Problemene med tillitsreform

Regjeringen har lovet en tillitsreform i offentlig sektor som skal gi tilliten, tida og makta tilbake til ansatte, fagfolk og fagforeninger. Det lyder fint, men mange er usikre på hva en slik reform vil innebære i praksis – og om den i det hele tatt blir noe mer enn fine ord.

Paul Bjerke - Problemene med tillitsreform - Samfunn og økonomi 1/2023
AdobeStock
Paul Bjerke PhD, De Facto kunnskapssenter for fagorganiserte og professor ved Høgskulen i Volda
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2023
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

Regjeringen har lovet en tillitsreform. I Hurdalsplattformen står det at «tillitsreformen i offentlig sektor skal gi tilliten, tiden og makten tilbake til de som utgjør førstelinja og ryggraden i velferdsstaten, som for eksempel lærerne, sykepleierne, politibetjentene og fastlegene». Det lyder fint, men mange er usikre på hva en slik reform vil innebære i praksis – og om den i det hele tatt blir noe mer enn fine ord.

I denne artikkelen beskrives hvordan kravet om tillitsreform er en reaksjon på de mange og omfattende forvaltningsreformene fra og med 1990-tallet som gjerne går under betegnelsen New Public Management (NPM). En reell tillitsreform forutsetter derfor et oppgjør med NPM-reformene og at makt flyttes nedover fra departementer og toppledere til fagfolk og fagforeninger. Det vil møte motstand. Det er også helt klart at regjeringen (og enhver annen regjering) ikke vil gi opp et av de viktigste elementene i NPM, nemlig mål og resultatstyring og dens vekt på telling og rapportering.

Samtidig vil en tillitsreform kunne stå i motsetning til politikernes ønsker om å dokumentere (raske) resultater, til veksten i individuelle rettigheter og til sentrale forvaltningsprinsipper om likebehandling. Det er dessuten uavklart hvor mye makt som bare skal flyttes fra staten til sykehusledere og kommunestyrer. Foreløpig har derfor regjeringens tillitsreform vært mye ord og lite praktisk handling.

Hva er egentlig en «tillitsreform»? Mange stiller seg spørsmålet 18 måneder etter at regjeringen i Hurdalsplattformen slo fast at et av dens hovedprosjekter er en tillitsreform i offentlig sektor. Forvirringen er på mange måter lett å forstå. I løpet av de første månedene av regjeringsperioden har det ikke skjedd særlig mye, og de få utspillene fra regjeringen peker i nokså ulike retninger.

For å forstå usikkerheten og utydeligheten er det nødvendig å gå tilbake til tillitsreformens utgangspunkt, nemlig en stadig økende og mer utbredt misnøye blant de ansatte i offentlig sektor i hele Skandinavia etter flere tiår med såkalte New Public Management-reformer som i de aller fleste tilfellene er gjennomført ovenfra.1 NPM er en samling utviklingstrekk som til dels er motstridende, og selve begrepet ble introdusert av den engelske statsviteren Christopher Hood. Han listet opp en del tydelige tendenser han fant i britisk politikk på 1980- og 1990-tallet. Han skisserte følgende hovedtrekk:

Paul Bjerke - Problemene med tillitsreform - Samfunn og økonomi 1/2023

Disse reformene, som ble et forbilde også for endringer i norsk offentlig sektor, betyr både fristilling av offentlige virksomheter og mer detaljstyring, mer overvåking og kontroll samtidig. Det er nemlig ikke helt korrekt å si at NPM er identisk med markedsretting av offentlig sektor. NPM betyr også en slags byråkratisk styringslogikk «på steroider», der man ser for seg at virksomheter kan styres fra ledelsen ved hjelp av full oversikt over de ansattes arbeidsinnsats og virksomhetenes «output».

Uansett: I praksis pekte alle disse reformene i samme retning: Mer sentralisering og sentralstyring, mindre medbestemmelse for fagforeninger og tillitsvalgte, og mindre faglig handlingsrom for enkeltansatte. Vi har i stedet fått mer makt til ledere, utvikling av tallfestede mål, individuell lønnsfastsetting og andre former for HR-ledelse2, i siste instans digital overvåking og måling av ansatte. Kort sagt: New Public Management har skapt et omfattende system av mistillit.

Utviklingen har naturlig nok møtt negative reaksjoner blant tilsatte i stat og kommuner, og i Skandinavia samlet motstanden seg etter hvert i et krav om en tillitsreform. Dette reformkravet har, i motsetning til alle NPM-endringene, kommet nedenfra, og politiske ledere på venstresida har i alle fall i ord kommet kravet i møte.

Et talende eksempel er hvordan tillitsreform ble satt på dagsorden i Sverige. En avslørende artikkelserie i den svenske avisa Dagens Nyheter ble utløsende. Serien ble presentert slik:

Han (journalisten) rapporterer om det som leger og sykepleiere har visst i lang tid og som pasienter har følt på kroppen: Et helsemarked der pasientene er blitt produkter. Så hva koster en pasient? Hvem setter prisen? Hvordan gjorde politikerne våre noen pasienter mer lønnsomme enn andre?3 (min overs.)

Artikkelserien i Dagens Nyheter ble bensin på et ulmende grunnplanopprør, og i et opprop fra yngre leger het det at:

Svenske leger bruker minst tid i Europa på sine pasienter. Dette skyldes blant annet at vårt helsevesen er bygget på økonomi og produksjon i stedet for på pasientens behov (min utheving). For å dokumentere vår produktivitet, blir vi pålagt en stor administrativ byrde som tar tid vekk fra våre pasienter.4

Oppropet fikk voldsom oppslutning. I løpet av noen korte uker skrev 7000 under, og støtten kom fra alle deler av offentlig sektor. De hadde liknende erfaringer.

Den daværende, borgerlige svenske regjeringen avviste kritikken, mens Sosialdemokratenes leder Stefan Löfven, som den gangen var i opposisjon, lovet en endring – en tillitsreform «där läkare, lärare, arbetsförmedlare och en mängd andra professioner skulle få större frihet att utnyttja sin yrkeskompetens».5

Derfra spredde kravet om en tillitsreform seg også til Norge, der offentlig ansattes erfaringer med forvaltningsreformene var nokså identiske med de svenske: Borgernes og de ansattes interesser, som ofte er sammenfallende, ble altfor ofte overkjørt av et nytt regime, der de enkelte virksomhetenes økonomiske bunnlinje trumfet andre hensyn.

Etter forslag fra medlemmer og forbund vedtok derfor den norske LO-kongressen i mai 2017 følgende:

De siste tiårene har ideer basert på markedsstyring lagt viktige premisser for endringer og styringsreformer i offentlig sektor. Sentrale elementer har vært utskilling og oppsplitting av virksomheter, å skille mellom «bestiller» og «utfører», økt konkurranseutsetting og privatisering og detaljert mål- og resultatstyring. Forskning og erfaring viser at dette har vært en feilslått politikk, som svekker kvaliteten i tjenestene, øker presset på lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår og svekker ansattes medbestemmelse. Nå er tiden inne til å snu tenkningen. Det er behov for styringsmodeller basert på tillit og faglighet. De ansattes kunnskap og kompetanse er offentlig sektors fremste ressurs og må tas bedre i bruk. I stedet for unødvendig måling og kontroll, må ansatte gis økt tillit til å styre sin egen arbeidshverdag. […] Målet for en slik tillitsreform må være en sterkere offentlig sektor i hele landet, der utviklingen skjer i samarbeid og samspill med ansatte og brukere. Tillit og faglighet skal ligge i bunn. Vi vil styrke og videreutvikle trepartssamarbeidet og de tillitsvalgtes rolle i den faglige utviklingen av de enkelte virksomhetene.6

Det tok to og et halvt år før LO fulgte opp vedtaket fra Kongressen. Sent i 2019 nedsatte LO en sentral arbeidsgruppe som la fram sine forslag i 2020. Gruppa slo fast at Norge har en god og sterk offentlig sektor og et ordnet arbeidsliv, og mente at en tillitsreform var nødvendig for å forsvare velferdsstaten og den nordiske arbeidslivsmodellen. Videre var hovedkonklusjonene at:

Målet med tillitsmodellen er å sikre en sterk offentlig sektor som over hele landet leverer tjenester av høy kvalitet tilgjengelige for alle.

