat å utrede spørsmålet om en alminnelig pensjonsordning, finansiert ved skattemidler, enten som en statlig ordning eller som en kommunal ordning med statstilskott.
Komiteen avga sin innstilling i 1920 bygget på alternativet kommunale pensjoner med statstilskott. Ordningen skulle dekke hele folket, og skulle omfatte alderspensjon, gravferdsbidrag, invalidepensjon, bidrag til kur og pleie, og til utdannelse av invalide og hjelp til ervervet. Ytelsene skulle fastsettes ved behovsprøvning. Heller ikke denne innstilling resulterte i noen lov.
I 1923 ble det vedtatt en alderstrygdlov som bygget på skattesystemet. Lovens ytelser skulle være behovsprøvet, og utgiftene skulle med visse begrensninger dekkes med halvparten av staten og halvparten av kommunene. Denne loven ble imidlertid ikke satt i kraft på grunn av den vanskelige økonomiske tid som fulgte.
I 1934 tok Stortinget igjen opp spørsmålet utviklingen av sosiale trygder, med en utbygging og rasjonell ordning av vårt sosiale forsorgs- og trygdevesen. Disse spørsmål ble utredet av Sosiallovkomiteen av 1935, og i de følgende år ble lovene om alderstrygd (1936), midlertidig lov om hjelp til blinde og vanføre (1936) og lov om arbeidsløsetrygd (1938) vedtatt.
Fellesprogrammet av 1945
Etter krigen ble arbeidet med utbyggingen av de sosiale trygdeordninger tatt opp igjen. Dette fikk uttrykk i fellesprogrammet av 1945, hvor de politiske partier uttalte i fellesskap:
«Sosiallovgivningen utvikles med sikte på å gjøre forsorgsvesenet overflødig. De sosiale trygder samarbeides så vi får en felles trygdeordning ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet og alderdom. Spørsmålet om barnetrygd tas opp til ny behandling. Adgang for sjøfolk til å gå i land med pensjon ved rimelig alder.»
I samsvar med dette fikk man loven om barnetrygd i 1946, og pensjonstrygd for sjømenn i 1948.
Neste avgjørende skritt i utviklingen var Stortingsmelding nr. 58 for 1948 om folketrygden. I denne meldingen ble det for første gang og med klar målsetting lagt fram en samlet plan for den videre utbygging av vårt sosiale trygdesystem til en samlet folketrygd.
I ordet «folketrygd» la komiteen den målsetting å dekke alle de trangstilfelle som bør dekkes av et fullt utbygget sosialtrygdesystem, nemlig sykdom, uførhet, arbeidsløshet, aldersdom og bortfall av forsørger. Planen tok sikte på å trygge en sosialt forsvarlig minimumsstandard for alle.
En rik utbyggingsperiode
Intensjonen i meldingen ble fulgt opp, og årene etter 1948 ble en rik utbyggingsperiode for våre sosiale trygder. Denne utbygging har skjedd med stor politisk enighet. Det mål folketrygdmeldingen satte for utbyggingen av trygdesystemet ble nådd ved at enke- og morstrygdloven ble vedtatt i 1964 og satt i verk fra 1. januar 1965.
Parallelt med de nye lover skjedde det en kontinuerlig utvidelse av omfanget i de tidligere lover, særlig da innen syketrygd, ulykkestrygd og alderstrygd.
Vårt trygdesystem ble således bygget opp gradvis, gjennom mer enn 70 år før vi fikk den store folketrygden i 1967. Nedenstående oversikt gir årstallet for vedtakelsen av de enkelte trygdelover:
1894: Ulykkesforsikring for industriarbeidere
1906: Tilskudd til arbeidsløshetskasser
1908: Ulykkesforsikring for fiskere
1909: Sykeforsikring
1911: Ulykkesforsikring for sjømenn
1936: Alderstrygd
1936: Hjelp til blinde og vanføre
1938: Arbeidsløshetstrygd
1946: Barnetrygd
1946: Krigspensjonering for militærpersoner
1946: Krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner
1956: Obligatorisk syketrygd for alle
1957: Forsørgertrygd for barn
1957: Alderstrygd uten behovsprøving
1958: Yrkesskadetrygd (samling av lovene om ulykkesforsikring)
1960: Uføretrygd
1960: Attføringshjelp
1964: Enke- og morstrygd
I løpet av denne tiden skiftet oppfatningen av sosialtrygdens oppgaver og hvilke prinsipper de bør ordnes etter. Til å begynne med var trygdene sterkt preget av prinsipper hentet fra den private forsikring.
