Bussdrift Innlandet – anbud eller egenregi?

Gunnar Gussgard daglig leder i Kommunekonsult AS
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2023

Fylkeskommunenes kollektivtransport med buss skjer i dag stort sett ved bruk av anbud og private operatører. I denne artikkelen sammenlignes denne måten for ­organisering av bussdriften med drift i fylkeskommunal egenregi. Artikkelen er basert på en rapport fra Kommunekonsult AS (Gussgard & Jensen, 2022). Eksemplet er Innlandet fylkeskommune, som har fått en vurdering av bussdrift i eventuell egenregi fra Vista Analyse (Rasmussen et al., 2022). I denne artikkelen kommenteres ikke vurderingen av bussdrift i Innlandet fra Vista Analyse i særlig grad. Det må imidlertid understrekes at slike vurderinger bør gjøres på et nøkternt grunnlag, og for svært mange faktorer vil det i utgangspunktet ikke være forskjell på om kollektivtrafikken drives i egenregi eller er konkurranseutsatt. Dessuten må effekter vurderes helt konkret i det enkelte tilfellet, se for eksempel en konkret beskrivelse i Korseberg og Solevåg (2020).

Bussdriften i Innlandet drives på kontrakt med private operatører. Fylkeskommunens ruteplanlegging, markedsføring, anbud/kontraktsinngåelse, oppfølging m.v. skjer gjennom Innlandstrafikk som er en av­deling i fylkeskommunen. I 2021 utgjorde samlet kjøp av transporttjenester med buss 769 millioner kroner (ekskl. mva.), og det ble produsert nesten 21 millioner rutekilometer. Det er åtte store anbudskontrakter som alle er såkalte bruttokontrakter, og fem mindre kontrakter inngått etter unntaksbestemmelser som såkalte nettokontrakter.

Aktuelle organisasjonsformer for bussdrift i egenregi

Når det skal foretas konkrete vurderinger, vil valg av organisasjonsform ved egen­regi kunne ha en viss betydning. Bussdrift i egenregi kan organiseres ved en egen ­enhet/avdeling i fylkeskommunen, gjennom et fylkeskommunalt foretak eller gjennom et selskap som fylkeskommunen eier (aksje­selskap er vel da mest aktuelt). I denne ­artikkelen er det trukket fram enkelte forhold hvor valg av organisasjonsform kan være av betydning, men det kan gjøres bredere vurderinger av dette (Gussgard & Jensen, 2022).

Personell og administrasjon

Ved bussdrift i fylkeskommunal egenregi må det selvsagt rekrutteres sjåfører, verkstedarbeidere og renholdere. Omfanget vil i prinsippet være som for de private leverandørene samlet, med mindre det ved egenregi kan oppnås rasjonaliseringseffekter gjennom at alle driftsområdene kan ses under ett. Det vil neppe være mer krevende for fylkeskommunen å rekruttere og drive opplæring av sjåfører sammenlignet med den løpende rekrutteringen og opplæringen hos dagens private operatører.

Ved egenregi må det bygges opp administrativ kapasitet i den fylkeskommunale enheten/avdelingen, foretaket eller ­aksjeselskapet ut over det fylkeskommunen har med dagens ordning. Denne administrative kapasiteten ligger i dag hos de ulike private operatørene, og kostnaden de private har med dette er priset inn i kontraktene med fylkeskommunen. De største operatør­ene, som også opererer i mange andre markeder enn i Innlandet, vil kunne ha stordriftsfordeler i sine administrative oppgaver. For oppgaver innenfor økonomi og personal vil fylkeskommunen selv kunne ha stordriftsfordeler av minst samme omfang som de største private bussoperatørene, og større enn de små private operatørene.

Ved egenregi må fylkeskommunen selv foreta innkjøp av busser, service­avtaler, energi etc., noe som i dag skjer hos de ­private operatørene. Arbeidet med dette hos operatørene dekkes av det fylkeskommunen betaler for gjennom kontraktene. Her kan nok de største private operatørene som hver for seg er større enn all bussdriften i Inn­landet oppnå stordriftsfordeler som kan være større enn det fylkeskommunen oppnår ved bussdrift i egenregi. Egenregi vil dessuten innebære at reglene for offentlig innkjøp må følges, og disse er mer om­fattende enn det som en privat operatør trenger å forholde seg til. Det er imidlertid et spørsmål om hvor utslagsgivende slike forhold er i en totalvurdering av administrative kostnader ved bussdrift i egenregi sammenlignet med privat drift.

Transaksjonskostnader

Konkurranseutsetting og bruk av anbud innebærer transaksjonskostnader mellom fylkeskommunen og de private. Arbeidet med dette er priset inn i kontraktene fra operatørenes side, og kan anslås for fylkeskommunen etter en konkret vurdering.