Grunnmuren for reformen er den norske modellen med små forskjeller, sterk tillit og tett samarbeid.

Utvalget slår fast at de ansattes kunnskap og kompetanse er offentlig sektors fremste ressurs. I stedet for unødvendig måling og kontroll må derfor de ansatte få tillit til å gjøre jobben sin.

De tre hovedpilarene dreier seg om nettopp denne tilliten:

• Tillit mellom partene i arbeidslivet.

• Tillit til de ansattes kompetanse og faglighet.

• Tillit mellom politikere, ansatte og innbyggere.7

Tillitsreformen innebærer altså styrking av tillit i en rekke ulike relasjoner, og det er ikke gitt at tillit mellom innbyggere og staten, mellom brukere og tjenesteytere, mellom ansatte og deres nærmeste leder og mellom fagforeninger og virksomhetsledelsen kan bygges på samme måte. I verste fall kan økt tillit én relasjon bety mindre tillit i en annen.

Kravene fra fagbevegelsen fikk tilslutning fra partiene på venstresida. I sine valgprogrammer lovet alle de rødgrønne partiene at det skulle gjennomføres en tillitsreform i offentlig sektor dersom de vant valget høsten 2021. Valgresultatet var – som vi alle vet – entydig. De fem rødgrønne partiene fikk til sammen 100 av 160 stortingsrepresentanter. Mange håpet og regnet med at den etter hvert utskjelte New Public Management-styringen, med bestillere og utførere, kjøp og salg, tilbydere og kunder, detaljert målstyring og rapportering, standardisering og mistillit, osv. endelig skulle gravlegges. Eller skulle den det?

Blant fagforeninger og ansatte i offentlig sektor er det mange som nå frykter at tillitsreformen vil ende opp som et retorisk mageplask, og at hverdagen ikke vil bli så annerledes. Dersom to rapporteringsskjemaer slås sammen til ett, og dersom strukturene som tvinger alle inn i sentraliserte, toppstyrte systemer og i en markedssimulert konkurranse om oppgaver og driftsmidler ikke endres, vil det meste fortsette som før.

På den andre siden: I regjeringens politiske grunnlag, Hurdalsplattformen, formuleres en svært klar forpliktelse til en tillitsreform.8

Når «alle» tilsynelatende er enige: Hvorfor er det likevel så mye usikkerhet? Hvorfor går dette så tregt? Det har flere årsaker. Her skal vi drøfte noen av dem med hjelp av erfaringer fra tillitsreformer fra Sverige, Danmark og Oslo kommune samt annen relevant forskning og synspunkter.

For det første betyr en tillitsreform å flytte makt fra Stortinget, regjeringen og departementene til kommuner, underliggende etater og enkeltmedarbeidere. Det kan by på problemer fordi det er vanskelig for politikere i posisjon å la være å styre på detaljnivå. Velgerne, og kanskje særlig mediene, presser på for raske og dokumenterbare resultater.

For det andre betyr en tillitsreform – hvis den skal tas på alvor – et oppgjør med New Public Mangemenets ide om «synlige og sterke ledere», den betyr å svekke toppledelsens makt og flytte makt nedover og styrke de ansattes og de tillitsvalgtes medbestemmelse over virksomheten. Det er ledere ikke nødvendigvis så interessert i.

For det tredje er det en åpenbar motsetning mellom tillit til de ansatte i offentlig sektor og den stadig økende vekten i samfunnet på formaliserte, individuelle rettigheter, transparens og likebehandling.

Og for det fjerde: Konkurranseutsetting og privatisering er ikke mulig uten et høyt utviklet måle- og kontrollsystem. For å si det enkelt: De kommersielle aktørene som spiser seg inn på velferdsstaten kan ikke gis tillit. Da havner skattepengene i velferdsprofitørenes lommer.

Flytte makt fra ledere til ansatte

I sitt arbeid med tillitsreform har svenske myndigheter prioritert å innføre noe de kaller «tillitsbasert styring og ledelse», der ledere i større grad skal lede gjennom tillit og dialog. Louise Bringselius, som var forskningsleder i den såkalte «Tillitsdelegationen» som utredet spørsmålet, advarer mot at detaljstyring kan ødelegge den indre motivasjonen som ofte preger ansatte i offentlig sektor og som er helt nødvendig for at sektoren skal nå sine mål. Hun skriver:

Om vi ska sammanfatta de problem som utmärker både vården och andra delar av den offentliga sektorn idag så ser vi detaljstyrning på långt avstånd, mätfixering, förpappring, en övertro på formalisering med detaljerade regler, strategier och planer samt en övertro på standardisering med hjälp av manualer. Vi ser frånvarande chefer i kärnuppdraget, med bristande administrativt stöd, bristande psykologisk trygghet och allmänt en övertro på beslutslinjen.

Problemet är att när vi detaljstyr människor som har en stark känsla av levnadskall (enklest oversatt til «kall» på norsk, min anm.) har denna inre motivation en tendens att minska. Det här vet vi i forskningen sedan över tio år tillbaka, men i organisationsvärlden finns det fortfarande många som tror att den inre motivationen överlever allt. För att fånga upp den som inte presterar eller för att det känns tryggt och bra sätter man därför upp detaljerade ersättningsmodeller, kontrollsystem, rutiner och riktlinjer.9

Nå mener hun det trengs langt mer vekt på tillit til at medarbeiderne i offentlig sektor er i stand til å gjøre sjølstendige vurderinger basert på faglig skjønn. Men hun advarer mot å tro at dette blir lett, og peker på at det i bunn og grunn handler om menneskesyn (Bringselius, 2017).

Selve Tillitsdelegationen ble ledet av Laura Hartman. Hun er enda tydeligere. I et intervju ble Hartman spurt: «Hur låter en kompakt beskrivning av hur kommuner och regioner bäst får till en tillitsbaserad styrning?». Hun svarte:

Här är min kortaste variant: Det handlar om att leda förståelsen för det gemensamma uppdraget snarare än att styra med dokument. Det gäller att arbeta med ett fåtal övergripande mål. I praktiken betyder det att man inte skriver styrdokument med 72 punkter om vad som krävs för att åstadkomma exempelvis god utbildning och omsorg. I stället ska man stanna upp vid det övergripande målet och överlåta till verksamheterna och professionen att komma på hur det ska göras.10

Men Hartman påpeker også at det kan være vanskelig å få til, fordi det handler om å frata ledelsen makt.

