Bjarne Jensen professor emeritus
Lars Nestaas rådgiver pensjon i Pensjonistforbundet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2023
Eldreandelen øker: Blant mange er det store bekymringer om konsekvensene av at andelen eldre øker kraftig i kommende år. Helsepersonellkommisjonen NOU påstår at Norge ikke kan skaffe nok fagpersonell til å sikre så gode helse- og sosialtjenester som vi har i dag, og samtidig sikre verdiskaping i privat næringsliv. Påstanden om at velferdsstaten ikke er bærekraftig om ikke veksten i sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren stoppes, er ikke faglig basert. Tar vi hensyn til at de eldre får flere friske leveår og at den generelle pensjonsalderen og arbeidsproduktiviteten er forventet å øke, blir ikke dette den store utfordringen i vår økonomi. Men når vi blir flere i de aller eldste aldersgruppene må vi bygge ut tjenestene i helse- og omsorgssektoren. Det er den viktigste oppgaven for kommunene og helseforetakene.
I flere sammenhenger gis det uttrykk for at særlig små distriktskommuner med høy eldreandel ikke vil makte ytterligere økning i eldreandelen. Eldreandelen (her målt ved andelen personer over 67 år) i kommunene varierer i dag fra ca. 10 prosent i kommunen med den laveste eldreandelen til ca. 30 prosent i den med høyest andel. Vi har gode data om kommunenes økonomi, og kan derfor analysere hvordan varierende eldreandeler påvirker deres økonomi. I artikkelen analyseres sammenhenger mellom eldreandelen og kommunenes økonomi, behovet for helse- og omsorgstjenester, og hvor godt og effektivt tjenestene løses.
Hovedkonklusjonene fra analysene er: Vi står foran en kraftig vekst i den eldre befolkningen i årene fram til 2060. Behovet for helse-, pleie- og omsorgstjenester og personellinnsats i disse sektorene vil derfor vokse kraftig. Men den såkalte «forsørgerbrøken» – et slags mål på hvordan forholdet utvikler seg mellom antallet personer i aldersgruppene med høy yrkesaktivitet sammenlignet med aldersgrupper med lav yrkesaktivitet – vil likevel bli gunstigere enn i dag om vi også tar hensyn til at antall yngre (som reelt forsørges av de yrkesaktive) reduseres, at pensjonsalderen og yrkesaktiviteten for eldregruppene blir høyere og om arbeidsproduktiviteten øker.
Veksten i antall eldre og eldreandelen blant innbyggerne er forventet å øke nesten dobbelt så mye i de sentrale kommunene som i dag har lav eldreandel sammenlignet med kommuner i distriktene som allerede har høy eldreandel. Å ivareta utbygging og økt innsats til kommunale helse-, pleie- og omsorgstjenester blir derfor en sentral oppgave i alle kommuner og ikke minst for statens sykehustjenester.
I noen kommuner er det også stemmer som hevder at tilflytting av eldre til kommunen har negative økonomiske virkninger for kommunen. De eldre har imidlertid egne inntekter som de bruker i kommunene, og flere eldre øker de kommunale inntektene og den økonomiske, kulturelle og sosiale aktiviteten i kommunen. Samtidig er det relativt få som har behov for kommunale tjenester. En kommunes befolkningsgrunnlag styrkes når kommunen får flere innbyggere. Det gjelder både for de yngre aldersgruppene, innbyggerne i de mest yrkesaktive aldersgruppene og de eldre aldersgruppene.
Hvordan finansieres kommunenes virksomhet i Norge, og hvordan virker «kommunenes inntektssystem»?
Kommunale inntekter og folketallet
I tabell 1 er det gitt en oversikt over kommunenes inntekter fordelt på hovedgrupper av inntektskilder i 2021. Inntektene er rangert i grupper etter hvor nær sammenheng det er med folketallet. Gruppe 1 består av inntektskilder hvor inntektene i hovedsak bestemmes av folketallet og fordelingen av folketallet på aldersgrupper. De består av skatteinntektene, det generelle rammetilskuddet fra staten og brukerbetalingene knyttet til velferdstjenestene i helse- og omsorgssektoren, barnehager og skolefritidsordninger og tjenester innenfor kultur og fritid. Disse inntektene utgjør ca. 68 prosent av kommunenes samlede brutto inntekter. I 2021 utgjorde disse inntektene 67 600 kroner i gjennomsnitt per innbygger.
