Trepartssamarbeid og klimaomstilling

Nina Solberg rådgiver i Insam AS
Bjørn Pettersen leder av Fagforbundets omstillingsenhet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2023

Lokalt trepartssamarbeid er flagget høyt på den nasjonale politiske agendaen gjennom Hurdalserklæringen og regjeringens tillitsreform, og er en arena der lokale folkevalgte, administrative ledere og tillits­valgte møtes til dialog om utviklingsspørsmål, innovasjon og omstilling på arbeidsplassen. Samarbeidsformen er hjemlet i kommuneloven, og har vokst fram de siste 15 årene gjennom utviklingsprogram som har hatt fokus på kvalitetsutvikling og sykefravær i tjenesteproduksjonen i nær halvparten av landets kommuner. Dialog og samarbeid om tjenesteutvikling på arbeidsplassnivå i privat og offentlig sektor bygger på den norske arbeidslivstradisjonen, og er videreutviklet siden samarbeidsforsøkene mellom LO og NAF på 60-tallet. Nå er det på tide å ta i bruk trepartssamarbeid i klimaomstillingsarbeidet i kommunene.

Klima- og naturutfordringene har stått på den politiske nasjonale, regionale og lokale agendaen i mer enn 25 år, og alle kommuner har tatt inn FNs bærekraftsmål i sine plandokumenter. Likevel er Norge fortsatt blant landene med høyest forbruk og ressursfotavtrykk pr. innbygger, som har størst samlet ressursbelastning og en svært høy belastning på natur og biomangfold (OECD, 2022).

Utfordringene er komplekse og berører oss alle, men det er vanskelig å avgrense problemene, det er umulig å vite når problemene er løst, og det er ulike oppfatninger om hva som er gode eller dårlige løsninger (Levin et al., 2012; Göpel, 2016; Köhler et al., 2019). I tillegg er det vanskelig å få oversikt over ringvirkningene av problemene, og vi ser at tiltak og strategier med korte tidshorisonter prioriteres framfor langsiktige behov.

Kommunen som omstillingsaktør

Kommunenes rolle som omstillingsaktør ­erkjennes i økende grad, og det siste lands­tinget i KS i 2020 vedtok at kommune­sektoren skal ta lederskap i omstillings­arbeidet. Miljødirektoratet har uttrykt det slik: «Kommunene kan i sine roller som samfunnsutviklere, myndighetsutøvere, tjeneste­ytere, innkjøpere, eiere og ­driftere påvirke ulike klimatiltak, enten fordi de er pådrivere og tilretteleggere, eller fordi de kan hindre gjennomføring av tiltak.» ­(Miljødirektoratet, 2020, s. 311).

Vi registrerer at det lokale omstillings­arbeidet framstår i mange former og spenner fra prosesser som involverer hele lokalsamfunn, til omstilling av deler av kommunens virksomhet og spesifikke tiltak som tar sikte på å «ta ned lavthengende frukter». Vi ser også at det er ulike oppfatninger av hva en legger i begrepet omstilling. Dette finner vi igjen i forskningslitteraturen som noen ganger bruker begrepene transition og trans­formation som synonymer. Enkelte ganger er transformation å forstå som grunnleggende (radikale og/eller disruptive) endringsprosesser, mens transition som oftest sees som mer gradvise prosesser. Når KS etablerer sitt «Partnerskap for radikal innovasjon», tolker vi det som behov for eller ønske om for transformasjon i kommunesektoren, i kontrast til kommune­sektorens mer tradisjonelle utviklingsarbeid. 

Det synes å være enighet om at klima- og naturkrisen har endret kommunenes samlede utfordringsbilde, og at omstillingsprosessene må favne mange dimensjoner (teknologi, kultur, politikk, verdikjeder osv.) og involvere aktører og aktørgrupper med ulike ressurser, interesser og verdier. I tillegg krever omstillingsarbeidet håndtering av spørsmål som oppfattes som dilemmaer, målkonflikter eller «enten-eller»-situasjoner, og evne og vilje til å institusjonalisere nye styrings- og ledelsesstrukturer og prosesser, ansvar og roller (Abson et al., 2017; Harvin et al., 2019). En slik institusjonalisering vil innebære nye samarbeidsformer internt i kommunen mellom politikere, administrasjon og ansatte, samarbeidsdrevne prosesser og flernivåstyring framfor tradisjonell «enkel» styring (Wang et al., 2016).