Transaksjonskostnader generelt og ved bruk av offentlige anbud er beskrevet i ­litteraturen. Noen kilder oppgir transaksjonskostnader som andel av kontrakts­verdiene. I en analyse for EU-kommisjonen i 2011 oppgis transaksjonskostnadene for offentlige innkjøp for Norges del til å være 4,1 prosent av kontraktsverdiene (PwC et al., 2011). På EU/EØS-området sett under ett påvises liten sammenheng mellom kontraktsverdiene og transaksjonskostnadene, men andelen som er transaksjonskostnader øker med små kontrakter. Tall fra en rapport fra KS gir transaksjonskostnader ved innkjøp i kommunesektoren på om lag én prosent (Rambøll & Inventura, 2014). Da kommer kostnadene hos de private leverandørene i tillegg.

Transaksjonskostnadene varierer sterkt med bransje, og en dansk rapport viser variasjon mellom én og ni prosent av kontraktsverdiene mellom ulike bransjer ­(Hansen et al., 2017). Slike anslag er generelle og sjablongmessige, og bør om mulig gjøres spesifikt for det enkelte tilfellet. Ett slikt eksempel er vurderingen som Stavanger kommune fikk gjennomført for transaksjonskostnader ved organisering av ulike kommunale selskaper (PwC, 2020), hvor transaksjonskostnadene var betydelige og hvor dette var en viktig begrunnelse for å ta tilbake aktivitetene i ordinære kommunale avdelinger. Tallene er ikke direkte overførbare til kollektivtrafikken i Innlandet, men er en illustrasjon på en konkret vurdering.

Når en ser på transaksjonskostnader, må en være nokså presis angående hva som inngår i analysen. Når vi skal sammenligne dagens situasjon med anbud og private operatører med eventuell fylkeskommunal egenregi, er det i utgangspunktet de kostnadene som direkte følger av anbudsprosessen/kontraktinngåelsen og i oppfølgingen av kontraktene som er interessante.

En evalueringsrapport om bruk av anbud i busstrafikken i Innlandet fra 2020 oppgir at cirka ett årsverk ble benyttet per anbud i tidligere Oppland fylkeskommune, mens det i tidligere Hedmark fylkeskommune var mellom ett og to årsverk som jobbet med anbud og kontrakter kontinuerlig. Videre oppgis at ett av selskapene anslo ressursbruken knyttet til deltakelse i en anbudskonkurranse til ­mellom halvannet og to årsverk (Holmleid et al., 2020).

Det framgår ikke tydelig hvor mye ressurser som nyttes til å spesifisere anbudsgrunnlag, levere og vurdere anbud, og hvor mye som benyttes til den løpende oppfølgingen av kontraktene. Det kan videre være at det oppnås noen stordriftsfordeler med dette i Innlandet fylkes­kommune sammenlignet med de to tidligere fylkeskommunene, særlig over lengre tid.

Lengre kontrakter og større kontrakter kan også redusere kostnadene. Med en nøktern vurdering av arbeidsomfanget hos fylkeskommunen og de private operatørene, og med en nøktern forutsetning om lønnsnivå hos alle involverte, pensjonsbetingelser for ansatte i administrative stillinger hos de private operatørene som lovens minimum, med nøkterne nivåer på kontorhold og andel av felleskostnader, anslår vi at de samlede årlige transaksjonskostnadene i Innlandet vil kunne utgjøre i alle fall åtte millioner kroner (inkludert arbeidsgiveravgift).

Lønn, pensjon, arbeidstid m.m.

Fylkeskommunen stiller krav om arbeidsvilkår hos private leverandører minst tilsvarende som i landsdekkende tariff­avtale. Bussbransjeavtalen er da den aktuelle. Denne avtalen, som omfatter bus­sjåfører, verkstedarbeidere og renholdere, er en normallønnsavtale når det gjelder bussjåførene mens andre ansatte vil ha minstelønn (etter bussbransjeavtalen eller annen relevant tariffavtale). Skal fylkeskommunen drive buss i egenregi ved egen enhet/avdeling eller fylkeskommunalt foretak, vil de ansatte være omfattet av KS’ tariff­avtale.

KS har et garantilønnssystem med et ­garantert minstelønnsnivå. Satsene i KS-­avtalen er litt lavere for de aktuelle stillingsgruppene når det gjelder begynnerlønn enn i bussbransjeavtalen, men høyere for dem med lengst ansiennitet. Faktisk lønn for ansatte på tariffområder med minstelønn/garantilønn kan imidlertid være høyere enn minstesatsene. Dersom fylkeskommunen skulle velge å organisere bussdriften i egenregi gjennom et aksjeselskap, trenger ikke selskapet i teorien å være medlem i en arbeidsgiverorganisasjon. Det kan dermed være en egen tariffavtale i aksjeselskapet. I den politiske virkeligheten er det neppe slik at denne kunne ha dårligere betingelser enn bussbransjeavtalen.

