Folkeavstemningen om Innlandet: Folkeavstemninger har formelt sett bare en rådgivende funksjon i norsk politikk. På nasjonalt nivå har det vært avholdt kun seks folkeavstemninger, mens antallet på lokalt nivå er bortimot tusen. Resultatene av de nasjonale folkeavstemningene er blitt fulgt opp av Stortinget. På lokalt nivå har det vært noe variert, men også disse er i stor grad blitt fulgt opp av det besluttende organet.
Etter en opphetet debatt i Innlandet fylkesting i desember 2021 ble det vedtatt å avholde en folkeavstemning om videreføring eller oppløsning av Innlandet fylke. Det ble deretter vedtatt å gjennomføre en høring og en ansattundersøkelse. Spørsmålet velgerne skulle ta stilling til, var om Innlandet fylke fortsatt skulle være samlet, eller splittes og gå tilbake til de to tidligere fylkene Hedmark og Oppland. Folkeavstemningen ble gjennomført i februar 2022, og resultatet ble et knapt flertall – 50,75 prosent – for deling. Ved behandlingen av saken gikk flertallet i fylkestinget likevel inn for at fylket likevel ikke skulle splittes, og gikk altså imot å følge resultatet av folkeavstemningen.
Folkeavstemningen og den videre oppfølgingen av denne utgjorde en politisk prosess med mye dramatikk, og vakte betydelig medieoppmerksomhet også på nasjonalt nivå.
Hvordan kan vi forklare dette utfallet? I den videre framstillingen tar jeg utgangspunkt i den generelle diskusjonen om folkeavstemningers rolle i et representativt demokrati. Videre vil jeg redegjøre for den politiske prosessen rundt beslutning, gjennomføring og oppfølging av folkeavstemningen, og drøfte hvordan de ulike partiene posisjonerte seg i debatten og legitimerte sin endelige beslutning om Innlandets framtid.
Metode
Som grunnlag for artikkelen har jeg først og fremst fulgt debattene i Innlandet fylkesting om beslutning, gjennomføring og oppfølging av folkeavstemningen. Andre sentrale kilder har vært ulike bidrag i den offentlige debatten i ulike medier, avisinnlegg og avisintervjuer med fylkestingsrepresentanter. Sentrale dokumenter har først og fremst vært saksframlegg fra fylkesadministrasjonen. Opptak av fylkestingets møter ligger på fylkeskommunenes hjemmesider, og ved fylkestingets møte etter folkeavstemningen var jeg selv også til stede i salen som tilhører.
Bakgrunn
Debatten om antall nivåer, kommuner og fylker har vært en sentral del av norsk politikk i større eller mindre grad i flere tiår. På tross av dette, har antallet stått relativt stille etter den store kommunereformen på 60-tallet, og innføring av direkte valg til fylkestinget i 1975.
I Sundvolden-plattformen av 7. oktober 2013, hvor partiene Høyre og Fremskrittspartiet presenterte sin politiske plattform for regjeringssamarbeid, var gjennomføring av en kommunereform et sentralt punkt. Regjeringen ville også «foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner» (Sundvolden-plattformen 2013, s. 47). Regjeringspartienes primærstandpunkt om å legge ned fylkeskommunen hadde ikke flertall i Stortinget, men støttepartiene Venstre og Kristelig Folkepartis valgprogrammer åpnet for en regionreform med reduksjon av antallet fylker, og en gjennomgang av oppgavefordelingen.
I perioden 2013–2017 ble kommunereformens første fase gjennomført, hvor 428 kommuner ble til 356. Flere av sammenslåingene ble gjennomført mot kommunenes vilje. Dette var et brudd med det såkalte Frivillighetsvedtaket av 1995, hvor Stortingets flertall (deriblant partiene Høyre og Fremskrittspartiet) vedtok at ingen kommuner skulle slås sammen ved bruk av tvang.
Parallelt med kommunereformen ble også regionreformen gjennomført. Ved behandlingen av stortingsmeldingen om regionreformen (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016) vedtok Stortingets flertall følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen sette ned et ekspertutvalg som skal foreslå ytterligere nye oppgaver til regionene når den nye regionstrukturen er fastlagt, og senest våren 2017. »
Med unntak av Finnmark1, ble det ikke gjennomført noen folkeavstemning om sammenslåing før reformen. Med unntak av fylkene i Trøndelag og Agder, ble sammenslåingen gjennomført på tross av nei-vedtak på forhånd i de aktuelle fylkene. Reformen førte til at 19 fylker ble til 11. Ett av de nye fylkene var Innlandet, sammenslått av tidligere Hedmark og Oppland fylker, hvor flertallet i begge fylkestingene på forhånd hadde sagt nei til sammenslåing.2 Stortinget vedtok likevel at den skulle gjennomføres, og etter stortingsvalget 2017 vedtok begge fylkestingene enstemmig å godkjenne den framforhandlede avtalen om sammenslåing.
Etter regjeringsskiftet i 2021 la regjeringspartiene Ap og Sp fram sin politiske plattform, Hurdalsplattformen. Her ble det slått fast at «tiden for overkjøring av lokalsamfunn er over», og at ingen kommuner eller fylker skulle tvinges eller presses til å slå seg sammen. Det skulle også være mulig for tidligere tvangssammenslåtte fylker å søke om oppløsing (Hurdalsplattformen 2021, s. 6).
Flere fylker skal nå deles, etter litt ulike prosesser. Etter regjeringsskiftet var det klart for å gjennomføre en deling av Troms og Finnmark. Fylkestingene i Viken og Vestfold/Telemark har også vedtatt å splitte opp fylkene igjen. I Innlandet lå det i utgangspunktet an til at det sammenslåtte fylket skulle leve videre. Saken skulle behandles i fylkestingsmøtet i desember 2021, men ble utsatt siden flertallet noe uventet gikk inn for at det først skulle gjennomføres en folkeavstemning om spørsmålet.