Den här logiken är inte ny, men det är ändå något slags revolution i synsätt – och det handlar om makt. Tillitsbaserad styrning kan vara svårt att införa i praktiken eftersom man lägger mer makt hos dem som gör jobbet och litar på deras professionalitet, på bekostnad av den makt som chefsledet har upplevt sig ha.11 (min utheving)

De svenske forskerne peker her på et helt sentralt, lite synliggjort spørsmål som gjør en tillitsreform vanskelig, nemlig at en slik reform står i direkte motstrid til et kjernepunkt i NPM-reformene, nemlig «delegering av styringsfullmakter til synlige og sterke ledere».

Flytte makt fra politikere/toppledere til ansatte

Men ledelse på individnivå er likevel bare en del av problemet. Stockholms Universitet mener at argumentene som løftes fram av Tillitsdelegationen i hovedsak befinner seg innenfor rammene av New Public Management:

Det som föreslås är vissa justeringar samt betoning av vissa värden framför andra, snarare än en förändrad förvaltningspolitisk inriktning. Då betänkandet inte heller diskuterar om (och i så fall hur) dess förslag till mer tillitsbaserad styrning kan tänkas hamna i konflikt med, eller föranleda omprövning av, vissa element av den rådande mål- och resultatstyrningen förblir utredningens förhållningssätt till den nuvarande styrmodellen otydligt.12

Den norske sentrum-venstre-tankesmien Agenda støtter Stockholm Universitet på dette punktet og skriver i sin oppsummering av de svenske erfaringene: «Spørsmålet om en tillitsreform kan ikke løses bare ved endring i ledelse, men må ses i sammenheng med styringssystemene og berører sentrale forvaltningspolitiske spørsmål» (Agenda, 2021:22).

Motsetningen mellom NPM-forvaltning og tillitsreform kan illustreres av utviklingen i Oslo kommune. Etter at venstresida vant lokalvalget i 2015 og Raymond Johansen (Ap) ble byrådsleder, er det gjennomført en tillitsreform i deler av kommunen. Det er gjort flere undersøkelser av denne reformen som først og fremst handlet om å flytte makt nedover ved å avskaffe bestiller/utfører-modellen i omsorgssektoren og redusere rapportering og telling i skolen.

I en evaluering konkluderer forskere ved Universitetet i Sørøst-Norge med at både brukerne, medarbeiderne og lederne på lavere nivåer er svært fornøyd med endringene, mens de administrative toppene i kommunen er langt mindre positive. Professor Tom Eide formulerer det slik i en artikkel i tidsskriftet Stat & Styring:

For det første var det helt klart at brukerne av hjemmetjenestene var fornøyd med Tillitsmodellen. Det som var viktig for dem med tanke på tillit til tjenestene var at hjemmehjelperne var kjente ansikter, flinke og hjelpsomme og kom til avtalt tid. […]

Også medarbeiderne var stort sett svært fornøyde, både med å arbeide etter nye prinsipper, i mindre grupper og på tvers av profesjoner. På denne måten ble de bedre kjent med hver enkelt bruker, og det var lettere for dem å oppdage hvor skoen trykket, møte brukernes behov og også å fange opp endringer i tilstand når dette skjedde.

Også lederne var stort sett positive til Tillitsmodellen. Ingen ville tilbake til bestiller/utfører-modellen, men flere ledere, særlig på høyere nivåer, rapporterte om til dels stor uro, både uro en selv følte på, og usikkerhet blant andre ledere.

[…]

De viktigste utfordringene vi fant for overgang til Tillitsmodellen lå på overordnet ledelsesnivå og dels også på systemnivå. (Eide, 2021:5)

Eide forklarer det slik:

En tillitsreform i offentlig sektor vil trolig møte sterkest motstand ovenfra. Motstand henger gjerne sammen med en opplevd trussel, ofte en frykt for tap i en eller annen form. Ved en tillitsreform vil ledere risikere å måtte gi fra seg makt og kontroll, blant annet ved å måtte involvere andre i prosesser og beslutninger. […] Ved en tillitsreform vil ledere også risikere å miste mye av det språket de har brukt til å lede sine virksomheter. Dette gjelder kanskje spesielt innenfor områder som skole, helse og velferd (NAV), hvor det administrative språket knyttet til resultat- og målstyring og et NPM-preget tenkesett kan stå i grell kontrast til det etiske språket som samfunnsoppdraget er formulert i.

USN-forskerne påpeker også hvordan målesystemene i New Public Management henger igjen i organisasjonen, både i form av kultur og i form av datasystemer som kolliderer med en tillitsreform. Teknologien for pasientdokumentasjon «var ikke egnet til å dokumentere hva som var viktig for pasienten (som skulle være utgangspunkt for helsehjelpen) eller å fatte beslutninger på stedet sammen med pasienten (selv om «samvalg» var en viktig intensjon)». (Eide, 2021:4)

I sin masteroppgave har Guro Vatn sammenliknet hvordan reformen ble helt ulikt forstått og mottatt i henholdsvis utdannings- og helseetaten i Oslo. Eldrebyråden, som den gangen var SVs Inga Marte Thorkildsen, gjør et poeng av at NPM-modeller skal avvikles og at tillitsreformen er en respons på rigide styringsmodeller inspirert av New Public Management. Hun mente videre at det er snakk om et paradigmeskifte og en kulturendring. Mens skolebyråden (som i 2016 var Arbeiderpartiets Tone Tellevik Dahl) uttalte at tillitsmodellen «handler ikke om mål eller resultatstyring eller New Public Management, som vi gnåler en del om til tider». Tellevik Dahl fortalte i et avisintervju senere at «hun har blitt oppfordret av mange til å ta et generaloppgjør med mål- og resultatstyringen i skolen. Dem må hun skuffe» (min utheving) (Vatn, 2018).

Innføring av tillitsreform er derfor også en politisk maktkamp. I Utdanningsetaten i Oslo var det åpenbart slik at svært sterke krefter ikke ville akseptere nederlaget etter kommunevalget i 2015 da Høyres ekstreme mål- og resultatstyrte skolepolitikk ble byttet ut med en rødgrønn, mer tillitsbasert skoleledelse. Da byrådene byttet plass og SVs Inga Marte Thorkildsen fikk kontroll over Utdanningsetaten, ble det umiddelbart full krig med det gamle regimet. Høyresidas utdanningsdirektør Astrid Søgnen ble etter hvert tvunget ut. Men striden om reformene i utdanningsetaten pågår fortsatt, særlig gjennom velregisserte medieutspill mot byrådet. Det kan altså koste svært mye å innføre en tillitsreform når sterke krefter i en organisasjon motsetter seg endringene.

Vatn antyder også at ulikhetene mellom etatene kan skyldes at Utdanningsetaten, som ble «født» under gullalderen til NPM i kommunen, «bærer NPM og mål- og resultatstyring som et fødselsmerke». Endelig kan årsaken være at NPM «er blitt en så mektig og institusjonalisert master-ide, at det nærmest er helt umulig å tenke seg alternativene» (Vatn, 2021).

Et godt eksempel på det siste er hvordan Direktoratet for økonomistyring (DFØ), som står sentralt i arbeidet med regjeringens tillitsreform, fortsatt insiterer på at det ikke er noen motsetning mellom NPMs «eksplisitte standarder og mål på ytelser» og «større vekt på resultatmål» (det vil si mål- og resultatstyring, MRS) og en tillitsreform.