Også tillegg og arbeidstidsbestemmelser i ulike tariffavtaler vil være av betydning når man sammenligner. En del tillegg i bussbransjeavtalen er mer spesifisert enn i KS-avtalen. De generelle arbeidstidbestemmelsene er like, men i bussbransjeavtalen er mange aktuelle forhold ved bussdrift spesifisert. Dette gjør en detaljert sammenligning krevende, og det har nok begrenset betydning i de mer generelle vurderingene av bussdrift i egenregi versus fortsatt bruk av anbud og private operatører. I en sammenligning av lønnsnivå inkludert tillegg og effekter av arbeidstidsbestemmelser, mener vi det generelt kan legges til grunn at lønnsnivået ved egenregi minst vil tilsvare nivået hos de private leverandørene.

Når vi sammenligner pensjonskostnader, må vi se på hva som omfattes. Fylkeskommunen betaler en gjennomsnittspremie for hele ordningen, det vil si alderspensjon (kombinasjonen av ytelse/påslag), uførepensjon, etterlattepensjon, AFP og garantert regulering av pensjon og oppsatte rettig­heter. I bussbransjeavtalen gjelder satsen som arbeidsgiver betaler kun alderspensjonen. I tillegg må arbeidsgiver betale for AFP og uførepensjon.

For stillingskategorier hos private operatører som ikke er omfattet av bussbransjeavtalen, fastsetter lov om tjeneste­pensjon en minstesats på 2 prosent. Siden operatørene er tariffbundne, skal arbeidsgiver dessuten betale for AFP. Grovt sett kan man ta utgangspunkt i 15 prosent av lønna for offentlig tjenestepensjon, 7,5 prosent for pensjon etter bussbransje­avtalen og 4 prosent for ansatte som ikke er ­omfattet av bussbransjeavtalen i disse private virksomhetene (dersom ikke de aktuelle ansatte har bedre ordninger enn lovbestemt minste­nivå).

Vi har ikke detaljerte opplysninger om lønn og stillingskategorier hos dagens ­private operatører av bussdrift i Innlandet. Vi tar derfor utgangspunkt i summen for kjøp av transporttjenester med buss på 769 millioner kroner (ekskl. mva.) i 2021 som fylkeskommunen har oppgitt i sine dokumenter. Der oppgis det videre at anslagsvis 55 prosent er lønnskostnader. Rent beregningsteknisk legger vi til grunn at 90 prosent av lønnsmassen er knyttet til ansatte på bussbransjeavtalen.

Ut fra disse forutsetningene vil vi med ellers like forhold kunne få en økning i pensjonskostnadene ved egenregi med offentlig tjenestepensjon i størrelses­orden 33,3 millioner kroner i året sammenlignet med hva fylkes­kommunen i dag betaler for pensjon hos de private leverandørene, og som er priset inn i deres anbud. Ved egenregi gjennom et fylkeskommunalt AS kan pensjonskostnadene bli som hos de private leverandørene i dag.

Når vi sammenligner pensjonssystemer må vi også se på ytelsene for den enkelte. Pensjon etter tariffavtalen i KS-området gir en livsvarig og kjønnsnøytral pensjon, med garantert regulering (også for dem som er født fra 1963). Det blir høyere alderspensjon enn i bussbransjeavtalen, og uførepensjonen i bussbransjeavtalen er dårligere. Innlandet fylkeskommune har hatt gode vilkår for de ansatte som én begrunnelse for å vurdere bussdrift i egenregi. Pensjonsvilkårene vil være bedre ved egenregi med offentlig tjenestepensjon.

Det viktigste i en pensjonsordning er hva de ansatte er best tjent med. I en sammenligning av pensjonskostnader burde en så sett på hva pensjoner vil koste i like gode løsninger. Kostnadene ville da blitt om lag de samme i egenregi som ved privat drift.

Drifts- og ledelsesforhold

Mulighetene for hele stillinger og å unngå delte skift i fylkeskommunal versus ­privat bussdrift er nokså like. Det er først og fremst rutetilbudet som vil påvirke mulighetene for dette, og rutetilbudet styres av fylkes­kommunen uansett om bussdriften skjer ved private operatører eller gjennom egenregi. Ved bussdrift i fylkeskommunal egenregi kan det ligge noen muligheter for større stillinger og å unngå delte skift ved at dagens ­ulike konkurranseområder kan ses under ett. Slik konkurranseområdene er avgrenset vil nok mulighetene være begrenset, men mulighetene må uansett vurderes ­konkret før det kan trekkes konklusjoner.