Folkeavstemningers plass i et representativt demokrati
Folkeavstemninger har ingen formelt bindende funksjon i vårt demokrati, og er kun rådgivende. Begrepet nevnes ikke i Grunnloven, og forslag om å endre på dette har ikke fått flertall på Stortinget. På nasjonalt nivå har det vært avholdt seks folkeavstemninger i tidsrommet 1905 til 1994. Disse har handlet om svært ulike temaer – om unionsoppløsningen med Sverige, framtidig styreform, alkoholpolitikk og om Norges forhold til Europa. Felles for dem alle har vært at de er blitt fulgt opp av Stortinget, selv om flertallet av representantene skulle ha et annet syn enn det som ble resultatet av folkeavstemningene.
På lokalt nivå har folkeavstemninger vært langt mer vanlig enn på nasjonalt nivå. De vies ikke så mye medieoppmerksomhet, og mange blir kanskje overrasket over omfanget: Ifølge oversikt fra Statistisk sentralbyrå har det vært avholdt hele 977 lokale folkeavstemninger siden 1970. Avstemningene har hovedsakelig handlet om målform i skolen, spørsmål knyttet til lokal alkoholpolitikk, kommunesammenslåinger, endring i skolekretsgrenser, og om ulike miljøspørsmål (Henriksen, 2010). På 2000-tallet har de fleste handlet om kommunesammenslåing, og da med en topp i forbindelse med kommunereformen. Resultatene av de lokale folkeavstemningene har også stort sett blitt fulgt opp – særlig når det gjelder avstemninger om målform i skolen og alkoholspørsmål. Andelen er lavere når det gjelder spørsmål om kommunesammenslåinger – men likevel så høyt som 85,9 prosent.
Selv om folkeavstemninger kun er rådgivende, er de altså alltid etterfulgt på nasjonalt nivå, og i stor grad også på lokalt nivå. Selv om folkeavstemninger ikke er formelt bindende, så oppfatter likevel de lokale politikerne i stor grad de lokale avstemningene som politisk bindende: I en spørreundersøkelse blant kommunepolitikere i kommuner som hadde gjennomført ulike former for innbyggermedvirkning i forbindelse med kommunereformen, oppga over 90 prosent av respondentene at de opplevde folkeavstemninger som bindende for kommunestyret i stor eller svært stor grad, mens drøyt halvparten mente det samme om innbyggerundersøkelser (Gjertsen et al, 2017, s. 33).
Av ulike former for innbyggermedvirkning, som for eksempel brukerundersøkelser eller meningsmålinger, framstår folkeavstemning som «nest etter valg» i betydning, og dermed knyttes det også sterkere forventninger til at politikerne følger resultatet: Borgerne foretar et aktivt valg mellom ulike alternativer, også om det å bruke stemmeretten eller ei (Søberg, 2005). Har man først lagt ut et spørsmål til folkeavstemning, er det krevende å forsvare at man lar være å følge opp resultatet. Dermed kan avstemningene som rent formelt kun er rådgivende, oppleves som reelt bindende (Bjørklund, 2005, s. 28).
I den før nevnte spørreundersøkelsen ble politikerne også spurt om resultatet av innbyggermedvirkning burde være formelt bindende. 65 prosent sa seg i stor eller svært stor grad enig i at folkeavstemningene burde være bindende. 47 prosent mente det samme om innbyggerundersøkelser.
Hvis endelige politiske beslutninger ikke følger folkeviljen slik den framkommer i en folkeavstemning, oppstår et såkalt «referendum-paradoks» (Nurmi, 1999). Når et spørsmål legges ut til folkeavstemning, skapes forventninger om at resultatet av den skal følges opp. Når så ikke skjer, kan det skape sterke reaksjoner. Søberg (2005) har gjennomgått lokale folkeavstemninger om opplæringsspråk i skolen i perioden 1970–2004, og fant at sannsynligheten for referendum-paradoks henger sammen med to forhold: Valgdeltakelse og klarhet i valgresultatet. Sjansen for at referendum-paradoks oppstår øker når valgdeltakelsen er lav og resultatet er relativt jevnt: «Folkets røst» framstår som uklar. Dersom gjennomføringen av resultatet i tillegg fører til store kostnader, øker også sjansen for et referendum-paradoks. I slike tilfeller kan det også framstå som mindre krevende for politikerne å forsvare det.
Segaard og Saglie (2017) drøfter spørsmålet om folkeavstemningers «forrang» i legitimering av en politisk beslutning. De tar utgangspunkt i to typer legitimitet ved lokale folkeavstemninger: Den umiddelbare legitimiteten og den demokratiske legitimiteten.
Folkeavstemningers umiddelbare legitimitet handler om tolkingen av resultatet, i hvilken grad resultatet framstår som entydig. Dette handler både om hvordan svaralternativene er utformet, og graden av deltakelse. Tolking av resultatet i folkeavstemninger kan være utfordrende når valgalternativene er flere, noe som kan være tilfellet i spørsmål om kommunesammenslåinger hvor velgerne kan bli stilt overfor flere ulike alternativer. Valgdeltakelsen ved lokale folkeavstemninger har variert. Gjennomsnittlig deltakelse siden 1970 har vært 48,9 prosent. For de territorielle folkeavstemningene har gjennomsnittet vært 42,1 prosent.