For mange andre er det nokså åpenbart at mål- og resultatstyringen, i alle fall slik den praktiseres i virkeligheten, er det motsatte av tillit. Dette er godt beskrevet av AFI-forskere i en artikkel i Dagens Perspektiv:

[…] detaljstyringen av akademiske ansatte, leger, politi og førstelinjen i offentlig sektor, innskrenker rommet for faglig skjønn, noe som over tid går over kvaliteten i tjenestene, samtidig som muligheter til å utfordre styringssystemet blir stadig mindre. Mange snakker om å måtte bryte noen av de rigide reglene for å kunne levere kvalitet slik at de kan leve med seg selv, selv om det krever arbeid på fritiden. Detaljmålingen sammen med underkastelse av virksomhetens resultater til rene økonomiske hensyn førte til målforskyvning og bidro til at virksomhetene ikke leverte på samfunnsoppdragene sine. Både ledere og ansatte prøvde å innfri det de ble målt på, som gjerne lå langt utenfor de faktiske intensjonene for virksomheten.13

Direktoratet for økonomistyring ser det på sin side overhodet ikke slik. De skriver:

Både MRS og tillitsbasert styring bygger på en grunnleggende holdning om at det er effektivt å delegere utførelsen nærmere de som «har skoen på», og at det utøvende nivået både kan og vil gjøre en best mulig jobb. Det er altså ikke noen motsetning mellom tillitsbasert styring og MRS som styringsprinsipp i staten.14 (min utheving)

Med andre ord: DFØ, som skal være en viktig aktør i gjennomføringen av tillitsreformen, forstår ikke eller ser helt bort fra at innføringen av mål- og resultatstyring er en hovedårsak til det opprøret i offentlig sektor som har ført til kravet om en tillitsreform. Når regjeringen ikke vil gjøre noe med MRS, er det vanskelig å skjønne hvordan en tillitsreform kan lykkes.

En tillitsreform må selvfølgelig ivareta at samfunnet skal ha mål for velferdstjenestene, retningslinjer for hvordan de skal drives og tilbakemeldinger om hva som oppnås og hvor det er mangler. Men den ekstremt detaljerte mål- og resultatstyringen som er innført er blitt en meningsløs og tidkrevende aktivitet som ikke hører hjemme i velfungerende organisasjoner for offentlig virksomheter

Tillitsreform og medbestemmelse

For fagbevegelsen i offentlig sektor har økt medbestemmelse vært et viktig krav i arbeidet med tillitsreform. Mange tillitsvalgte oppfatter at medbestemmelsen er under hardt press på grunn av NPM-reformene som har sentralstyring og måling som sentrale elementer. LO vil som vi så «styrke og videreutvikle trepartssamarbeidet og de tillitsvalgtes rolle i den faglige utviklingen av de enkelte virksomhetene».

De viktigste mot-reformene mot NPM når det gjelder medbestemmelse har vært de ulike «modellkommuneprosjektene». En rekke kommuner, også blant dem som er styrt av borgerlige partier, har deltatt i større og mindre prosjekter der hensikten har vært å benytte de ansattes kompetanse og engasjement til å forbedre kvalitet og effektivitet på de kommunale tjenestene. Dette ble ikke kalt en tillitsreform. Men i innhold handlet forsøkene i stor grad nettopp om å gi de ansatte i kommunens etater større frihet og tillit til å finne løsninger på større og mindre utfordringer. Dette ble i praksis gjort ved å legge vesentlig sterkere vekt på medbestemmelse for tillitsvalgte og andre representanter for de ansatte.

De tre mest kjente er Modellkommuneforsøket (10 kommuner og bydeler i perioden 1998–2003), Kvalitetskommuneprogrammet (130 kommuner i perioden 2006–2010) og Saman om ein betre kommune (110 kommuner i perioden 2011–2015). Modellkommuneforsøket var i regi av Fagforbundet (Kommuneforbundet). De to andre programmene var eid av Kommunaldepartementet/Kommunal- og fornyingsdepartementet, men ledet og drevet gjennom et trepartssamarbeid, hvor de fire hovedsammenslutningene LO-K, YS-K, Unio og Akademikerne og KS har hatt sentrale roller. Felles for disse programmene er at de har utviklet den nordiske modellen og tilpasset den til kommunenivået.

Oppsummeringene av disse prosjektene er entydig positive. I NIBRs evaluering av Modellkommuneforsøket heter det for eksempel at trivselen økte, at det er mulig å «oppnå økt produktivitet og kostnadsbesparelser ved bruk av Modellkommunemetodikken», at forsøkene har «bidratt til å oppfylle målsettingen om kvalitativt bedre tjenesteyting i kommunene». Evalueringen påpekte også at denne metodikken kan brukes i alle kommuner, også der det ikke fins et marked for alternative utførere (Skålnes et al., 2002).

I sluttevalueringen av Kvalitetskommuneprogrammet skriver forskerne at programmet bidro til økt kvalitet og lavere sykefravær i deltakerkommunene, og Kvalitetskommunene, i alle fall de fleste av dem og ikke minst de som har lyktes best, har invitert til et bredt samarbeid internt om utvikling og fornying av kommunal tjenesteyting (Hovik et al., 2010). En bred involvering og et omfattende og vellykket samarbeid framstår som et viktig vilkår for å lykkes i å bedre måten tjenestene overleveres på, og for å lykkes i å redusere sykefraværet.

Oslo Economics evaluerte det siste programmet, Saman om ein betre kommune, og konkluderte med at det hadde ført til lavere sykefravær, mer heltid og økt kompetanse:

Mye tyder på at programmet sentralt har bidratt positivt til måloppnåelse på flere av temaene og at de økonomiske besparelsene dette har ført til overgår programmets samlede kostnader. I tillegg har programmet bidratt til både utvikling av ny kunnskap og overføring av kunnskap til deltakerkommunene, som vurderes som svært nyttig av prosjektlederne. Dette tyder samlet sett på at programmet har vært en god samfunnsøkonomisk investering.15

I to prosjekter for Fagforbundet studerte De Facto tre kommuner som hadde deltatt i ulike faser av disse forsøkene: Lunner, Bømlo og Songdalen (Bjerke og Eilertsen, 2015). Hovedsiktemålet her var å finne ut om samarbeidet ga økonomiske innsparinger for kommunene. Men for å kartlegge dette, var det nødvendig å se på hvordan det såkalte trepartssamarbeidet mellom politisk ledelse, kommuneadministrasjon og tillitsvalgte fungerte og hva slags resultater det ga.

I Lunner, Songdalen og Bømlo hadde man utviklet et utvidet representativt partssamarbeid i tillegg til den lov- og avtalefestede representative medbestemmelsen og individuell medvirkning for hver enkelt ansatt. Dette partssamarbeidet var formalisert gjennom ulike skriftlige avtaler om medbestemmelse og et system med faste møter som i praksis hadde fått delegert makt fra kommunestyret. Medbestemmelsen var dessuten knyttet til det representative systemet.

De Facto drøftet i undersøkelsen om det kunne påvises en direkte sammenheng mellom det gode trepartssamarbeidet i kommunene og påviste innsparinger i sykepenger, AFP-utgifter, turnover-, konsulent- og anbudskostnader samt innsparinger gjennom høyere andel heltidsstillinger og lavere konfliktnivå. Man fant en slik sammenheng.