Ved egenregi vil det være tettere kobling mellom dem som utformer rutetilbudet og dem som kjører bussene. Dette vil kunne gjøre det lettere å tilpasse rutetilbudet for å muliggjøre større stillinger og redusere delte skift. En slik antakelse støttes av en ­tidligere undersøkelse av Fafo (Hilsen & Jensen, 2014). Potensialet i systematisk partssamarbeid for større stillinger og færre delte skift er dessuten større dersom det er én arbeidsgiver for alt som angår bussdriften i fylket, noe som kan oppnås ved bussdrift i egenregi.

De aktuelle tariffavtalene har litt ulike bestemmelser og ulik detaljeringsgrad når det gjelder arbeidstid, men en overgang til KS-avtalen (ved fylkeskommunal egenregi gjennom egen enhet/avdeling eller fylkeskommunalt foretak) vil ikke i seg selv løse utfordringene med for eksempel delte skift. Og styringsretten etter AML vil dessuten være lik enten det dreier seg om en offentlig eller privat arbeidsgiver.

Bussdrift Innlandet: Brukerne

Det er gjennomført brukerundersøkelser om tilfredsheten med kollektivtilbudet i Innlandet. Disse kan ikke benyttes til å vurdere om bussdrift i egenregi eller i privat drift ville gi høyest tilfredshet. Det framgår for øvrig at de områdene der brukerne er minst fornøyd gjelder rutetilbud, informasjon og valuta for pengene. Den viktigste enkeltårsaken som oppgis for å ikke benytte kollektivtrafikken er dårlig rutetilbud. ­Dette er forhold som fylkeskommunen ­styrer i dag, og vil i ikke i seg selv ikke endres ved egenregi. ­Slike forhold kan forbedres ved å benytte økte ­ressurser i kollektivtrafikken uavhengig av om driften foregår i privat eller fylkeskommunal regi.

Kontraktene med de private operatørene innebærer at fylkeskommunen ved Innlands­trafikk er profilert på busser, holdeplasser, rutetabeller, annet informasjonsmateriell, billettsystemer og betalingsordninger, nettsider etc. Det vil dermed være mulig å innrette seg slik at det overfor brukerne kan framstå hipp som happ om bussene driftes ved egenregi eller av private operatører dersom kollektivtrafikken går som forventet.

Ved klager eller uønskede hendelser vil imidlertid ansvaret være mer entydig ved fylkeskommunal egenregi. Ved egenregi kan det dessuten være kortere og mer direkte forbindelseslinjer mellom brukerne og dem som fatter små og store beslutninger. Det er generelt antatt at slike faktorer vil gi mer løpende tilpasning og kvalitetsutvikling av tjenestene.

Påvirkning av samfunnet

Kollektivtrafikkens betydning for regional utvikling ligger først og fremst i utvikling og tilpasning av rutetilbud. Dette har fylkeskommunen kontroll over i dag, og vil også ha det ved fylkeskommunal egenregi.

Klimaeffekten ved bussdriften påvirkes av rutetilbud, bussenes størrelse etc. (vekt) og framdriftsteknologi. Rutetilbudet er omtalt ovenfor. Fylkeskommunen setter i dag også krav til busstyper og teknologi, dels ved anbudene og dels gjennom reguleringsklausulene i kontraktsperiodene. Drift i fylkeskommunal egenregi vil kunne gi enda mer løpende tilpasninger av buss­parken til behovene enn gjennom anbud og kontrakter.

Slik løpende tilpasning har imidlertid en økonomisk side, noe det også vil være ved justeringer av kontraktene med de private operatørene. Bussdrift i fylkeskommunal egenregi vil gjøre det mulig å se bussdriften i hele fylket under ett. Dette kan blant annet gjøre det enklere å skifte ut deler av bussparken løpende.

Investering og kapitalkostnader

Norske kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter oppnår vanligvis ­bedre rentebetingelser på lån enn private aktører. Differansen kan være opptil tre prosent­poeng (Jensen & Gussgard, 2020). Bussdrift i fylkeskommunal egenregi vil dermed i prinsippet gi lavere kapitalkostnader. Asplan Viak har vurdert kapitalkostnadene ved fylkeskommunalt eierskap til buss­parken for Brakar (Buskerud), og konkluderer med at offentlig finansiering av bussparken kan redusere de totale kostnadene (Haraldsen et al., 2021). Imidlertid kan ikke de konkrete tallillustrasjonene til Asplan Viak som gjelder Brakar helt uten videre overføres til Innlandet. Forholdene må vurderes mer konkret i det enkelte tilfellet.