Behov for utviklingsorganisering

Slik vi forstår klimautfordringene vil det ikke være tilstrekkelig at enkeltpersoner eller enheter utvikler sin omstillingskompetanse, men at kommunen institusjonaliserer sitt omstillingsarbeid gjennom det Eikeland og Berg (1997) kaller tilpasset utviklingsorganisering basert på erfaringer fra norsk arbeidslivsforskning. Utviklingsorganiser­ing er vanligvis ikke beskrevet i organisasjonskart – ei heller i kommunale organisasjonskart – og er arenaer som fokuserer på læring og utvikling basert på dialog mellom likestilte, uavhengig av den enkeltes rolle og posisjon. Utviklingsarenaene er altså ikke beslutningsorganer eller prosjekter, men «rom» der deltakerne får mulighet til å utvikle en felles forståelse av utfordringsbildet og reflektere over mulige tiltak.

SINTEF har i flere år forsket på hvordan samarbeidslinjen på norske arbeidsplasser kan være alternativ til mer internasjonale ledelsesoppskrifter. SINTEF trekker fram i Øyum og Nilsen (2019) at partene i den ­norske arbeidslivstradisjonen kan samarbeide på enkelte områder og samtidig ha konflikter/uenighet på andre. De hevder at dette gir et unikt utgangspunkt for mer likeverdig samarbeid på arbeidsplassen siden ledelse og tillitsvalgte håndterer konflikt og dialog.

SINTEF synliggjør videre at utviklingsarbeid i kommunene har en politisk dimensjon som skiller seg fra privat sektor:

I kommunesektoren er trepartssamarbei­det ‘tettere på’ virksomhetsnivået enn i privat sektor, hvor det er det lokale topartssamarbeidet på arbeidsplassene som er den mest vanlige samarbeidsformen mellom leder, ansatt og tillitsvalgt. … Når vi var opptatt av trepartssamarbeidet i dette prosjektet betydde dette at det var politiske vedtak som skulle være førende for det utviklingsarbeidet deltakerenhetene jobbet med som en del av sin prosjektdeltakelse. (Øyum & Nilsen, 2019, s. 27)

Med referanse til SINTEFs forskning om lokalt trepartssamarbeid, passer denne arenaen godt til beskrivelsen av tilpasset utviklingsorganisering. Til nå har trepartssamarbeidet i hovedsak vært knyttet til produksjon av velferdstjenester, men det er så langt vi kan se ingen formelle hindringer for å løfte inn hva klimaomstilling kan innebære i den aktuelle lokale konteksten, med mulige strategier og tiltak for lokal klimaomstilling. Det bør også være mulig å utvide trepartssamarbeidet til også å gjelde andre deler av kommunens virksomhet enn velferdsproduksjon. I denne konteksten er
det interessant at SINTEFs forskning på lokalt utviklingsarbeid, det de kaller driftsnært partssamarbeid, er gjennomført hovedsakelig i industrielt miljø i privat ­sektor. Vi vil derfor hevde at arbeidsmetoden som er forankret i den norske arbeidslivstradisjonen med hell kan anvendes i klima- og miljøarbeidet.

Klima og miljø inn i avtaleverket fra 2020

Ved revisjonen av hovedavtalen for kommunal sektor i 2020 (KS-avtalen) ble klima- og miljøarbeid med relevante formuleringer inkludert i hovedavtalens formål: «Partene understreker viktigheten av at det i partssamarbeidet fremmes forståelse for og innsikt i virksomhetenes påvirkning på det ytre miljø og klima. Partene er enige om at klima- og miljøtiltak som fremmer bærekrafts­målene inngås som del av partssamarbeidet etter hovedavtalen.» (KS. Hovedavtalen 2020–2021, Formål, 4. avsnitt).