Generelt kan vi si at betydningen av resultatet av folkeavstemningen henger sammen både med flertallets styrke og valgdeltakelsen (Gjertsen et al., 2017). Kombinasjonen lav valgdeltakelse og knapt flertall gjør det lettere å legge mindre vekt på resultatet. Den demokratiske legitimiteten handler om overordnede kriterier for demokratiske prosesser, som effektiv deltakelse, opplyst forståelse og inkludering. Dette innebærer i hvilken grad innbyggerne har lik tilgang til informasjon og kunnskap, og samme muligheter til deltakelse.
Folkeavstemningen om Innlandets framtid – en prosess i tre faser
Wyller (1992) beskriver en folkeavstemning som en politisk prosess i tre faser. I den første fasen, beslutningsfasen, kommer spørsmålet om folkeavstemning på dagsordenen, og vedtak blir fattet. I den andre fasen, gjennomføringsfasen, skal det praktiske opplegget for avstemningen besluttes og deretter gjennomføres. Når resultatet av avstemningen foreligger, starter neste og siste fase: Virkningsfasen, hvor det besluttende organet skal uttrykke sitt endelige standpunkt.
I den første fasen er det av interesse å studere hvilke aktører som fremmer spørsmålet om folkeavstemning, og hvilken funksjon en folkeavstemning kan ha. Med utgangspunkt i de nasjonale folkeavstemningene i Norge, beskriver Bjørklund (1982) tre ulike funksjoner:
Mindretallsvåpen: Folkeavstemning kan være et våpen for mindretallet i en politisk beslutning. Dermed kan et tap i den folkevalgte forsamlingen åpne for revansj hvis spørsmålet overlates til folket, som en siste utvei: Folket blir en ankeinstans for mindretallet. Denne funksjonen alene innebærer at spørsmålet om gjennomføring av folkeavstemning vanskelig vil få flertall hvis ikke en annen funksjon også kommer inn i bildet (Adamiak, 2001):
Meklingsinstrument: En folkeavstemning kan løse en situasjon hvor det er stor konflikt i forbindelse med et politisk spørsmål, enten internt i et parti eller i en koalisjon av partier. Dermed kan man løfte et politisk problem ut av parlamentet og over til folket, særlig når spørsmålet det gjelder oppleves som veldig viktig og flertallet ikke er stort.
Lynavleder: I betente saker som kan oppleves som plagsomme, kan en folkeavstemning få saken ut av den politiske dagsorden og fjerne beskyldninger om overgrep og manipulasjon (Adamiak, 2001, s. 8). Når beslutningen overlates til folket, kan den også gis en større legitimitet enn hva som kan være tilfellet med et knapt flertall i parlamentet. Avgjørelsen flyttes ut av det representative demokratiet, og en kan håpe på at saken avgjøres én gang for alle: Folkets vilje er vanskelig å stå imot (Bjørklund, 1982, s. 249).
Beslutningsfasen
Spørsmålet om eventuell deling av Innlandet fylke ble behandlet i fylkestinget i desember 2021. Fylkesdirektøren hadde innstilt på at Innlandet skulle videreføres, og at man ikke skulle søke om oppløsing. Flertallet vedtok likevel med én stemmes overvekt å avholde en folkeavstemning blant innbyggerne i Innlandet før fylkestinget skulle gjøre sitt endelige vedtak. Selv om hver enkelt av flertallsstemmene kan sies å utgjøre tungen på vektskålen, ble særlig stemmen fra Arbeiderpartiets representant Erik Winther gjenstand for oppmerksomhet.
Arbeiderpartiet ønsket ikke folkeavstemning, men hadde tvert imot vedtatt med stort flertall på representantskapsmøtet å beholde Innlandet. Kun 6 av 82 delegater i representantskapet ville splitte det, og ingen tok til orde i møtet for å foreslå folkeavstemning. Ifølge Arbeiderpartiets vedtekter er vedtak i representantskapet bindende for de valgte representantene. Winther stemte likevel for folkeavstemning, og brøt dermed med partigruppa.
Flertallet ellers bestod hovedsakelig av partier som ønsket splittelse av Innlandet – Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt. Men også Miljøpartiet De Grønne, Fremskrittspartiet og Pensjonistpartiet stemte for å avholde folkeavstemning, med noe varierende begrunnelse. MDG begrunnet sin stemmegivning med at partiet generelt ønsket folkeavstemninger i saker av stor betydning, og at ved en valid oppslutning og et klart signal, ville de lytte til folket. Frp ville helst avvikle fylkeskommunen som forvaltningsnivå, og som en del av forslaget om folkeavstemning lå også en bestilling om at fylkestinget skulle be regjeringen ta initiativ til utredning om dette. I Pensjonistpartiets fylkeslag var det ulike meninger, men partiets ene representant stemte for folkeavstemning.
Partienes utgangsposisjon i spørsmålet om videre skjebne for Innlandet tilsa at det var flertall i fylkestinget for videreføring. For de partiene som ønsket å dele Innlandet, kan forslaget om å gjennomføre folkeavstemning dermed sees som et mindretallsvåpen, det eneste håpet for å oppnå oppløsing. Men for å få flertall for forslaget, var det nødvendig med støtte også fra noen av tilhengerne av videreføring.
Begrepet meklingsinstrument kunne da vært relevant hvis for eksempel Ap hadde gått med på folkeavstemning for å ivareta samarbeidet med Sp. Med unntak av Erik Winters stemme, så skjedde ikke det. Støtten til gjennomføring av folkeavstemning (altså i tillegg til representantene fra Sp, SV og Rødt) kom hovedsakelig fra andre partier og representanter som i utgangspunktet ønsket videreføring av Innlandet, eller som begrunnet sin støtte til folkeavstemning på annen måte.