Vi har ikke opplysninger om faktiske kapitalkostnader hos de private leverandørene i Innlandet, men fylkeskommunen skriver i sine dokumenter at anslagvis 30 prosent av kjøp av transporttjenester gjelder bussmateriell. Ikke alt av dette utgjør nødvendigvis kapitalkostnader. Den siste årsrapporten til Innlandstrafikk oppgir at det benyttes 595 busser (Innlandstrafikk, 2022). Bussene er av ulik størrelse, og om lag 40 er dessuten småbusser. Bussene er også av ulik type og med ulik teknologi. El-­busser er vesentlig dyrere enn diesel­busser, m.v.

Vi tar utgangspunkt i et forsiktig anslag for gjennomsnittlig pris for en buss på tre millioner kroner og at de lånefinansieres med like avdrag over ti år. Med kun ett prosentpoeng lavere rente ved fylkeskommunal egenregi, vil det ut ifra disse forutsetningene være i størrelsesorden ti millioner kroner lavere gjennomsnittlige årlige rentekostnader ved egenregi enn ved bruk av private operatører. Dersom de private operatørene leaser busser, vil effekten ved fylkeskommunalt eie av bussene være enda større.

Flere av de private operatørene som har bussdrift i Innlandet er store. Vy buss har for eksempel 3300 busser i Norge og Sverige. De store operatørene kan muligens oppnå bedre innkjøpsbetingelser for bussene enn fylkeskommunen. Men denne prisdifferansen må være urealistisk stor hvis den skal utligne rentedifferansen.

Lignede beregninger som for innkjøp av busser må gjøres for andre kapitalvarer, som for eksempel lokaler. Rentedifferansen vil være til favør for fylkeskommunalt eierskap.

Budsjettrisiko

Kontraktene om kollektivtrafikken i Innlandet er utformet slik at fylkeskommunen bærer risikoen for justering i tilbudet. ­Denne risikoen vil fylkeskommunen også ha dersom kollektivtrafikken drives i egenregi. Kontraktene om kollektivtrafikken inneholder også bestemmelser om regulering ved prisendringer på en del innsatsfaktorer. Riktignok bærer operatørene en viss risiko ved kortsiktige svingninger i for eksempel energipriser, men mer langsiktig prisendring fanges opp av regulerings­bestemmelsene i kontraktene og dekkes av fylkeskommunen. Den risikoen som operatørene tar ved svingninger som ikke fanges opp i kontraktene, er i prinsippet priset inn deres anbud, og er således noe som fylkeskommunen betaler for.

I bruttokontraktene som utgjør det langt største volumet, bærer fylkeskommunen også risiko for svingn­inger i inntekter for eksempel fra billetter og fra reklame på bus­sene m.v. Dette vil ­således ikke endres ved en eventuell bussdrift i egen­regi. Fylkeskommunen bærer i dag en risiko for å sikre et tilbud dersom en av de private leverandørene skulle gå konkurs. Fylkeskommunen vil for øvrig ha et godt grunnlag for å ­vurdere budsjett­risikoen ved å benytte en rapport om kostnadsdrivere i kollektiv­trafikken fra 2017 (Aarhaug et al., 2017).

Fylkeskommunen har kontrakter om kollektivtrafikken med seriøse aktører. I kontraktene er det bestemmelser om bruk av eventuelle underleverandører. Selv om det i utgangspunktet legges til grunn at de eksisterende private operatørene er anstendige og holder seg innenfor lov og avtaleverk, vil drift i egenregi redusere fylkeskommunens omdømmerisiko ved feil hos de ­private leverandørene, og eliminere faren for sosial dumping og økonomisk kriminalitet. Ved egenregi vil fylkeskommunen ha full ­kontroll med virksomheten.

Markedsmessige forhold

Bussmarkedet i Norge domineres av noen få store aktører. I en studie fra 2014 ble det påvist en utvikling hvor færre svarte på buss­anbud og at dette ga økt anbudspris (Røed & Skaug, 2014). I en rapport fra 2018 ­pekes det på at dagens utvikling går i retning av at det i framtida vil være utfordrende å opprettholde tilstrekkelig konkurranse på markedene for kjøp av kollektivtransport (Aarhaug et al., 2017). Dersom mange fylkes­kommuner skulle gå over til bussdrift i egenregi. vil dette selvsagt også kunne påvirke markedet.

Innlandet fylkeskommune har i likhet med andre fylkeskommuner i større grad inngått mer langvarige kontrakter for bussdriften. Dette har en del fordeler, men kan gi høyere kostnader enn kortvarige kontrakter da risiko for endringer i lengden prises inn i kontraktene med mindre de kan fanges opp av reguleringsklausulene.