I protokollen til KS-avtalen fra 2022 ble det lagt til en bemerkning hvor det står: «Med henvisning til hovedavtalens formål, 3. ledd, drøfter de lokale parter klima- og miljøtiltak i kommunen/fylkeskommunen/bedriften» (KS. Hovedavtalen 2022–2023, Protokoll, pkt. 2). Her spesifiseres det at lokale parter skal drøfte klima- og miljøtiltak på sine respektive nivåer. Nytt i KS-avtalen er også en formålsbestemmelse som sier: «Hovedavtalen skal innenfor rammen av det lokalpolitiske demokrati bidra – gjennom godt samarbeid, medbestemmelse og medinnflytelse – til en omstillingsdyktig, bærekraftig og serviceinnstilt kommunesektor til beste for innbyggerne.» (KS. Hoved­avtalen 2022–2023, del B, § 1-1, Formål).

I løpet av kort tid har vi beveget oss fra en hovedavtale hvor klima og bærekraft ikke nevnes, til en stadig mer utfyllende og definerende avtaletekst. Representanter fra både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden beskriver denne utviklingen som en prosess hvor man ønsker å teste hva som er mulig å gjøre lokalt, og hvordan avtaleverket kan bidra til klimatiltak og bærekraftig omstilling i kommunal sektor (Holland & ­Jordhus-Lier, 2022).

Også andre avtaleområder har tatt inn bestemmelser som gir tillitsvalgte rett til å ta opp klima- og miljøspørsmål, blant annet KA-avtalen (arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomhet og arbeidstakerorganisasjonene som organiserer ansatte i disse virksomhetene), hovedavtalen i staten og hovedavtalen i Spekter. Her trekker vi fram et eksempel fra hovedavtalen i staten (§ 18 Drøftinger, punkt 1, underpunkt d), som sier at tillitsvalgt kan kreve drøfting om: «… virksomhetens planer og planer for hvordan vedtatt budsjett skal disponeres (virksomhetsplaner), herunder hensynet til miljø og klima …» (Hovedavtalen i staten, 2023–2025, § 18 Drøftinger, punkt 1, underpunkt d).

At klima- og miljøtiltak inngår som en del av partssamarbeidet, betyr at partene har både rett og plikt til å følge opp denne formålsbestemmelsen. Det betyr også at arbeidsgiver- og arbeidstakersiden er enig om at klima- og miljøtiltak er noe de ønsker å samarbeide om, og at ansvaret for at dette blir fulgt opp er likeverdig mellom partene. Det politiske og formelle grunnlaget for å jobbe konkret med miljø- og klimautfordringer i kommuner, fylkeskommuner og medlemsbedrifter i Samfunnsbedriftene (tidl. KS Bedrift) er dermed til stede. Utfordringene er knyttet til hvordan dette skal iverksettes.

Tri-part i Nord-Fron kommune

Nord-Fron kommune har gjennom flere år utviklet sitt trepartssamarbeid, som på dialekt kalles Tri-part. Tri-part er en arena der folke­valgte, administrasjon og ­tillitsvalgte møtes som likeverdige parter. Alle har møte- og talerett, men ingen stemmerett. Dette er med andre ord ikke et besluttende organ. Her legges saker fram til informasjon og dialog, slik at alle holdes løpende orientert om pågående saker.

Det er også en arena der folkevalgte kan komme med styringssignaler og slik at alle parter kan stille spørsmål og gi sine innspill. Siden de har brukt god tid på å komme fram til hvordan Tri-parten skal fungere, har partene også sikret god forankring. De har også presisert hva som er denne arenaens temaer/oppgaver. Her trekker vi fram noen (Fagforbundet & Sintef, 2022):

•    Organisasjonsutvikling og innovasjon, kompetanse og digitalisering

•    Omstilling og endringsarbeid, planlagte og pågående prosesser

•    Status på mål for kommunedelplanens samfunnsdel

•    Arbeidstidsordninger, heltidskultur, lønnspolitikk, likestilling

Slik vi forstår Tri-part-samarbeidet i Nord-Fron, handler det om å videreutvikle og forsterke en arbeidsmetode som inkluderer og sikrer forankring, men som ikke utfordrer eller forkludrer den formelle beslutnings­linja i kommunen. Dette er i tråd med FAFOs forskning som viser at i de kommunene som har praktisert kommunalt treparts-samarbeid, så sikres bedre (mer informerte) beslutninger, og gjennomføring av vedtak går raskere når beslutningen(e) er forankret blant ansatte/tillitsvalgte (Moland, 2017). 