Et særlig viktig funn er betydningen av tydelig formalisering og skriftliggjøring av medbestemmelse i tillegg til en omforent, kulturell støtte til medbestemmelse. Mellomlederne som ble intervjuet var personlig tilhengere av forpliktende samarbeid med tillitsvalgte på alle nivåer i kommunene, men de oppfattet det også som viktig at de hadde organisatorisk og kulturell støtte for det. Erfaringene tyder på at sterkt vektlagt og økt medbestemmelse førte til økt gjensidig tillit mellom ledelse, tillitsvalgte og ansatte som igjen hadde positiv innvirkning på både trivsel og kvalitet – og utgiftsnivået.

Mange hadde derfor håpet på at medbestemmelsen skulle formaliseres bedre gjennom forhandlingene om ny hovedavtale mellom Staten som arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene i staten høsten 2022. Hovedavtalen legger blant annet rammene for medbestemmelse mellom de ansatte og ledelsen. Det er Kommunaldepartementet som er motpart i disse forhandlingene. Etter åtte år med en regjering som ikke har ønsket verken tillitsreform eller økt medbestemmelse for de ansatte, hadde den nye regjeringen mulighet til å inngå en avtale som økte medbestemmelsen.

Resultatet av forhandlingene ble nye, positive formuleringer i innledningskapitlet. Det heter for eksempel nå at «Partene er enige om at medbestemmelsesretten best utøves gjennom organisasjonens tillitsvalgte, og på en slik måte at de tas med i utrednings- og beslutningsprosessen så tidlig som mulig, slik at medbestemmelsen blir reell.», der det siste, markerte leddet er nytt. Det er også tatt inn i avtalen at «ledere som er arbeidsgiverpart […] skal engasjere seg i partssamarbeidet og legge til rette for reell medbestemmelse». Dessuten er tillitsvalgets rolle i it-prosjekter tydelig påpekt.16

Slike endringer kan gi de ansatte og deres organisasjoner backing i diskusjoner med ledelsen. Det er alltid en styrke å kunne vise til en avtale der det heter at ledere skal legge til rette for «reell medbestemmelse».

Men på et helt avgjørende punkt skjedde det ingen forbedringer. Det er fortsatt nesten ingen spørsmål der tillitsvalgte har avtalefestet forhandlingsrett, slik at hvis de ansatte og ledelsen ikke blir enige, så skal spørsmålet ikke avgjøres av ledelsen (slik det for eksempel er ved såkalt drøfting), men av en uavhengig tredjepart. Hvis tillitsvalgte og ansatte møter en ledelse som ikke vil gi fra seg makt og ikke ønsker en tillitsreform, har de fortsatt svært sjelden formelle muligheter til tvinge den. Fine ord i avtalen er bra og kan ha betydning, men gir ikke reell makt i konfliktsituasjoner.

En dansk forsker som har vært opptatt av spørsmålet om styring og tillitsreform er Tina Øllgaard Bentzen ved Roskilde Universitet. Hun mener at behovet for styring ikke forsvinner ved en tillitsreform, men at styringen må oppfattes som meningsfull av dem som blir styrt: Et av hennes innspill er derfor å innføre samskapt styring, det vil si at styrings- og kontrollsystemer utvikles i et samarbeid mellom alle ansatte, ledelse, brukere, forskere osv.17 Bentzens ideer har mange tilhengere, også i Norge. Hun var for eksempel invitert som innleder på Støre-regjeringens konferanse om tillitsreform i november 2022. «Samskapt styring» fremmes også av norske statsvitenskapelige miljøer, særlig knyttet til tidsskriftet Stat & Styring. I en artikkel i 2020 skriver Tofting, Sørensen og Røiseland:

Noen former for samskaping […] kan være politisk kontroversielle fordi de bryter med gjengse forestillinger om hvordan offentlig styring skal utøves, og hvordan politikk skal utvikles. Samskaping innebærer at to eller flere parter finner sammen i en likeverdig felles bestrebelse på å skape en løsning på et felles problem. […]

Samskaping er en mer dialogpreget prosess som starter med en felles definisjon av problemet, og hvor ikke bare bedrifter og foreninger, men også innbyggerne får en avgjørende rolle å spille i utvikling av løsninger og offentlig verdiskaping.

Samskaping utfordrer innbyggere og deres rolleforståelse, de utfordrer rolleforståelsen blant administrative og politiske ledere, og utfordrer de profesjonelles rolle. (Torfing et al., 2020)

Det store problemet med denne tenkningen er dens uformelle karakter, som lett kan bidra til å utydeliggjøre ansvar, og føre til at både fagbevegelsens og brukerorganisasjonenes formelle makt blir enda mer svekket enn den er i dag. I praksis vil dette lett kunne bli en variant av de moderne, amerikanske ledelsesformene, der alle blir invitert til helt uforpliktende å mene noe – hvoretter lederen bestemmer.

Politikeres behov for synlige resultater

En svært viktig snubletråd for en tillitsreform er politikeres behov for raske og synlige, dokumenterte resultater. Dette er blant mange andre påpekt av den politiske journalisten Aslak Bonde som har drøftet spørsmålet i flere artikler i tidsskriftet Stat & Styring. Han skriver for eksempel at det ikke er noen tvil om at «konkrete og vanskelig gjennomførbare valgløfter er en av de viktigste driverne for detaljstyringen av offentlig sektor». Han bruker Miljødirektoratet som eksempel.

Direktoratet har fått 149 mer eller mindre konkrete krav, og i tillegg krever Klima- og miljødepartementet at «direktoratet skal så langt som mulig bruke miljøvennlige produkter og tjenester i sin organisasjon, og at matsvinnet skal minimeres». Etaten får deretter beskjed om å rapportere hva den har gjort for å nå disse målsettingene, i sin årsrapport:

Dette kravet som stilles til direktoratets egen organisasjon, er selvfølgelig et resultat av at kampen mot matsvinn er høyt prioritert av klima- og miljøministeren. Og i det øyeblikket en statsråd sier at han eller hun prioriterer noe høyt, spør journalistene om virkemidlene. Ikke minst stilles det spørsmål om statsråden har feiet for egen dør. I denne saken betyr det at Miljødirektoratet ikke kan koste på seg den luksusen å «bare» rapportere uten å ha noen substansielle tiltak å vise til. Det må gjøres noe konkret – hvis ikke kommer pressen til å spørre statsråden om hvorfor hans underliggende etat ikke følger opp. Mekanismen er tydelig, og det er vanskelig å tro at det er mulig å gjøre noe med den. (Bonde, 2020)

Bonde slår fast at «dersom (parti)programmene er akkurat like omfangsrike og inneholder like mange detaljerte kulepunkter som vanlig, er det liten grunn til å tro at fremtidige regjeringer vil være i stand til å slippe forvaltningen fri».

Et talende eksempel kan hentes fra universitetssektoren. Hurdalsplattformen lover en tillitsreform i universitets- og høgskolesektoren (UH-sektoren), og i de såkalte tildelingsbrevene til sektoren for 2023 er dette tatt med:

Regjeringens tillitsreform har som mål å gi mer velferd og bedre tjenenester til innbyggerne gjennom å la de ansatte få større innflytelse over oppgaveløsingen. Det er en reform som skal utvikles nedenfra og opp i systemet. Regjeringen vil at universitetene og høyskolene skal få mer frihet og tillit til å gjøre egne prioriteringer innenfor de gjeldende rammevilkårene.18

Det høres bra ut. Problemet er at for saker som er politisk viktige for regjeringen gjelder ikke løftene om mindre detaljstyring. Der blir den tvert imot skjerpet. Det heter for eksempel i tildelingsbrevet til Universitetet i Bergen (UiB)

UiB skal i årsrapporten for 2023 rapportere om konsulentbruken, under dette om iverksatte tiltak og konkrete resultater i arbeidet med å følge opp fellesføringen. Dersom det er fagområder og/eller kompetanseområder i virksomheten der en benytter konsulenter i særlig grad, skal bakgrunnen for dette omtales nærmere. Virksomheten skal som en del av rapporteringen også gi en overordnet omtale av ev. kjøp av konsulenttjenester fra kommunikasjonsbransjen (alle typer kommunikasjonstjenester) i 2023 og opplyse om totalbeløp for kjøp av slike tjenester.