Bussdrift i egenregi innebærer at kostnader ikke direkte testes ut i et marked, slik man får gjort ved anbud. Men fylkes­kommunen vil jo i praksis ha et godt grunnlag for å budsjettere hva kollektivtrafikken vil koste i egenregi og sammenligne dette med dagens kontrakter med de private ­operatørene. Etter hvert vil riktignok denne sammenligningen bli historisk. Dessuten kan kostnadsutviklingen sammenlignes med SSBs statistikk, erfaringer i Kollektivtrafikkforeningen og egne analyser.

Risikopåslag/kapitalavkastning/fortjeneste

Private aktører vil legge inn en margin for risiko, for avkastning på egenkapital og for fortjeneste. I en utredning fra Fagforbundet er det sett konkret på regnskapene til de største leverandørene av bussdrift i Innlandet (Fagforbundet, 2020). Regnskapene til disse selskapene sier ikke noe om hvor stor andel av deres driftsmargin som kommer fra Innlandet, men det kan anslås ut fra ­volumet på bussdriften i Innlandet i forhold til selskapets totalvolum at denne andelen er 8,7 prosent.

Rapporten ser også på driftsmarginen for disse selskapene ­totalt for årene 2015–2018, og finner en gjennomsnittlig driftsmargin for alle selskapene på 8,15 prosent. Ut fra statistikkbanken i SSB blir driftsmarginen for aksjeselskaper innenfor næringsgruppa transport og lagring oppgitt til å ha vært i gjennomsnitt 6,1 prosent for årene 2007–2018. Vi finner at driftsmarginen for denne næringsgruppa var over dette gjennomsnittet i 2019, på 3,8 prosent i pandemiåret 2020 og på 6,7 prosent i 2021 (SSB, 2022).

I vurderingen som Vista Analyse har gjort for Innlandet fylkeskommune, sies det at fortjenesten/utbyttet til operatørene som leverer busstjenester i Innlandet i dag ligger mellom 0 og 5 prosent. Dette er ikke dokumentert. Men private leverandører kan være villig til å operere med nokså små marginer i langsiktige kontrakter med norske offentlige virksomheter som gir en sikker ­kontantstrøm.

En meget nøktern antakelse vil være en driftsmargin på 3 prosent av kontrakts­verdiene for bussdrift i Innlandet. Dette utgjør 23 millioner kroner, ut fra et kjøp av transporttjenester med buss på 769 millioner kroner (ekskl. mva.) i 2021.

Provenyeffekter

Dersom det er forskjeller i lønn og pensjon ved egenregi og privat drift, vil dette gi proveny­effekter i samfunnet. Proveny­effektene ved å organisere tjenesteproduksjonen gjennom kjøp fra private kan være sju prosent lavere enn ved egenregi (Jensen, B. et al., 2018).

For en fylkeskommune som jo har lav andel av samfunnets skatteinntekter fra lønn eller pensjon, er effektene begrenset. Når det gjelder bussdrift, har vi dessuten påpekt at forskjeller i lønn ved egenregi eller ved privat drift kanskje ikke vil være så stor (men det kan bli forskjeller i pensjonsnivå).

Omstillingskostnader og praktisk gjennomføring av egenregi

Ved eventuell overgang til egenregi kan omstillingskostnader påregnes. Men også de private leverandørene har oppstarts- og avviklingskostnader når kontraktene henholdsvis starter opp og når de avsluttes. Dette er priset inn i anbudene.

Kontraktene om kollektivtrafikken i Innlandet har ulik utløpsdato. Det muliggjør en gradvis overgang til egenregi, og gjennom dette kan det opparbeides erfaringer. Risikoen ved overgang til egenregi blir dermed mindre. På den andre siden oppnår man ikke stordriftsfordeler raskt, og fylkeskommunen må dessuten parallelt opprettholde et bestillerledd (Innlandstrafikk).

Alternativt kan fylkeskommunen forhandle om avslutning av kontraktene med alle private operatører slik at drift i egenregi starter opp samtidig for all kollektivtrafikk i Innlandet. Dette vil imidlertid høyst sannsynlig innebære kostnader for fylkes­kommunen.

Et tredje alternativ er å benytte seg av opsjoner for forlengelse kombinert med nye, kortere kontrakter slik at alle kontraktene får samme utløpsdato. Dersom et slikt alternativ benyttes alene, vil kontrakten med lengst varighet være styrende, og i så fall er vi langt fram i tid. Det vil da i praksis være nødvendig med nye konkrete vurderinger av drift i egenregi versus bruk av anbud om en del år.

En kombinasjon av ulike alternativer for overtakelse i egenregi er selvsagt mulig, og en slik løsning er kanskje den mest realistiske. Innlandet kan se til Trøndelag fylkeskommune som vurderte flere alternativer for hensiktsmessig avgrensning ved oppstart av egenregi for bussdrift (Trøndelag fylkeskommune, 2019).