Nord-Fron som eksempel synliggjør et viktig spørsmål, nemlig hvem som kan ta initiativet, hvem som starter dialogen, og videre hvordan dialogen kan drives framover og dermed bidra til omstilling. Dette gjelder særlig innenfor klima- og miljøtiltak som en betydelig samfunnsutfordring. Det er både er legitimt for partene, de har hjemmel til å løfte tematikken inn i utviklings­dialogen i kommunene, og det er på høy tid å gjøre det.

REFERANSER

Abson D.J., Fischer J., Leventon J., Newig J., Schomerus T., Vilsmaier, U. & Lang D.J. (2017). Leverage points for ­sustainability transformation. Ambio, 46(1), 30–39.

Eikeland O. & Berg A.M. (1997). Medvirkningsbasert organisasjonslæring og utviklingsarbeid i kommunene. Kommuneforlaget.

Fagforbundet & SINTEF (2022). Håndbok i kommunalt trepartssamarbeid
www.fagforbundet.no/contentassets/fbec5201a31648d0943ea3fad00abe30/handbok_i_kommunalt_trepartssamarbeid_januar2022.pdf

Göpel, M. (2016). The great mindshift: How a new economic praradigm and sustainability transformations go hand in hand. (Vol. 2). Berlin: Springer. Hentet fra https://epub.wupperinst.org/frontdoor/deliver/index/docId/6492/file/6492_­Goepel.pdf

Harvin N.K.R., Avena B.A., Mbugua J.G. & Frye A.S. (2019). IGI Global.

Holland, I. & Jordhus-Lier, D. (2022). Lokalt partssamarbeid for bærekraft i kommunesektoren. Et notat om tillitsvalgtes rolle i det kommunale klima- og miljøarbeidet. Include 2/2022.

Hovedavtalen i staten 2023–2025.

Köhler J., Geels F.W., Kern F., Markard J., Onsongo E., Wieczorek A. & Wells P. (2019). An agenda for sustainability transitions research: State of the art and future directions. Environmental Innovation and Societal Transitions. 31: 1-32. https://doi.org/10.1016/j.eist.2019.01.004

KS. Hovedavtalen 2020–2021.

KS. Hovedavtalen 2022–2023.

KS. Om partnerskap for radikal innovasjon. https://www.ks.no/fagomrader/innovasjon/partnerskap-for-radikal-innovasjon/om-partnerskap-for-radikal-innovasjon

Levin K., Cashore B., Bernstein S. & Auld G. (2012). Overcoming the tragedy of super wicked problems: Constraining our future selves to ameliorate global climate change. Policy Science 45: 123–152.

Miljødirektoratet (2020). Klimakur 2030. Tiltak og virkemidler mot 2030. Rapport M-1625/2020.

Moland L.E. (2014). Saman om ein betre kommune. Dypdykk i 16 kommunar. FAFO 2014:17.

OECD (2022). Environmental Performance Reviews: Norway 2022. https://www.oecd-ilibrary.org/search?value1=oecd+environmental+performance+reviews%3A+norway+2022&option1=quicksearch&facetOptions=51&facetNames=pub_igoId_facet&operator51=AND&option51=pub_igoId_facet&value51=%27igo%2Foecd%27&publisherId=%2Fcontent%2Figo%2Foecd&searchType=quick

Wang L., Westskog H., Selvig E., Mygland R., & Amundsen H. (2016). Kortreist kvalitet. Hva betyr omstilling til et lavutslippssamfunn for kommune­sektoren? KS. FoU-prosjekt nr. 154025. www.kortreistkvalitet.no

Øyum, L. & Nilssen, T. (2019). ­Trepartssamarbeid som drivkraft i ­kommunal tjenesteutvikling. SINTEF-rapport 2019:01412.