For MDGs begrunnelse for folkeavstemning kan begrepet lynavleder ha en viss relevans: Man kan være villig til å endre sin stemmegivning hvis et tilstrekkelig stort flertall ønsker det, av hensyn til beslutningers legitimitet overfor velgerne. Frp har gått inn for økt bruk av folkeavstemninger generelt, og tilleggsforslaget om utredning av fylkeskommunens framtid kan i denne sammenhengen ses som en ytterligere legitimering av støtten til folkeavstemning i denne saken.
Gjennomføringsfasen
Etter vedtaket om folkeavstemning ble det også vedtatt å gjennomføre en åpen høring om framtida for Innlandet, samt en undersøkelse blant de ansatte i fylkeskommunen.
Det ble også bestemt at gjennomføringen av folkeavstemningen skulle være digital. Forhold rundt valgdeltakelse og sikkerhet ble diskutert, mens hensynet til smittevern ble avgjørende for beslutningen. Dette førte til en diskusjon i etterkant om at det praktiske opplegget for gjennomføring ville føre til at enkelte grupper i realiteten ville bli utestengt fra avstemningen. Eldreombudet uttalte at «Over 35000 eldre i Innlandet har ingen erfaring med totrinnspålogging og digital ID. For mange vil terskelen for å kunne stemme digitalt trolig være så høy at de lar være å delta.» (Eldreombudet, 2022).
Det ble ikke anledning til å forhåndsstemme, eller stemme fysisk ved valglokaler i den enkelte kommunen. Avstemningen var åpen på nett i en uke. Det ble også vedtatt at 16-åringer skulle få anledning til å delta i folkeavstemningen.
Alle husstandene i fylket fikk en folder med informasjon om folkeavstemningen, og med henvisning til ytterligere informasjon om saken på fylkeskommunenes hjemmesider. Mens informasjonsfolderen framstår som informativ og nøytral, er ordlyden på hjemmesiden kanskje mer beskrivende for stemningen i fylkesadministrasjonen etter avstemningsresultatet i fylkestinget?:
Da fylkestinget i Innlandet behandlet denne saken i desember 2021, innstilte fylkeskommunedirektøren på ikke å søke om oppløsning, og videreføre Innlandet. Fylkestinget utsatte saken og valgte med én stemmes overvekt å ha en rådgivende folkeavstemning blant innbyggerne i Innlandet før de tar stilling til spørsmålet om oppløsning. (Innlandet fylkeskommune, 2022-1)
Informasjonen på hjemmesidene er interessant lesning, og kan vanskelig tolkes som annet enn en klar advarsel til velgerne mot å stemme for oppløsning av fylket:
Staten har varslet at den vil bidra med 100 000 kroner til selve folkeavstemningen, og ytterligere 100 000 kroner til å utrede konsekvensene av en eventuell oppdeling. Den faktiske kostnaden er langt høyere, i størrelsesorden 7–8 millioner kroner. (…)
En reversering av Innlandet vil også bety reversering av den effektiviseringen som er oppnådd og planlagt videre. Det gjelder blant annet med 3 % årlig kutt i administrasjonen, etter at to fylkeskommuner ble til én fra 1.1.2020. Det må forventes at to organisasjoner vil binde opp flere administrative ressurser enn én. (Innlandet fylkeskommune, 2022-1)
Resultatet av folkeavstemningen om Innlandet
Resultatet av folkeavstemningen ga et knapt flertall for å dele Innlandet: 50,75 prosent. Det var flertall for deling i 37 av 46 kommuner. Resultatene varierte sterkt mellom de enkelte kommunene, og velgerne i de tidligere fylkeskommunene stemte også ulikt. Flertallet i tidligere Hedmark fylke ønsket å beholde Innlandet, mens flertallet i tidligere Oppland fylke ønsket splittelse. Det var også et tydelig geografisk mønster, hvor kommunene med flertall for å beholde Innlandet var kommuner ved Mjøsa og i Nord-Østerdalen.
Valgdeltakelsen var 46,7 prosent, og noe høyere i Oppland enn i Hedmark. Til sammenligning var valgdeltakelsen ved fylkestingsvalget i 2019 på 56,6 prosent, det nest laveste i landet. Valgdeltakelsen var lav blant de unge, kun en tredel benyttet seg av muligheten til å stemme. Det var også lav valgdeltakelse blant dem over 80 år: 28,1 prosent.
Resultat av høringene og ansattundersøkelsen
Som nevnt innledningsvis, ble det også vedtatt å gjennomføre en høring og en ansattundersøkelse som et supplement til folkeavstemningen. Invitasjonen til høring ble sendt ut til kommuner, organisasjoner, regionråd, kunnskapsinstitusjoner og andre samarbeidsparter. Det ble også gjennomført en digital høringskonferanse. Av kommunene som avga høringsuttalelse, var det 25 som mente at fylket burde videreføres, mens ti kommuner mente at fylket burde deles. Ni kommuner tok ikke standpunkt, eller mente at resultatet av folkeavstemningen skulle avgjøre.
Av 24 uttalelser fra lag, foreninger og organisasjoner var det sju som gikk inn for videreføring, fire som gikk inn for deling, mens tre mente at resultatet av folkeavstemningenn skulle avgjøre. Av 16 uttalelser fra regionale og nasjonale aktører, som for eksempel Høgskolen Innlandet, NTNU, NAV og NHO, gikk ni inn for videreføring, seks tok ikke stilling, mens én gikk inn for å vektlegge resultatet av folkeavstemningen.
Undersøkelsen blant de ansatte i fylkeskommunen ble gjennomført i forkant av folkeavstemningen, det vil si 17.–31. januar 2022. 55 prosent svarte på undersøkelsen. Resultatet viste at et flertall av de ansatte, 54 prosent, ville beholde Innlandet, mens 35 prosent ønsket deling. 11 prosent tok ikke stilling til spørsmålet.