Bussdrift Innlandet: Samlet vurdering og konklusjon

Som det er påpekt i denne artikkelen, vil det for mange forhold ikke være avgjørende om bussdriften drives i fylkeskommunal egenregi eller gjennom anbud og private operatører som i dag. Enkelte faktorer av mer overordnet karakter kan imidlertid være betydningsfulle: Kontroll vil være enklere ved fylkeskommunal egenregi, noen kontrollbehov utgår og ansvaret er samlet ett sted. Løpende justeringer av kollektivtrafikken er også enklere ved egenregi enn ved styring gjennom kontrakter. I tillegg er pensjonsordningen ved egenregi med offentlig ­tjenestepensjon bedre for de ansatte.

I realiteten vil nok økonomien slik den vil komme til uttrykk i fylkeskommunens budsjett være den mest betydelige faktoren når man skal vurdere bussdrift i egenregi versus private operatører. Denne økonomien kan sammenlignes ved å se på arbeidsomfang + transaksjonskostnader + lønn + pensjon + kapitalkostnader + kostnader til andre innsatsfaktorer + risikopåslag/ kapitalavkastning/fortjeneste + provenyeffekter (rekkefølge slik den er i denne artikkelen).

Arbeidsomfanget ser ut til å være om lag det samme ved egenregi som ved bruk av private operatører. Egenregi kan riktignok gi noen stordriftsfordeler ved å se alle kontraktsområdene under ett, men egenregi kan også medføre større ressursbruk når det gjelder innkjøp av innsatsfaktorer etter offentlig innkjøpsregelverk. Nettoeffekten er neppe veldig stor. Lønnsnivået for de ansatte vil ikke være vesensforskjellig når vi sammenligner dagens løsning med egenregi.

Ved egenregi vil fylkeskommunen neppe få vesensforskjellige kostnader enn private leverandører til andre innsatsfaktorer enn det som regnes som kapitalkostnader. Forskjellene i provenyeffekter er små. Det kan derfor ses bort fra disse elementene i en sammenligning av økonomien. Sammenligningen av økonomien vil jo uansett være nokså grov.

Med et forsiktighetsprinsipp lagt til grunn ved vurdering av fylkeskommunens mulige økonomiske gevinster ved egenregi, framkommer da følgende konklusjon: Transaksjonskostnader som faller bort ved egenregi anslår vi til å være i størrelsesorden 8 millioner kroner årlig. Pensjonskostnadene vil øke ved offentlig tjenestepensjon med anslagsvis 33,3 millioner kroner i året (men ytelsene for den enkelte er som nevnt bedre). Ved et fylkeskommunalt aksjeselskap med bussbransjeavtalens pensjonsordning vil det ikke bli forskjell i pensjonskostnader sammenlignet med dagens ordning.

Når det gjelder kapitalkostnader anslår vi en gevinst for fylkeskommunen i størrelses­orden 10 millioner kroner årlig. Risikopåslag/kapitalavkastning/fortjeneste hos de private leverandørene som vil falle bort ved egenregi – anslår vi til 3 prosent av kontrakts­verdien, det vil si i størrelsesorden 23 millioner kroner. Samlet vil fylkeskommunen ved alle former for egenregi i dette regnestykket få en liten positiv økonomisk nettoeffekt.¹

Samlet vurdering er at egenregi vil være å foretrekke både ut fra ønsket om bedre styringsmuligheter for fylkeskommunen, bedre pensjonsordning for de ansatte og ikke minst lavere kostnader på lang sikt.

Fylkeskommunen sitter selv på betydelig detaljinformasjon om relevante forhold. Dette kan fylkeskommunen nytte i helt konkrete analyser før den trekker konklusjoner.

NOTER

¹ Vista Analyse sier et sted i sin vurdering at drift i egenregi med høy sannsynlighet vil innebære høyere kostnader enn dagens løsning, og at kostnadsøkningen i lengden kan komme opp i 15–20 prosent eller høyere. I en formodentlig mer samlet vurdering anslår Vista Analyse at fylkeskommunens kostnader ved egenregi vil øke med 5–25 prosent. Det redegjøres ikke for hvordan de kommer fram til disse anslagene, men vises til utredninger om konkurranseeksponering, erfaringer i rutebussmarkedet og empirisk forskning uten å angi kilder. En av kildene kan være Rasmussen et al. (2018), som viser effektiviserings­gevinster ved bruk av anbud i bussmarkedet. Denne publikasjonen er omtalt i Jensen m.fl. (2018, kap. 10), hvor det pekes på at det ikke redegjøres for hvordan man kommer fram til effektiviseringsgevinstene. Det finnes også flere rapporter fra noen år tilbake som finner effektiviseringsgevinster ved bruk av anbud for bussdrift, men de sammenligner anbud med et system med framforhandlede kontrakter. Vista Analyse peker også på en analyse av et forsøk med egenregi i Ørebro-regionen hvor det påvises økte kostnader, men skriver at denne ikke er direkte sammenlignbar med Innlandet. Analysen sammenligner blant annet kostnader for et fylkeskommunalt selskap eid av Region Örebro og Region Västmanland i januar 2020 med beregnede kostnader for fortsatt drift med tidligere operatør, justert for endrede forutsetninger, og finner en prisdifferanse på 7,1 prosent i de privates favør (EY, 2020).