UiB skal i årsrapporten redegjøre for sin vurdering av mulighetene for desentralisert arbeid, omfang og bruk av desentralisert arbeid i virksomheten og erfaringene med dette. Dersom virksomheten ikke har hatt økning i desentralisert arbeid eller dersom bruken har gått ned, skal det særskilt gjøres rede for årsakene til dette.

Regjeringen har som mål at i denne regjeringsperioden skal midlertidigheten ned på nivå med arbeidslivet for øvrig. Regjeringen forventer at universitetene og høyskolene reduserer andelen midlertidige stillinger. I arbeidet med ny universitets- og høyskolelov vurderer regjeringen flere innstramminger i reglene om midlertidig ansettelser.19

Mange lesere av Samfunn og økonomi vil sikkert være enig i regjeringens mål slik de skisseres her. Og det er viktig for en regjering som synes det er viktig å desentralisere og få ned konsulentbruken og midlertidigheten å vise målbare resultater på disse områdene. Derfor gis det pålegg til virksomheter og etater, og derfor måles og veies resultatene. Og disse kravene vil gjerne bli presset nedover i organisasjonen. Det er åpenbart at dette dilemmaet vil gjøre det vanskelig å få til en tillitsreform.

Individuelle rettigheter og tillitsreform

Et viktig trekk ved moderne offentlig forvaltning er innføring av individuelle rettigheter. Mye av dette har vært positivt. Men i praksis betyr dette også at individer med loven i hånd kan kreve spesielle ytelser, og at både demokratisk valgte organer og offentlige etater og virksomheter bare må akseptere økonomiske og andre konsekvensene av rettighetene. Forholdet mellom demokrati, tillit og individuelle rettigheter er en omfattende diskusjon som det ikke er plass til her. Men et i og for seg bagatellmessig eksempel fra UH-sektoren viser hvordan rødgrønne politikere lett kan slå seg sjøl på kjeften når prinsippene kolliderer:

Den borgerlige regjeringen foreslo i 2021 en rekke endringer under tittelen Regjeringen foreslår å styrke studentenes rettigheter i universitets- og høyskoleloven. I pressemeldingen fra Kunnskapsdepartementet sa Høyre-statsråd Henrik Asheim at «jeg er veldig glad for at vi i dag legger frem endringer i lovverket som styrker studentenes rettigheter».20

Konkret foreslo regjeringen endringer i loven på fem områder. Alle endringene ville bety nye, detaljerte formelle pålegg og/eller rapporteringskrav:

  • Det skulle være to sensorer og minst en ekstern sensor på alle eksamener. I høringen gikk Universitets- og høgskolerådet og 20 universiteter og høgskoler mot forslaget.
  • Læringsmiljøbegrepet skulle «presiseres» ved også å inkludere digitale, organisatoriske, pedagogiske og psykososiale forhold i tillegg til fysiske.
  • Regjeringen foreslo å lovfeste at institusjonen «skal dokumentere omfanget av tilretteleggingen de gjør for studentdemokratiet».
  • Regjeringen foreslo videre at politianmeldelse skal skje der falske vitnemål, andre falske dokumenter og dokumenter utstedt av falske institusjoner, blir brukt under utdanningen.
  • Regjeringen foreslo endelig at de institusjonene som har valgt rektor skal ha en administrerende direktør som er fast ansatt, ikke på åremål.

Det meste begrunnes med at man styrker studentenes rettigheter. Men styrking av studentenes formelle rettigheter vil naturligvis gå på bekostning av både institusjonens og de ansattes muligheter til å finne skjønns- og tillitsbaserte løsninger.

Overordnet sett dreier alle disse tiltakene seg om at regjering og Storting ikke har tillit til at institusjonene eller dens ansatte er i stand til å ivareta studentenes interesser – som derfor må lovfestes og følges opp av tilsyn fra departementer og direktorater.

Alle disse forslagene ble enstemmig vedtatt av Stortinget i juni 2021 – samtidig som de rødgrønne lovet en tillitsreform. I innstillingen fra stortingskomiteen skrev medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti at de «vil ha en tillitsreform i universitets- og høyskolesektoren, som erstatter utstrakt detaljrapportering, dokumentasjon og tilsyn». Men deretter sluttet også de rødgrønne seg til alle de nye detaljerte reglene.21

Den åpenbare motsetningen mellom ønsket/løftet om tillitsreform i det første avsnittet og den uforbeholdne støtten til nye, detaljerte krav til universitetene og deres ansatte, blir ikke drøftet. Sektorens samlede motstand mot obligatorisk innføring av to sensorer blir for eksempel ikke nevnt. Ønsket om å lovfeste nye individuelle rettigheter (som isolert sett naturligvis kan lyde fornuftig) trumfet i praksis ønsket om tillitsreform.

Overføring av makt fra staten til kommuner, underordnende etater og foretak

Det er mye som kan framstilles som en del av en tillitsreform. I januar 2023 vedtok styret i helseforetaket Oslo Universitetssykehus å nedlegge store deler av sitt fødetilbud. Vedtaket førte til politiske reaksjoner fra blant andre SVs byråd Sunniva Holmås Eidsvoll, Høyres ordførerkandidat Anne Lindbo og en Venstre-politiker. Aftenposten skrev på lederplass:

Venstresiden i politikken snakker ellers om tillitsreform, men Eidsvoll viser ingen tillit her. Høyresiden forsvarer modellen med at helseforetakene selv skal disponere midlene best mulig, men Lindbo og Vea bryter med dette når de vil detaljstyre hvordan OUS organiseres.22

Aftenposten mener altså at helseforetaksmodellen fra 2003 er en slags tillitsreform fordi Stortinget gjennom den frasa seg deler av makta over sykehusene. For den ansatte eller de tillitsvalgte hjelper det ikke nødvendigvis så mye om makta flyttes fra departementet til foretaksledelsene.

Det samme kan sies når makt flyttes fra stat til kommuner. Den danske tillitsreformen har handlet mye om dette. Den sosialdemokratiske regjeringen under Mette Frederiksen som styrte fram til valget høsten 2022, kalte den Nærhedsreformen, og Frederiksen var i ord svært tydelig på at dette skulle være et oppgjør med regelvekst og dokumentasjonskrav. I 2020 varslet hun for eksempel at regjeringen vil gi sju danske kommuner «fuldstændig frihed på et udvalgt velfærdsområde»:23

For eksempel; sammen med forældre og det pædagogiske personale får Helsingør lov til at skabe Danmarks bedste dagpleje, vuggestuer og børnehaver. Vi fjerner så meget statslig regulering og lovgivning som muligt. I stedet lader vi mennesker tage ansvaret selv. Vi lever i år 2020. Vi er en af verdens bedst uddannede befolkninger. Vi behøver ikke lovgive om alt mellem himmel og jord.