Etter hvert som samfunnsforholdene og de økonomiske vilkår endret seg, har samfunnet i stigende grad erkjent sitt ansvar for borgernes økonomiske trygghet. Målsettingen ble etter hvert i størst mulig utstrekning å trygge alle borgere en minstestandard ved uforskyldt inntektsbortfall.
Ulike pensjonsordninger
Samtidig med utviklingen av sosiale trygder og trygdesystem trygdesystem har det skjedd en utbygging av pensjonsordninger – både lovbestemte, kommunale og private. Lovbestemte pensjonsordninger ble først gjennomført i statstjenesten. Den norske enkekasse, som skulle yte pensjon til enker etter statens embetsmenn, ble opprettet allerede i 1814.
Ved lover av 31. mai 1873 og 18. mai 1876 ble statens tjenestemenn sikret pensjonsrett gjennom pensjonskassen for statens bestillingsmenn. I 1917 ble det gitt en ny lov om Statens Pensjonskasse. Den ble revidert flere ganger, og er erstattet av den någjeldende lov om Statens Pensjonskasse av 29. juli 1949.
Inn under Statens Pensjonskasse går – i tillegg til statens tjenestemenn – en rekke tjenestemenn, herunder offentlig kommunale og private etater og institusjoner. Norges Statsbaners personell fikk sin egen pensjonskasse ved lov av 1917. Statens arbeidere fikk sin pensjonsordning ved lov av 30. juni 1950. Det er gjennomført særskilt pensjonsordning for stortingsrepresentanter, statsråder og for åremålsansatte.
Videre er det gjennomført lovbestemte pensjonsordninger for sjømenn i 1948, for skogsarbeidere i 1951, for apoteketaten i 1953, for fiskere i 1957 og for sykepleiere i 1962.
Kommunale pensjonsordninger har eksistert i enkelte kommuner siden omkring århundreskiftet, og i 1965 hadde 434 av landets 464 kommuner etablert pensjonsordninger for sine arbeidstakere. Delvis som egne pensjonskasser og delvis gjennom Kommunal Landspensjonskasse eller private livsforsikringsselskaper.
Private pensjonsordninger
Private pensjonsordninger i mer faste former er kommet i stand fra århundreskiftet. Til å begynne med omfattet de vesentlig funksjonærene. Interessen for pensjonsordninger i private bedrifter har også vært jevnt økende fra første verdenskrig. En stimulans for etableringen av disse private pensjonsordninger har vært den skattemessige adgang til inntektsfradrag for pensjonspremiene.
I samme retning virket også loven om arbeiderfond i 1938. De private pensjonskasser og pensjonsfond har vært underlagt Sosialdepartementets kontroll. Næringslivets bedrede stilling etter krigen førte til økte avsetninger til pensjonsformål. Avsetningene ble etter hvert så betydelige at skattereglene for avsetningene måtte tas opp til revisjon. Ved endringer i skattelovene i 1952 ble det bestemt at det skulle være et vilkår for å få skattefrihet for premier og tilskott til pensjonsordninger at ordningen var i samsvar med regler gitt av Kongen.
Slike «regler om private tjenestepensjonsordninger» er gitt ved Kgl. res. av 19. desember 1958, og er senere endret flere ganger. En av de viktigste bestemmelser i reglene er at pensjonsordningens ytelser ikke må overstige pensjoner som ytes av Statens Pensjonskasse til tjenestemenn med tilsvarende lønn og tjenestetid.