Virkningsfasen – fylkestingets endelige beslutning
I fylkeskommunedirektørens innstilling til fylkestingets behandling etter folkeavstemningen, beskrives resultatet av avstemningen, høringen og ansattundersøkelsen som tre ulike innspill til den endelige beslutningen. Videre nevnes at flertallet av de stemmeberettigede (53,28 prosent) ikke deltok i avstemningen, og at resultatet av selve avstemningen var å anse som svært jevnt og dermed ikke ga ikke noe klart signal.
Det påpekes at det fra en administrativ vurdering er flest faktorer som peker på fordelene med en videreføring, som større fagmiljøer, effektivitetsgevinster og det å unngå en ny krevende omstillingsperiode. Det understrekes også at de politiske beslutningsprosessene fungerer godt i Innlandet, og at det er usikkert om en deling vil gi enklere prosesser.
For fylkeskommunedirektøren er det vanskelig å vekte betydningen av den rådgivende folkeavstemningen opp mot driftseffektivitet, omstillingsutfordringer, innspill fra høringsrunden og medarbeiderspørringen. Fylkeskommunedirektøren har derfor kommet fram til at dette må foretas politisk. Fylkeskommunedirektøren tillater seg derfor å legge fram to alternative forslag til vedtak, avhengig av om fylkestinget legger en balansert vekt (min utheving) på alle kunnskapskildene, eller om hovedvekten legges på folkeavstemningen. (Innlandet fylkeskommune, 2022-3)
Innstillingen peker på to syn på folkeavstemningens betydning – den kan ses som en av flere kunnskapskilder eller som en hovedkilde, med «forrang» framfor de andre innspillene. Dette preget også debatten i fylkestinget. Representanter som gikk inn for å beholde Innlandet, framholdt at folkeavstemninger kun har en rådgivende funksjon, og at man ut fra en helhetlig vurdering valgte å videreføre Innlandet som ett fylke. Representanter som gikk inn for å dele, framholdt at det var viktig å følge folkets råd, og at folkeavstemningen måtte telle mest.
Debatten etter folkeavstemningen reflekterte den generelle diskusjonen om folke- avstemningers rolle, og hvilke dilemmaer som kan oppstå ved tolking og oppfølging av resultatet. Mens flertallet for å avholde folkeavstemning var både knapt og uventet, så var den endelige beslutningen i fylkestinget mer forutsigbar. Partiene som var imot oppløsing av Innlandet fulgte dette opp ved den endelige beslutningen.
Selv om MDG hadde stemt for folkeavstemning, hadde de på forhånd vært klar på at de ikke nødvendigvis ville følge et eventuelt flertall for splittelse. I et innlegg i avisa Gudbrandsdølen Dagningen, skrev representanten Sindre Sørhus at det er gode grunner for å avholde en folkeavstemning, men at det kan være problematisk å forholde seg til et resultat som ikke gir tilstrekkelig klart signal. Selv var han helt konkret på hvilke krav som må oppfylles for å følge resultatet: Over halvparten av velgerne måtte stemme, og flertallet for oppløsing av Innlandet måtte være mer enn 55 prosent (Sørhus, 2021). Ingen av disse vilkårene ble oppfylt, og MDG stemte da imot å følge resultatet av folkeavstemningen.
Høyre hadde hele tiden vært tilhenger av sammenslåing, og hadde stemt imot å avholde folkeavstemning. Partiets representant Gjertrud Nordal viste til valgdeltakelsen i en uttalelse etter folkeavstemningen: «Over 50 prosent av befolkningen i Innlandet mener at dette er en avgjørelse vi politikere bør ta, og det skal vi heldigvis gjøre til uka» (Børresen & Røsrud, 2022).
Størst spenning knyttet det seg til behandlingen av saken i Innlandet Ap. Partiet avholdt ekstraordinært representantskapsmøte, hvor avstemningen ga et nesten like jevnt resultat som selve folkeavstemningen, dog med motsatt resultat: 52 representanter stemte for å beholde Innlandet, mens 50 stemte for å oppløse det. Blant dem var fem av fylkestingsrepresentantene. I den endelige avstemningen i fylkestinget stemte partiets gruppe samlet for å beholde Innlandet, sammen med H, MDG, KrF, V og to representanter fra Frp. Mindretallet bestod av Sp, SV, Rødt og Pensjonistpartiet samt en representant fra Frp. Stemmetallet var 34 for å beholde Innlandet, 23 for å oppløse.
Folkeavstemningens umiddelbare og demokratiske legitimitet
I hvilken grad kan folkeavstemninger betraktes som politisk bindende for den endelige beslutningen? Vi går her tilbake til begrepene umiddelbar og demokratisk legitimitet. Umiddelbar legitimitet handler om i hvilken grad folkeavstemningen har gitt et entydig svar, med særlig fokus på utformingen av svaralternativene og graden av valgdeltakelse. Spørsmålet i folkeavstemningen om Innlandets framtid var som følger: «Mener du at Innlandet fylkeskommune skal videreføres eller deles?» Svaralternativene var enkle – videreføres, deles og blankt.
Valgalternativene må kunne karakteriseres som klare. Avstemningen ga flertall for det ene alternativet, og er i den forstand entydig. Men en valgdeltakelse på 46,7 prosent – er det lavt eller høyt? Det er det ikke noe fasitsvar på. Den var jo klart lavere enn deltakelsen ved siste fylkestingsvalg, som var 56,6 prosent, men samtidig klart høyere enn gjennomsnittlig deltakelse ved territorielle folkeavstemninger, som har vært 42,1 prosent. Og om lag på samme nivå som gjennomsnittlig deltakelse ved alle lokale folkeavstemninger – 48,9 prosent.