REFERANSER

EY (2021). Kostnadsjämförelse Örebro Stadstrafik. https://www.transportforetagen.se/globalassets/rapporter/buss/2021-­kostnadsjamforelse-orebro-stadstrafik-rapport-ey.pdf?ts=8d8f2a6fd3c3700

Fagforbundet (2020). Økonomiske argument for egenregi i kollektivtransport i Innlandet (upublisert).

Gussgard, G. & Jensen, B. (2022. Busstrafikken i Innlandet. Anbud eller fylkeskommunal egenregi? Rapport 2/2022. Kommunekonsult AS.

Hansen, J.R., Petersen, O.H., Villadsen, A. & Houlberg, K. (2017). Private virksomheders transaktionsomkostninger ved offentlige udbud – en surveyundersøgelse på tværs af brancher. Roskilde: Roskilde Universitet.

Haraldsen, K., Eriksson, T. & Kjørstad, K. (2021). Investeringer i bussmateriell. Asplan Viak.

Hilsen, A.I. & Jensen, R.S. (2014). Den norske arbeidslivsmodellen i endring En undersøkelse fra busstransport og daglig­varehandel. Fafo-rapport 2014:55.

Holmleid, T., Amundsen, M. & Bjørkås, E. (2020). Evaluering av dagens anbuds­ordning for kollektivtransport. 2020/28. Vista Analyse.

Innlandstrafikk (2022). Årsrapport Innlandstrafikk 2021. https://innlandstrafikk.no/om-oss/om-innlandstrafikk/arsrapport-innlandstrafikk-2021/

Jensen, B., Antonsen, S., Berg Erichsen, A., Voldnes, F., Schade, S.M. & Høin, G. (2018). Kommersialisering av fellesgodene. Skriftserien. 2/2018. Høgskolen Innlandet.

Jensen, B. & Gussgard, G. (2020). Kommunal formuesforvaltning. Samfunn og økonomi, 1-2/2020, 42–49. Oslo.

Korseberg, J.E. & Solevåg, Ø. (2020). Konkurranseutsetting eller egenregi. Samfunn og økonomi, 1-2/2020, 9–23. Oslo.

PwC (2020). Framtidig organisering av kommunale foretak i Stavanger kommune – vurderinger og anbefalinger. PricewaterhouseCoopers.

Rambøll & Inventura (2014). ­Kostnader, besparelser og effektivisering ved konkurranse. Utredning for KS. https://www.ks.no/contentassets/7b566e82f60f4a768f2123b0d66ba010/rapport-kostnader-besparelser-og-­effektivsering-ved-konkurranse.pdf

PwC, London Economics & Ecorys (2011). Public procurement in Europe. Cost and effectiveness. PricewaterhouseCoopers.

Rasmussen, I., Holmleid, T. & Bjerkmann, I.L. (2018). Anbud i bussmarkedet – samfunnsøkonomiske konsekvenser. Effektivitet, styring og kvalitet. Rapport 2018/25. Vista Analyse.

Rasmussen, I., Holmleid, T. & Ringdal, H. (2022). Kollektivtransport i Innlandet. Muligheter og begrensninger ved alternative løsninger. Rapport 2022:22. Vista Analyse.

Røed, C.A. & Skaug, B.W. (2014). Hvilke faktorer påvirker anbudspriser i norsk bussnæring? En empirisk analyse av kostnadsdrivere. Masteroppgave. Norges Handelshøyskole.

SSB (2022). Regnskap for ikke-finansielle aksjeselskaper. Statistikkbanken. https://www.ssb.no/statbank/table/07371/tableViewLayout1/

Trøndelag fylkeskommune (2019). Utredning av drift i egenregi. Rapport fra prosjektgruppe. Trøndelag fylkeskommune, hovedutvalg for transport, sak 46/19. https://opengov.360online.com/Meetings/TRONDELAG/Meetings/Details/368441?agendaItemId=204257

Aarhaug, J., Fearnley, N., Rødseth, K.L. & Svendsen, H.J. (2017). Kostnads­drivere i kollektivtransporten. TØI-rapport 1582a/2017