Krav fra LO
Pensjonsordninger for arbeidere ble oftest utformet slik at pensjonene ble fastsatt innenfor rammen av den friinntekt som hadde gjeldt for alderstrygden. Under tariffrevisjonen i 1958 fremmet Landsorganisasjonen i Norge krav overfor Norsk Arbeidsgiverforening om gjennomføring av en pensjonsordning for arbeidstakere. Dette førte til at partene i 1960 inngikk en «avtale om tariffestet pensjon».
Avtalen trådte i kraft l. januar 1962. Samtidig ble det opprettet en egen pensjonsordning – «Fellesordningen for Tariffestet Pensjon» (ETP). FTP omfatter ca. 320 000 arbeidstakere og yter alderspensjon, enkepensjon (begrenset til enker mellom 60 og 70 år), og overgangsstønad til etterlatte. Ytelsene kommer i tillegg til de offentlige trygder, og må sees som et supplement til disse.
For de private pensjonsordningers vedkommende varierer ytelsene sterkt, fra ordninger som gir stort sett samme ytelser som Statens Pensjonskasse, til ordninger hvor det bare ytes et beskjedent tillegg til alderstrygden.
Ved skattelovsendringen i 1952 ble det også åpnet adgang for selvstendig yrkesutøvere og andre som ikke er med i noen tjenestepensjonsordning til å tegne egen pensjonsforsikring med skattefrihet for premien. Enkelte yrkesgrupper har med utgangspunkt i disse regler fått i stand kollektive pensjonsordninger for sitt yrkes utøvere.
Folkepensjonssakens utvikling
I tiden omkring 1960 endret synet på sosialforsikringen seg, og da mot høyere mål. I langtidsprogrammet 1962/65 ble den nye målsetting uttrykt. Hele befolkningen burde ved alderdom, arbeidsuførhet og tap av forsørger være sikret en levestandard som står i rimelig forhold til den standard som den enkelte har bygget opp i sitt yrkesaktive liv, eller som var bygget opp av en bortfalt forsørger.
Men Langtidsprogrammet anga ikke hvilken vei man burde følge for å få realisert dette målet. Under debatten i Stortinget 10. juni 1961 om behandlingen av Stortingsmelding nr. 21 for 1960/61 «om de alderstrygdede og om deres inntektsforhold og størrelsen av inntektsoverføringen fra de yrkesaktive aldersgrupper til de alderstrygdede» ble støtet gitt til de utredninger som senere ble foretatt om pensjonsspørsmålet.
Det var i Stortinget alminnelig enighet om at det var behov for forbedringer, men synspunktene på hvordan gjennomføringen kunne skje, var ulike. Resultatet av debatten ble at det ved Kgl. res. av 26. januar 1962 ble oppnevnt en allsidig sammensatt komite (Pensjonsutredningskomiteen), som fikk i oppdrag å utrede pensjonsspørsmålet i hele sin bredde.
Stor politisk enighet om folkepensjon
Utviklingen på dette området må utvilsomt også sees i sammenheng med at Sverige allerede i 1957 hadde fått gjennomført sin ATP eller folkepensjon. Før Pensjonsutredningskomiteen endelig hadde avgitt sin innstilling, skjedde regjeringsskiftet i 1963. Både i statsminister John Lyngs regjeringserklæring av 1963 og i Den Norske Arbeiderpartis moterklæring var gjennomføringen av folkepensjoneringen tatt med som en viktig programpost.
Dette politiske presset hadde utvilsomt stor betydning for tempoet i gjennomføringen av folkepensjoneringssaken. Det videre arbeid med saken resulterte i Stortingsmelding nr. 75 for 1963/64 om folkepensjon.
Stortinget vedtok 5. mai 1964 at Stortingsmelding nr. 75 om folkepensjon skulle sendes sosialkomiteen, og at denne komite skulle forelegge saken for finans- og tollkomiteen før endelig innstilling ble avgitt. Saken var under behandling i komiteene i mer enn et år før den kom opp til realitetsbehandling i Stortinget 21. juni 1965.