Statsviterne ga heller ikke noe klart råd til politikerne. I et intervju i Nettavisen advarte Asbjørn Røiseland mot å oppløse Innlandet på bakgrunn av en folkeavstemning som med så lav valgoppslutning var å anse som verdiløs. Tor Bjørklund mente også at valgdeltakelsen var lav og innebar at det i realiteten var kun 25 prosent av alle stemmeberettigede som faktisk hadde stemt for deling. Samtidig påpekte han at et flertall er et flertall, og at de som sitter hjemme har valgt å sitte hjemme: De som stiller opp må få lov å avgjøre (Svendsen, 2022).
Som tidligere nevnt, viste Søberg (2005) at kombinasjonen knapt flertall og lav valgdeltakelse økte sjansen for referendum-paradoks. Selv om det ikke er noen allmenn definisjon av hva som er tilstrekkelig stor valgdeltakelse var dette et forhold som ble trukket fram som begrunnelse for å kunne se bort fra resultatet av folkeavstemningen ved den endelige beslutningen i fylkestinget.
Sentrale krav til demokratisk legitimitet handler om likhet i tilgang til informasjon, og likhet i tilgang til deltakelse. Informasjon om folkeavstemningen ble sendt ut til alle husstander, og saken fikk også stor medieoppmerksomhet. Mye informasjon var tilgjengelig på fylkeskommunens hjemmesider, og tiden mellom beslutningen om folkeavstemning og gjennomføringen av den ga folk muligheter til å sette seg inn i spørsmålet.
Da er det er større grunn til å sette spørsmålstegn ved likhet i tilgangen til deltakelse. En heldigital avstemning krevde totrinnspålogging og digital ID, noe som kunne gi særlig de eldre velgergruppene utfordringer ved å delta. Valgdeltakelsen blant de eldre er vanligvis høy, og det var den ikke ved folkeavstemningen.
Ved den endelige beslutningen stemte flertallet altså imot å følge resultatet av folkeavstemningen. Ansattundersøkelsen og den åpne høringen kan betraktes som former for supplerende medvirkning, som bidrag til kunnskapsinnhenting og innspill i en pågående politisk prosess. Flertallet i fylkestinget kunne begrunne sin stemmegivning ved å vise til at man hadde et omfattende beslutningsgrunnlag, hvor folkeavstemningen kunne ses som ett av tre likeverdige innspill. Beslutningen om videreføringen av Innlandet kunne dermed legitimeres ved å legge vekt på at to av tre innspill gikk inn for dette.
Ved å påpeke at deltakelsen ved folkeavstemningen var lav, og resultatet ga et knapt flertall for det ene alternativet, kunne betydningen av den reduseres. Dermed kan begrepet «lynavleder» fra beskrivelsen av avstemningen i fylkestinget om avholdelse av folkeavstemning framstå som mer relevant i behandlingen av resultatet av den: Høringsprosessen og ansattundersøkelsen kunne begge sies å gi et langt klarere signal enn folkeavstemningen, og ved å vise til disse kunne man så begrunne den endelige beslutningen med at man hadde foretatt en «helhetlig vurdering».
Et lignende syn på folkeavstemningers rolle preget også forrige regjerings arbeid med kommunereformen, hvor det ble påpekt at det var viktig å innhente innbyggernes synspunkter, og at det finnes flere måter å gjøre dette på. I Stortingets spørretime svarte kommunalminister Jan Tore Sanner (H) 04.09.14 følgende på spørsmål fra Geir Pollestad (Sp):
For de kommunene som ønsker å få et bredere og bedre beslutningsgrunnlag enn hva som er mulig å få i en folkeavstemning (min utheving), vil mitt departement utarbeide et opplegg for innbyggerundersøkelse. (Skriftlig spørsmål – stortinget.no)
Saglie & Segaard (2017) drøfter forholdet mellom folkeavstemninger og innbyggerundersøkelser som beslutningsgrunnlag, og påpeker asymmetrien mellom disse. Folkeavstemning, i likhet med valg, gir alle som har stemmerett mulighet til selv å velge å delta eller ei, mens en innbyggerundersøkelse gjennomføres som utvalgsstudie hvor denne forutsetningen ikke er til stede. Kriteriet om likhet i deltakelse kan ikke oppfylles ved en innbyggerundersøkelse. Mens forutsetning for deltakelse i folkeavstemninger i likhet med ordinære valg handler om stemmerett, så vil tilgang til og terskel for deltakelse i supplerende medvirkning kunne variere.
Nå var jo hverken ansattundersøkelsen eller høringen strengt tatt noen innbyggerundersøkelse, og deltakerne utgjorde på ingen måte noe representativt utvalg for befolkningen: Kriteriet for deltakelse her var enten at man var ansatt i fylkeskommunen, eller invitert til å delta i høringsprosessen: «… kommunene, organisasjoner, regionråd, kunnskapsinstitusjoner og andre viktige samarbeidsparter» (Innlandet fylkeskommune, 2022-3). Hvis folkeavstemningen, høringsrunden og ansattundersøkelsen nærmest var å anse som likeverdige, kunne en dermed se for seg at enkelte grupper i realiteten kunne ha «tre stemmer» – de ansatte i fylkeskommunen kunne stemme ved selve avstemningen, delta i ansattundersøkelsen og eventuelt også delta i høringen gjennom ulike organisasjoner de var med i, eventuelt også som medlem av et kommunestyre.
Sammenslåing eller oppløsing – er det samme spørsmål?