Mette Frederiksen presiserte videre at man også måtte fjerne regler som hennes parti hadde kjempet for:

Det gælder minimumstimetal, elevplaner, klasselofter, nationale test – for bare at nævne nogle få svære eksempler. Ikke fordi, det er dårlig lovgivning – ikke fordi, det er forkerte hensyn, men fordi vi skal turde lægge ansvaret ud lokalt. De enkelte institutioner får friheden: Ledere, medarbejdere, borgere. Til gengæld forpligter de sig på at levere bedre resultater. For med friheden, ja – der følger ansvaret.

I august 2021 ble det så vedtatt tre lover som la rammene for Nærhedsreformen, for henholdsvis barnehage/skole, helse og arbeidsmarked. I loven om barnehager og skoler gis kommunene anledning til å la være å følge Folkeskoleloven.24

Loven flytter i prinsippet makt fra sentralmyndighetene til de kommunale myndighetene, altså i utgangspunktet ikke til de fagansatte.25 Loven åpner også for at det kan være ulike regler i ulike skoler i en kommune. Vedtaket demonstrerer derfor at de ansatte og deres organisasjoner må engasjere seg tydelig i den kommunale saksbehandlingen for å sikre at reformene faktisk blir tillitsbaserte og ikke bare flytter måling og ansvaret for målingene fra statlig til kommunalt nivå.

Det foreløpig mest omfattende deltiltaket i den norske tillitsreformen skjer også i kommunesektoren. Kommunaldepartementet har signalisert at kommuner kan sende inn søknader om å få starte forsøk. Det heter i en pressemelding:

Formålet med forsøk er å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i offentlig forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og forvaltningsnivåer. Å forbedre den offentlige tjenesteytingen overfor borgerne og få til best mulig ressursutnyttelse er særlig prioritert. I forsøk som omfatter folkevalgte organer skal det legges vekt på å fremme gode demokratiske styringsformer.26

Selve utlysingen kommer i mai 2023, og det er ikke klart hvordan rammene for forsøkene vil bli. Men regjeringen er tydelig på at det ikke vil bli gitt noen allmenne fritak for lover og regler slik det har skjedd i Danmark. Forsøkene skal skje innenfor den eksisterende Forsøksloven, eller kommunene skal ta i bruk de åpninger for forsøk som finnes i annen relevant lovgivning.

I kommunene synes det å være særlig interesse for å overføre makt over planarbeidet fra staten til kommunene. Det er åpenbart en følge av at Fylkesmannen/Statsforvalteren ofte legger mer vekt på natur- og miljøvern enn kommunene selv i slike saker.

Anbud og tillit

En siste utfordring for en tillitsreform er at den ikke lar seg kombinere med konkurranseutsetting. Man kan nok i teorien tenke seg at private selskaper kan styre og lede sine egne ansatte med mer tillit enn tvang, men selskapene kan ikke styres med tillit fordi deres mål er motsatte av de offentlige oppdragsgivernes. Det vises til annen artikkel i dette nummeret av Samfunn og økonomi, og temaet har også vært belyst i tidligere numre.

Cathrine S. Amundsen beskriver i Nordic Journal of Wellbeing and Sustainable Welfare hvordan anbud og konkurranseutsetting av velferdstjenester har ført til at velferden i stadig større grad overtas av internasjonale finanskonserner som har fortjeneste og profitt som eneste mål:

Avstanden mellom finansielle eieres mål og det offentliges formål med tjenestene skaper store styringsutfordringer. Muligheten til å følge pengene og dermed sikre en åpen demokratisk forvaltning av offentlige midler er tilnærmet fraværende. Velferdstjenestene lar seg ikke telle, måle og spesifisere i den grad at det offentlige sikres full kontroll. Det paradoksale er at i et forvaltningssystem burde dette vært et positivt kjennetegn, fordi det peker mot velferdstjenestenes egenart og evne til å tilpasse seg dem som trenger tjenestene. I nære tjenester skapes kvalitet nettopp gjennom fleksibilitet og individtilpassing, ikke gjennom nitid kontroll ovenfra. Kvaliteten i menneskenære velferdstjenester lar seg ikke kvantifisere og sammenligne i tall fordi mye av den skjer i de mange møtene fagprofesjonene har med dem de skal hjelpe. Dette utgjør mange ulike og individuelle møter mellom mennesker. I et markedsrettet system blir dette ukvantifiserbare et problem, og myndighetene forsøker å lage kontrollregimer som kan svare til velgernes krav om at skattepenger skal anvendes på rett måte. (Amundsen, 2022)

Derfor må det lages detaljerte og målbare avtaler som så selskapene må oppfylle blant annet gjennom måling og overvåking av sine ansatte.

I Hurdalsplattformen er avskaffing/reduksjon av anbud omtalt som en del av tillitsreformen. Men det er nå endret. I Kommunaldepartementet «inspirasjonsnotat» om tillitsreformen står det helt klart at av-privatisering ikke er en del av tillitsreformen, men en del av et annet prosjekt:

Er reduksjon av markedsmekanismer en del av tillitsreformen? Nei, dette følges opp gjennom andre prosesser. Sentralt i den forbindelse er det offentlige utvalget som skal utrede hvordan kommersiell drift kan utfases i ulike skattefinansierte velferdstjenester, og som skal legge fram en nullprofittmodell for hver slik sektor. Utvalget skal også foreslå en juridisk definisjon for ideelle driftsformer.27

Hvorfor regjeringen på dette punktet åpent bryter (eller i det minste endrer) Hurdalsplattformen og hva slags konsekvenser det vil ha, er uklart. Men NHO har satt i gang en offensiv til fordel for de kommersielle velferdsprofitørene, og Høyre vil gjøre dette til en hovedsak i kommunevalgkampen i 2023. Endringen betyr at det vil være mulig for Arbeiderpartiet å fravike løftene om å «redusere markedsmekanismer» i velferdstjenestene uten at dette kan framstilles som et brudd på tillitsreformen.

Hvor står vi i dag?

Overordnet kan vi si at ideene om tillitsreform foreløpig er fulgt opp i ord, men i mindre grad i forpliktende vedtak. Delvis er regjeringen svært opptatt av å formidle at tillitsreform er vanskelig. Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) har fått det overordnede ansvaret for reformen, og i KDDs «inspirasjonsnotat» legges det stor vekt på at tillit er viktig, men det påpekes også stadig at tilliten må begrenses. Det eneste konkrete forslaget av betydning som omtales er frikommuneforsøket.

I notatet heter det for eksempel:

Tillitsreformen inneholder dilemmaer som må håndteres av de enkelte virksomheter i det daglige arbeidet. For eksempel må virksomheters behov for handlingsrom og faglig frihet balanseres mot viktige forvaltningsprinsipper som rettssikkerhet og likebehandling, og behov for etterprøvbarhet og kontroll. Et annet dilemma er ønsket om færre dokumentasjonskrav og mindre rapportering som må balanseres mot behovene for å dokumentere oppnådde resultater og behovet for å dokumentere at innbyggernes rettigheter er blitt ivaretatt.28

Med andre ord: Tillit står i motsetning til viktige prinsipper som rettssikkerhet, likebehandling og «behov for å dokumentere resultater». Det gjentas ofte at det er «unødvendig rapportering» som skal bort. Da blir spørsmålet hvordan og av hvem denne avveiningen skal gjøres. Hvem skal for eksempel bestemme hva som er «unødvendig» Det sies det lite om, bortsett fra at det ikke er regjeringen. Den er nemlig svært tydelig på at reformen skal utvikles nede i organisasjonene og virksomhetene. Den skal altså gjennomføres av de lederne som i stor grad er mot å gi fra seg makt.