Tabell 1. Inntektene for kommunene fordelt på inntektskilder. SSB regnskap 2021. Hele landet utenom Oslo.
Gruppe 2 består av inntekter hvor det også er en sammenheng med folketall, men hvor det er andre hovedforhold som bestemmer inntektene direkte. Det gjelder for det første leieinntekter og eiendomsavgifter, og gebyrer knyttet til byggesaksbehandling. Her er utleieobjekter og eiendommer den viktigste størrelsen. Det gjelder også en del overføringer. Disse inntektene utgjør omtrent 27 prosent av de samlede inntekter for kommunene.
Gruppe 3 består av eiendomsskatt og finansinntekter. Her er det finansformuen og eiendomsverdiene samt kommunens bruk av eiendomsskatt som avgjør inntektene. Som del av samlet inntekt er dette i underkant av 5 prosent av inntektene.
Samlet er selve innbyggertallet den viktigste faktoren som påvirker inntektsgrunnlaget for en kommune. Derfor er hovedmåten en kommune kan skaffe seg økte inntekter på å skaffe seg flere innbyggere. Viktige virkemidler her er tilgang på arbeidsplasser og god næringsutvikling, tilrettelegging for boligbygging, å skape gode sosiale og kulturelle miljøer, og kommunens attraktivitet mer generelt. Det er kun i et fåtall kommuner med svært store eiendomsverdier og formuesverdier folketallet ikke er mest avgjørende for totalinntektene.
Skatteinntektene
Slik systemet for skatteinntektene til norske kommuner er bygd opp, er det tre faktorer som bestemmer utbetalte samlede skatteinntekter1 til en kommune:
• Folketallet i kommunen
• Gjennomsnittlige kommunale
skatteinntekter på landsbasis
• Skatteinntekter per innbygger
i kommunen
Systemet fungerer slik at Stortinget hvert år bestemmer den andelen kommunene sett under ett skal få av de samlede skatteinntektene. Det gjøres ved årlig å vedta en sats for kommunale skatteinntekter og reglene for øvrig for betaling av inntekts-, formues- og naturressursskatt. Med utgangspunkt i dette beregnes gjennomsnittlige kommunale skatteinntekter per innbygger som kan forventes i kommende år.
Hvor mye den enkelte kommunen mottar i skatteinntekter bestemmes av folketallet i kommunene, gjennomsnittlige kommunale skatteinntekter per innbygger på landsbasis, og gjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger i kommunen. Fordelingssystemet viser at kommuner som har gjennomsnittlige skatteinntekter over landsgjennomsnittet beholder 40 prosent av skatteinntektene som overstiger landsgjennomsnittet, mens de resterende 60 prosentene går til skatteutjevning til alle kommuner med lavere skatteinntekter enn gjennomsnittet på landsbasis. For kommuner med høyere skatteinntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet bestemmes derfor 60 prosent av utbetalte skatteinntekter av skattegrunnlaget på landsbasis og folketallet i kommunen, mens 40 prosent bestemmes av eget skattegrunnlag.
Kommuner med mellom 90 prosent og 100 prosent av landsgjennomsnittet i skatteinntekter mottar i skatteutjevning 60 prosent av differansen mellom skatteinntekter per innbygger på landsbasis og egne skatteinntekter per innbygger. De vil da minimum ende opp med 96 prosent av landsgjennomsnittet i skatteinntekter per innbygger. For disse kommunene er det derfor gjennomsnittlige skatteinntekter på landsbasis og innbyggertallet som bestemmer skatteinntektene. Det er folketallet i disse kommunene som bestemmer de samlede inntektene. Om alderen til innbyggeren er 1 år, 40 år eller 90 år betyr ikke noe.