De fleste territorielle folkeavstemninger foregår i forkant av en eventuell kommunesammenslåing. I Innlandets tilfelle handlet det derimot å oppløse en allerede sammenslått fylkeskommune. Store ressurser er investert i samlingsprosessen, både økonomisk og menneskelig. Beslutningen om videreføring av Innlandet kan også begrunnes rent pragmatisk, også for dem som i utgangspunktet ikke ønsket sammenslåing.
Begrepet «stiavhengighet» handler om at tidligere beslutninger legger føringer for den videre kursen (Vabo, Klausen & Askim, 2020). En beslutning åpner noen muligheter, mens andre lukker seg (Jacobsen & Thorsvik, 2019). Tid og ressurser er investert for å realisere beslutninger som er tatt på et tidligere tidspunkt, og hvor det å endre kursen innebærer ytterligere ressursbruk som man kan argumentere for at burde brukes til andre formål.
Begrepet «sunk costs» viser til at investerte ressurser går tapt dersom en reverserer beslutninger og velger en annen retning. Sammenslåingen har kostet, og en eventuell oppløsning vil utløse nye kostnader, ved at man atter en gang må bygge opp nye organisasjoner. Fylkesordføreren i Innlandet, Even Aleksander Hagen fra Ap, uttalte seg i denne retningen tidlig i prosessen til Hamar Arbeiderblad:
Min personlige vurdering er at vi har passert «point of no return» (…). Dersom fylkestinget skulle lande på at reversering er riktig, må det i så fall være fordi sammenslåinga har vært så mislykket at det er verdt å bruke nye titalls millioner og kjøre omfattende prosesser for å reetablere gamle strukturer og systemer, sier Hagen. (Jørstad, 2019)
Det samme synspunktet kan sies å prege informasjonen på fylkeskommunenes hjemmesider i forkant av avstemningen, og var også et argument som ble brukt av flere fylkestingsmedlemmer. Selv om man helst ønsket at sammenslåingen ikke hadde funnet sted, kan man rent pragmatisk begrunne synet på at det sammenslåtte fylket burde fortsette ved at omkostningene ved reversering vil blir for store og at det i verste fall kan gå ut over de tjenestene som fylkeskommunen skal levere. Derfor vil både tilhengere og motstandere av regionreformen i utgangspunktet kunne stemme for det samme i spørsmålet om fortsatt sammenslått fylkeskommune.
Avslutning
Referendum-paradoks fører gjerne til sterke reaksjoner. Antall lokale folkeavstemninger viser at folkeavstemninger er en viktig del av vårt demokrati. Men mangel på klare regler for gjennomføring og oppfølging gir dem en uklar stilling når det gjelder det representative demokratiet. De politiske partiene kan velge å se bort fra resultatet av dem, med henvisning til at de kun har en rådgivende funksjon. Dette ble også understreket flere ganger av representanter for flertallet i fylkestinget.
Nurmi (1999) foreslår at for å unngå referendum-paradoks kan man enten bestemme at folkeavstemninger skal være bindende, eller i stedet ta i bruk andre og mindre formelle måter å måle folkemeningen på, som for eksempel meningsmålinger. Dermed er det å gjennomføre en folkeavstemning for så å se bort fra resultatet av den, ikke et alternativ. Det er også mulig å stille opp noen kjøreregler, slik at velgerne på forhånd er opplyst om hva som gjelder. Flere kommuner som gjennomførte folkeavstemninger i forbindelse med kommunereformen hadde utformet krav om valgdeltakelse av en viss størrelse.
Også Gjertsen et al. (2017) anbefaler at man bør avklare innbyggermedvirkningens status på forhånd. Det samme gjelder også eventuelle krav til deltakelse, eller flertallets størrelse. Europarådets kommisjon for demokrati gjennom lovgivning, Veneziakommisjonen, anbefaler riktignok at det ikke settes noe minstekrav til oppmøte ved folkeavstemninger, fordi det gir hjemmesitterne forholdsmessig stor betydning (Segaard & Saglie, s. 166). Ved ordinære valg ville det jo vært utenkelig å stille et lignende krav.
Forventningene om oppfølging av resultatet av folkeavstemninger tilsier at det å la være å gjøre det, må begrunnes. Etter folkeavstemningen om Innlandets framtid ble det lagt vekt på å at prosessen bestod av flere innspill. Begrepet «lynavleder» fra beskrivelsen av initiativfasen kan i denne forbindelsen vise seg å være mer relevant for virkningsfasen: Flertallet i fylkestinget kunne vise til en grundig og omfattende prosess, og hvor man etter en helthetlig vurdering besluttet å videreføre det sammenslåtte fylket. Et enstemmig vedtak fra første fase om ansattundersøkelse og høring kunne dermed ende opp som et middel for flertallet i den endelige beslutningen til å ta brodden av kritikk i siste del av prosessen, i en sak som viste seg å bli svært politisk betent.
Hvilke konsekvenser referendum-paradoks vil få for partiene som valgte å se bort fra resultatet av folkeavstemningen, er vanskelig å forutsi. Reaksjonene var sterke, men kan mildne med tiden. Folkeavstemningen ble gjennomført om lag midt i valgperioden for fylkestinget. Om «tiden leger» vil vise seg – politiske stridsspørsmål kommer og går, og sprengkraften i enkeltsaker kan være av ulik styrke og varighet.
Muligheten for referendum-paradoks ligger rett og slett i den norske styringsformen. Det demokratisk valgte demokratiske organet har makt til å se bort fra resultatet i en folkeavstemning. Folkeavstemninger er ikke juridisk bindende, men oppleves likevel som politisk bindende. Gjennom de nasjonale og de fleste lokale folkeavstemningene er det skapt forventninger om at resultatet faktisk skal følges opp. Det å se bort fra et resultat i en folkeavstemning, kan koste politisk. For det første kan det gå ut over oppslutning og tillit til det flertallet som vedtok å la være å følge resultatet. For det andre, og mer alvorlig, kan det utfordre legitimiteten til det politiske systemet som sådan og tilliten til at «folket i valg» er det viktigste leddet i den demokratiske styringskjeden.