I tillegg til motstanden mot å gi fagforeningene mer medbestemmelse gjennom hovedavtalen, tyder de tvetydige signalene om velferdsprofitørene i «Inspirasjonsnotatet» på at regjeringen har fått noe kaldere føtter enn Ap og Sp hadde da de skrev regjeringserklæring på Hurdalsjøen hotell høsten 2021.

Foreløpig har man derfor løst de mange dilemmaene med mange fine ord og mindre handling. Det betyr naturligvis ikke at kampen er tapt. Men det betyr at resultatene ikke kommer av seg selv. Hvis tillitsreformen skal fylles med et fornuftig innhold, er det helt avgjørende at fagbevegelsen og offentligheten engasjerer seg i debatten og i den praktiske utformingen av reformen.

NOTER

1. Artikkelen bygger delvis på to utredninger som Paul Bjerke og Roar Eilertsen utarbeidet for Norsk Tjenestemannslag (Eilertsen og Bjerke, 2021a; Eilertsen og Bjerke, 2021b).

2. HR-ledelse er en amerikansk ledelsesideologi, se for eksempel Stugu (2017).

3. https://ekirjasto.kirjastot.fi/ekirjat/patientens-pris-ett-reportage-om-den-svenska-sjukvarden-och-marknaden

4. https://www.sjukhuslakaren.se/debatt/nu-har-over-6000-skrivit-pa-lakaruppropet/

5. http://arenaide.se/wp-content/uploads/sites/2/2018/09/debatten-om-new-public-management.pdf

6. https://www.lo.no/globalassets/dokumenter/uttalelser_lo-kongressen_2017.pdf

7. https://frifagbevegelse.no/nyheter/dette-er-los-mal-for-ny-tillitsreform-i-offentlig-sektor-6.158.724850.1ef2933650

8. https://www.regjeringen.no/contentassets/cb0adb6c6fee428caa81bd5b339501b0/hurdalsplattformen.pdf,

9. https://www.sjukhuslakaren.se/vand-pa-pyramiden/

10. https://www.dagenssamhalle.se/chef-och-arbetsgivare/ledarskap/tillitsbaserad-styrning-ar-ingen-raketforskning/

11. https://www.akaviaaspekt.se/ledarskap/med-tillit-som-ledare/

12. https://www.su.se/nyheter/2.1192/forskningsnyheter-arkiv/yttrande-%C3%B6ver-bet%C3%A4nkandet-med-tillit-f%C3%B6ljer-b%C3%A4ttre-resultat-tillitsbaserad-styrning-och-ledning-i-1.513335

13. https://dagensperspektiv.no/synspunkt/2022/synspunkt-mal-og-resultatstyring-ma-fjernes

14. https://dfo.no/fagomrader/etats-og-virksomhetsstyring/mal-og-resultatstyring/er-mal-og-resultatstyring-noe-annet-enn-tillitsbasert-styring

15. https://www.regjeringen.no/contentassets/ee565e9bc66e4a4cbb947d73d15032ac/sammen_om_evaluering.pdf

16. https://lovdata.no/dokument/SPHPM/pm-2022-24

17. https://www.altinget.dk/aeldre/artikel/lektor-og-velfaerdsdirektoer-samskabt-styring-kan-vaere-vej-til-mere-helhedsorienteret-tilsyn-paa-aeldreomraadet

18. https://www.regjeringen.no/contentassets/7ec338e7b2254a078a51d173ed214968/tildelingsbrev-2023-universitetet-i-bergen-.pdf

19. https://ekstern.filer.uib.no/ledelse/universitetsstyret/2023/2023-02-02/S_06-23-Tildelingsbrev2023-UiB.pdf

20. https://www.regjeringen.no/no/dokumentarkiv/regjeringen-solberg/aktuelt-regjeringen-solberg/kd/pressemeldinger/2021/uh-lov/id2841806/

21. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2020-2021/inns-202021-517l/?m=1

22. Aftenposten 31.1.23.

23. https://www.stm.dk/statsministeren/taler/statsminister-mette-frederiksens-tale-ved-folketingets-aabning-den-6-oktober-2020/

24. https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2021/880

25. Etter valget i 2022 dannet Frederiksen en ny «over midten»-regjering med Venstre og det nye sentrumspartiet Moderaterne, som er etablert av den tidligere Venstre-leder og statsminister Lars Løkke Rasmussen. Det er foreløpig nokså uklart hvordan denne nye regjeringen vil følge opp Nærhedsreformen, men Frederiksen ga i årets «nytårtale» uttrykk for at linja ligger fast.

26. https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/kommunalrett-og-kommunal-inndeling/forsok-i-kommunesektoren/id2353920/

27. https://www.regjeringen.no/contentassets/c93c9caad6d44466bff45b8fd6b85ed2/no/pdfs/h-2535-om-tillitsreformen.pdf

28. https://www.regjeringen.no/contentassets/c93c9caad6d44466bff45b8fd6b85ed2/no/pdfs/h-2535-om-tillitsreformen.pdf

REFERANSER

Agenda (2021). Tillitsreform på norsk. Agenda-notat 1/2021. Oslo: Agenda.

Amundsen, C.S. (2022). Markedsstyringens konsekvenser i den offentlige velferdssektoren. Nordic Journal of Wellbeing and Sustainable Welfare Development1(1), 67–71.

Bringselius, L. (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning: Ett ramverk. (2. uppl.) (Samtal om tillit i styrning). Stockholm: Tillitsdelegationen.

Bjerke, P. & Eilertsen, R. (2015). Samarbeid lønner seg. De Facto rapport 2-2015. Oslo: De Facto.

Bonde, A. (2020). Løftepolitikk kontra tillitsreform. Stat & Styring30(4), 10–13.

Dalby, K. (2005). Omstilling i kommunene med fokus på New Public Management. Stiftelsen IMTEC. https://www.yumpu.com/no/document/read/34829284/omstilling-i-kommunene-med-fokus-pa-new-public-management

Eide, T. (2021). Hva slags motstand kan forventes mot en tillitsreform i offentlig sektor?. Stat & Styring31(3), 4–7.

Eilertsen, R. & Bjerke, P. (2021a). Tillitsreform mer enn ord. Oslo: De Facto.

Eilertsen, R. & Bjerke, P. (2021b). Tillit og medbestemmelse i Staten. Oslo: De Facto.

Hovik, S., Stigen, I.M., Blekesaune, M. & Opedal, S. (2010). Evaluering av kvalitetskommuneprogrammet. Sluttrapport. Samarbeidsrapport. Oslo: NIBR/Nova/IRIS.

Skålnes, S., Askim, J., Dønnum, H. & Fløtre, A. (2002). Evaluering av modellkommuneforsøket, NIBR-rapport 2002:24. Oslo: NIBR.

Stugu, S. (2017). Du har sparken. Oslo: Manifest forlag.

Torfing, J., Sørensen, E. & Røiseland, A. (2020). Samskaping fra ide til strategi. Stat & Styring 4/2020, 28–30.

Vatn, G. (2018). Troen på tillitsreformen – en studie av sentrale aktørers forståelse av Tillitsreformen i Oslo kommune. Master’s thesis. OsloMet-storbyuniversitetet.