For kommuner med lavere gjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger enn 90 prosent av landsgjennomsnittet er det en ekstra skatteutjevning. Den består i at disse kommunene i tillegg mottar 35 prosent av differansen mellom 90 prosent av skatteinntekter på landsbasis og egne skatteinntekter per innbygger. I disse kommunene er det også gjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger på landsbasis og folketallet i kommunen som bestemmer skatteinntektene. Bare 5 prosent av eget skattegrunnlag gir inntekter til disse kommunene. Alle kommuner med under 90 prosent av landsgjennomsnittet løftes dermed opp til et nivå på ca. 92 prosent av landsgjennomsnittet per innbygger.2 Her finner vi det store flertallet av kommunene, og i disse kommunene kan de derfor i hovedsak bare øke skatteinntektene ved å øke innbyggertallet.
For kommuner som har høyere skatteinntekter enn gjennomsnittet på landsbasis er også innbyggertallet mest avgjørende for kommunale skatteinntekter. For disse kommunene bestemmes 60 prosent av skatteinntektene av gjennomsnittlige skatteinntekter på landsbasis, mens 40 prosent bestemmes av nivået på inntektene i kommunen. Dersom nivået på inntektene synker i forhold til landsgjennomsnittet per innbygger i en slik kommune reduseres også utbetalte skatteinntekter i forhold til landsgjennomsnittet for kommunen, mens dersom det øker så øker også inntektene i forhold til landsgjennomsnittet.
Inntektssystemet for kommunene inneholder en rekke rent tekniske forhold som gjør det vanskelig å se klart hvordan utbetalte skatteinntekter til kommunen bestemmes, men konklusjonen kan oppsummeres på følgende måte. Skatteinntektene for kommunene i Norge bestemmes av tre hovedforhold:
• Staten bestemmer nivået på skatteinntektene i kommunene per innbygger på landsbasis ved å fastsette skattesats for kommuneskatten og reglene for beregning av skatteinntektene.
• For kommuner hvor skatteinntektene per innbygger i gjennomsnitt er 90 prosent eller lavere i forhold til landsgjennomsnittet, er det gjennomsnittet av skatteinntekter per innbygger på landsbasis og folketallet i kommunen som bestemmer de skatteinntektene som utbetales til kommunen. Øker folketallet, øker skatteinntektene. Gjennomsnittlig skatt per innbygger fra inntekt, formue og andre skatteinntekter for kommunene i hele landet utenom Oslo var knapt 35 000 kroner i 2021.Det innebærer at øker folketallet med 100 i en kommune, øker skatteinntektene til kommunen med rundt 3,2 millioner kroner. Synker folketallet med 100, blir de redusert med rundt 3,2 millioner kroner. Hvilken alder innbyggerne har, spiller ingen rolle. Dette gjelder for det store flertallet av kommunene i Norge.
• Kommuner med høyere inntektsnivå enn 90 prosent av landsgjennomsnittet er også mer avhengig av hvordan skatteinntektene per innbygger utvikler seg i kommunen i forhold til utviklingen i skatteinntekter per innbygger på landsbasis. Synker inntektene i forhold til landsgjennomsnittet, blir økningen i disse skatteinntektene lavere enn landsgjennomsnittet. Øker inntektene i kommunen per innbygger i forhold til landsgjennomsnittet, blir økningen høyere. Dersom skatteinntektene per innbygger i kommunen utvikler seg i takt med gjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger på landsbasis, er det også for slike kommuner folketallet som avgjør økningen i skatteinntektene.