NOTER
1 Valgdeltakelsen ved folkeavstemningen i Finnmark var 58 %,
og resultatet var 87 % mot sammenslåing. Det var flertall mot
sammenslåing i alle kommunene i Finnmark.
2 Stemmetall Hedmark: 23–10, Oppland: 25–12. (Børresen,
2016).
LITTERATUR
Adamiak, A.L. (2001). Lokale folkeavstemninger i Norge. Med særlig vekt på perioden 1970–2000. Hovedoppgave, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Bjørklund, T. (1982). The Demand for Referendum: When Does It Arise and when Does It Succeed? Scandinavian Political Studies. Vol. 5 – New series – No. 3 1982.
Bjørklund, T. (2005). Hundre år med folkeavstemninger. Norge og Norden 1905–2005. Universitetsforlaget.
Børresen, M.F. (2016). Hedmark + Oppland: Nei takk. NRK Innlandet. Publisert 14.12.2016 https://www.nrk.no/innlandet/hedmark-_-oppland-_-nei-takk-1.13274917
Børresen, M.F. & Røsrud, K. (2022). Flertall for å dele Innlandet – se hva folk i din kommune stemte. NRK Innlandet. Publisert 17.02.2022. https://www.nrk.no/innlandet/resultatet-av-folkeavstemningen-i-innlandet-1.15857932
Eldreombudet (2022). Nytt brev til Innlandet fylkeskommune om folkeavstemning. Publisert 10.01.2022. https://eldreombudet.no/saker/brev-og-hoyringssvar/nytt-brev-til-innlandet-fylkeskommune-om-folkeavstemning/
European Commission For Democracy Through Law (2018). Code of Good Practice on Referendums. Tilgjengelig fra: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDLAD(2007)008rev-cor-e
Gjertsen, A., Frisvoll, F., Brobakk, J., Gustavsen, A., Lindeløv, B. & Sivertsvik, R. (2017). Innbyggermedvirkning i kommunereformen. Erfaringer med bruk av folkeavstemninger og innbyggerundersøkelser. NF rapport nr. 9/2017.
Henriksen, T. (2010). Et glemt kapittel i vår demokratihistorie: Lokale folkeavstemninger 1970–2009. Samfunnsspeilet, 24(2), 42–51.
Hurdalsplattformen: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/hurdalsplattformen/id2877252/
Innlandet fylkeskommune (2022-1). Folkeavstemning om Innlandet/Bakgrunn. Publisert 14.01.2022. https://innlandetfylke.no/politikk/folkeavstemning-om-innlandet/bakgrunn/
Innlandet fylkeskommune (2022-2). Innbyggerne delt om Innlandet. Publisert 17.02.2022. https://innlandetfylke.no/nyheter-forsiden/innbyggerne-delt-om-innlandet.37877.aspx
Innlandet fylkeskommune (2022-3). Eventuell deling av Innlandet fylkeskommune. Saksframlegg 18.02.2022. https://innlandetfylke.no/_f/p1/i7fb8ff48-d823-4a2e-b3eb-5d9c1f6eb870/saksdokument-eventuell-deling-av-innlandet-fylkeskommune.pdf
Jacobsen, D.I. & Thorsvik, J. (2019). Hvordan organisasjoner fungerer. Fagbokforlaget.
Jørstad, T. (2019). Sår tvil om reversering av regionreformen. Hamar Arbeiderblad. Publisert 23.12.2019. https://www.h-a.no/sar-tvil-om-reversering-av-regionreformen/s/5-139-447630
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2016). Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver. Meld. St. 22 (2015–2016).
Nurmi, H. (1999). Voting Paradoxes and How to Deal with Them. Berlin: Springer Verlag.
Oppland fylkeskommune og Hedmark fylkeskommune (2016). En ny region – Hedmark og Oppland? Utredning knyttet til en eventuell sammenslåing av Hedmark og Oppland fylkeskommuner. utredning_en-ny-region-hedmark-og-oppland.pdf (innlandetfylke.no)
Segaard S.B. & Saglie, J. (2017). Lokale folkeavstemningers legitimitet – en drøfting. I Saglie, J. & Segaard. S.B. (red.). Lokale folkeavstemninger om kommunesammenslåing. Praksis og prinsipper. Institutt for samfunnsforskning 2017:08.
Statistisk Sentralbyrå (2022). Lokale folkeavstemninger. Oppdatert 21. juni 2022. https://www.ssb.no/valg/folkeavstemninger/statistikk/lokale-folkeavstemninger
Sundvolden-plattformen: https://www.regjeringen.no/contentassets/a93b067d9b604c5a82bd3b5590096f74/plattform.pdf
Svendsen, H.L. (2022). Advarer politikerne: Denne folkeavstemningen er verdiløs. Nettavisen. Publisert 18.02.2022. https://www.nettavisen.no/nyheter/advarer-politikerne-denne-folkeavstemningen-er-verdilos/s/12-95-3424246709
Søberg, M. (2005). Rådgjevande folkerøystingar og «referendum-paradoks». Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, Vol. 21, 137–152.
Sørhus, S. (2021). Folkeavstemning – hva er et tydelig signal? Gudbrandsdølen Dagningen, leserinnlegg 16.12.2021.
Vabo, S., Klausen, J.E. & Askim, J. (2020). Offentlig politikk. Universitetsforlaget.
Wyller, T. (1992). Folkeavstemning som politisk prosess. Universitetsforlaget.