Alderspensjon for alle yrkesgrupper
Pensjonsutredningskomiteen behandlet bare spørsmålet om alderspensjon. Den gikk inn for en felles og obligatorisk tilleggspensjonsordning som skulle omfatte alle yrkesgrupper. Alderstrygden skulle beholdes som en grunnpensjonsordning.
De trygdede skulle plasseres i inntektsgrupper etter et lignende system som i syketrygden. Tilleggspensjonen skulle fastsettes i forhold til arbeidsinntekt og opptjeningstid, på grunnlag av pensjonssatser i forhold til opptjent pensjon pr. premieuke.
Det ble foreslått en overkompensasjonsordning, slik at de som var eldre enn 50 år skulle få godskrevet dobbelt pensjonstid, mens de som var mellom 30 og 50 år skulle få overkompensasjon etter en glideskala. Tilleggspensjonene skulle finansieres ved en inntektsgradert premie fordelt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Det var forutsatt oppsamling av betydelige pensjonsfond.
Lansering av pensjonspoengsystemet
I Stortingsmelding nr. 75 ble det foreslått en felles obligatorisk pensjonsordning for hele befolkningen, men til dels etter andre retningslinjer enn Pensjonsutredningskomiteen gikk inn for. Man hadde utvilsomt hatt det svenske system, som var innført allerede i 1957, for øyet. Ordningen skulle omfatte alderspensjon, uførepensjon og familiepensjon; en grunnpensjon og en tilleggspensjon i forhold til den enkeltes ervervsinntekt og opptjeningstid.
Pensjonspoengsystemet ble lansert, inntektene skulle dekkes ved avgift fra arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende og arbeidsgivere med tilskudd fra stat og kommune. For jordbrukere og fiskere skulle det betales avgift som for arbeidstakere, mens resten skulle dekkes ved produksjonsavgifter. Det var forutsatt betydelige fondsopplegg.
Sosialkomiteen sluttet seg i det alt vesentlige til det opplegg som var gjort i Stortingsmelding nr. 75, men gikk på enkelte punkter inn for endringer i departementets forslag og henstilte til departementet om ytterligere å utdype enkelte spørsmål.
I stortingsdebatten 21. juni 1965 var det i hovedsaken bred enighet om hovedprinsippene for ordningen og de retningslinjer som var trukket opp i stortingsmeldingen og i sosialkomiteen innstilling. Det var uenighet på enkelte punkter, blant annet når det gjaldt fondsforvaltningen.
Folkepensjonen blir folketrygd
Det har gjennom flere år vært en forutsetning at hele trygdelovgivningen skulle koordineres og kodifiseres i en ny lov om folketrygd med en enhetlig finansiering og administrasjon. Spørsmålet om en kodifisering er berørt i Stortingsmelding nr. 75. Sosialdepartementet uttalte i meldingen at det vil utrede spørsmålet om hvordan syketrygden og arbeidsløshetstrygden på en hensiktsmessig måte kan knyttes til folkepensjoneringen.
I Stortingsmelding nr. 75 var forutsatt at grunntrygdene – det vil si alderstrygden, attføringshjelpen, uføretrygden, enke- og morstrygden og forsørgertrygden for barn – skulle inkorporeres i folkepensjoneringen. Yrkesskadetrygden skulle også tilpasses folkepensjoneringen.
Barnetrygden som helt finansieres av staten er ikke noen trygd i egentlig forstand, og burde etter departementets mening holdes utenfor folketrygden. Det samme gjaldt krigspensjoneringene, som har begrenset varighet og ellers er av spesiell karakter.
Med en slik kodifisering av alle trygdene i én lov (unntatt barnetrygden og krigspensjoneringsordningene) sammen med folkepensjoneringen, kunne det skapes en lov om folketrygd med felles finansiering og enhetlig administrasjon.
En slik kodifisering er imidlertid meget omfattende. Folketrygdloven innskrenket seg i denne omgang til å omfatte den tidligere alderstrygd, attføringshjelp, uføretrygd, enke- og morstrygd og forsørgertrygd for barn i tillegg til folkepensjonen.
Sosialdepartementet forutsetter imidlertid i O.t. prp. 17 1965/66 med det første å legge fram forslag om kodifisering av syketrygden i det felles system og yrkesskadetrygdens stønadsregler. Likeledes vil arbeidsløysetrygden forutsetningsvis bli inkorporert, under forutsetning av at det blir funnet fram til en løsning som gjør det mulig fortsatt å nytte arbeidsløysetrygden som et virkemiddel i aktiv sysselsettingspolitikk. Disse inkorporeringer forutsettes foretatt i løpet av 1967-68.
Forenkling av trygdekomplekset
Denne kodifisering vil bety en vesentlig forenkling av trygdekomplekset, og muliggjøre en felles finansiering og enhetlig administrasjon. Beregning og innkrevning av felles folketrygdavgift, kombinert med beregning og innkrevning av skatter, vil bety avlasting for trygdeadministrasjon, og en forenkling av det arbeid arbeidsgiverne er pålagt i relasjon til trygdeadministrasjon.
Lov om folketrygd har tatt konsekvensen av planen av en fullstendig inkorporering, og har reservert bestemte kapitler for de nødvendige bestemmelser som skal erstatte loven om syketrygd, arbeidsløysetrygd og yrkesskadetrygd. Hvert kapittel i loven har fått sin egen paragrafinndeling med paragraftall som samtidig angir kapitteltall, f.eks. § 5-4 betyr kapittel 5, § 4. Ved denne ordningen vil en unngå å rive opp hele loven når de nevnte trygder etter hvert skal inkorporeres i fellesloven. samtidig som prinsippet om folketrygden er stadfestet.
Sosialdepartementet la fram sitt forslag til lov om folketrygd i O.t.prp. nr. 17 for 1965/66 for Stortinget i februar 1966. Sosialkomiteen kunne allerede l. juni 1966 avgi sin innstilling i Innst. 0. VIII for 1966 (I). Sosialkomiteen hadde med den knappe tid som var til rådighet gjort et stort arbeide. På flere punkter var departementets lovforslag endret, dels etter forslag fra Sosialdepartementet.
En vesentlig endring fra departementets forslag til komiteen innstilling var hevingen av nedre grense for ervervsmessig uførhet som skulle gi rett til pensjon, fra 25 til 50 %, en endring som utløste en ikke liten debatt i Stortinget. Loven ble behandlet av Stortinget 10.–15. juni 1966, og enstemmig vedtatt og sanksjonert 7. juni 1966. Loven trådte i kraft fra 1. januar 1967.
Folketrygdlovens hovedinnhold
Folketrygden er en obligatorisk trygde- og pensjonsordning for hele befolkningen. Ved folketrygdens gjennomføring blir de nåværende grunntrygder – alderstrygd, uføretrygd og attføringshjelpen, enke- og morstrygden og forsørgertrygden for barn – opphevet og erstattet av den nye trygdeordningen.
Folketrygden vil yte tilsvarende grunnpensjoner og andre grunnytelser. I tillegg vil folketrygden yte tilleggspensjoner, som skal opptjenes og fastsettes i forhold til den enkeltes arbeidsinntekt og den tid den enkelte har vært i arbeid. Dette er det egentlig nye i loven.
Lovene om syketrygd, arbeidsløysetrygd og yrkesskadetrygd vil fortsatt gjelde, men det er forutsetningen at disse skal innarbeides i loven, sannsynligvis i løpet av 1–2 år. Utenfor folketrygden vil barnetrygden og krigspensjoneringene fortsette som særskilte ordninger.
Det samme gjelder pensjonstrygdene for skogsarbeidere, fiskere, sjømenn, statens arbeidere, m.v. Folketrygden vil heller selvsagt ikke ta opp i seg de tariffavtalte fellesordninger som sykelønnsordningen, sluttlønnsordningen og fellesordningen (F.T.P.).
Folketrygden kan betraktes som en tvungen forsikringsordning. «Å være trygdet» kan likestilles med å være forsikret. Den trygdede er forpliktet til å betale de avgifter som er bestemt, og rette seg etter de bestemmelser som gjelder for trygden. På den annen side er man sikret rett til de ytelser som loven gir.