Kommunene med høyere skatteinntekter enn 90 prosent av landsgjennomsnittet kan ha vesentlig høyere inntekter per innbygger enn det store flertallet av kommunene. Av store kommuner er Oslo, Stavanger, Bærum og Asker store kommuner med særlig høyt skatteinntektsnivå. I tillegg inneholder gruppen noen andre nabokommuner til disse kommuner. Noen kommuner med store vannkraftanlegg og anlegg i forbindelse med ilandføring av olje og gass kan også ha høye skatteinntekter per innbygger. Sistnevnte kommuner er imidlertid stort sett kommuner med lavt folketall og store arealer. Skatteinntektsutjevningen av kommunenes inntekter er et politisk valg og dermed en politisk verdivurdering
Rammetilskuddet fra staten
Rammetilskuddet består av sju ulike tilskudd hvor innbyggertilskuddet er det klart største på omtrent 96 prosent av det samlede rammetilskuddet. Alle kommuner mottar innbyggertilskudd fra staten som i utgangspunktet er et likt beløp per innbygger. Det blir imidlertid utjevnet ved at kommuner med anslått høye kostnader for å drive kommunen får mer i tilskudd per innbygger, mens kommuner med lave anslåtte kostnader per innbygger får mindre i tilskudd per innbygger. Rammetilskuddet fra staten bestemmes også av folketall i kommunene. Her er imidlertid fordelingen av innbyggerne på aldersgrupper og også sosiale grupper mer avgjørende.
For en kommune gir aldersgruppene mellom 2 og 15 år og over 67 år mest inntekter. Aldersgruppene mellom 16 og 66 år betyr mindre. Antallet i sosiale grupper som barn med enslig forsørger, psykisk utviklingshemmede, aleneboende 30–66 år, ikke-gifte over 67 år, høyere utdanning og dødelighet er kriterier som gir ekstra uttelling. Kriterier knyttet til befolkning bestemmer over 90 prosent av fordelingen. Systemet er slik at det avsettes et samlet beløp til rammetilskudd i statsbudsjettet.
I 2021 er det avsatt vel 140 milliarder kroner til kommunene eksklusiv Oslo. Det utgjør knapt 30 000 kroner i gjennomsnitt per innbygger. Dette fordeles mellom kommunene ut ifra den andelen den enkelte kommunen har på ulike kriteriedata (fullstendig oversikt, se for eksempel Statsbudsjettet Grønt hefte).
Kriteriene som avgjør fordelingen av rammetilskuddet til kommunene er blitt endret jevnlig. De senere årene er for eksempel kriteriene knyttet til antall eldre noe svekket, mens det er lagt inn kriterier for å stimulere kommunesammenslåinger. Formålet med rammetilskuddet er å utjevne kostnadsforskjellene mellom kommunene når det gjelder å drive kommunen og tilby innbyggerne likeverdige velferdstjenester uavhengig av hvor de bor i landet. Vi må derfor kunne legge til grunn at kriteriene for fordeling av rammetilskuddet også på lang sikt i hovedsak utvikles for å ivareta hovedformålet som er full kostnadsutjevning basert på såkalte objektive kriterier.
Kommunale utgifter
Kommunenes utgifter (tabell 2) går hovedsakelig til de nasjonale velferdstjenestene de er pålagt å utføre, som helse- og omsorgstjenester, grunnskole og barnehage m.m. Av disse er helse og omsorg den klart største utgiften for kommunene og utgjør over en tredel av alle brutto driftsutgifter. Deretter følger grunnskole med 18 prosent og barnehage med 11 prosent av brutto driftsutgifter. Til sammen utgjør disse tre tjenestene altså omtrent 2/3 av kommunens utgifter.
Tabell 2. Brutto driftsutgifter på de største funksjonene/tjenesteområdene for kommunene i 2021, hele landet utenom Oslo. Tall fra SSB.
Demografisk utvikling – nasjonalt og i kommunene
Nasjonal utvikling
Ved starten av 2022 hadde Norge rett i overkant av 5,4 millioner innbyggere. Vi skal se på hvor mange av disse som var «eldre», her definert som 67 år og eldre. I tillegg vil vi inkludere hvor mange som er «yngre», altså befolkningen som er 18 år eller yngre, samt de resterende som da blir dem mellom 19 og 66 år. Inndelingen er gjort med bakgrunn i den såkalte forsørgerbrøken, som måler forholdet mellom aldergrupper med typisk høy yrkesaktivitet og aldersgrupper med typisk lav yrkesaktivitet.
Tabell 3. Antall og andel av befolkningen for aldersgruppene 0-18 år, 19-66 år, 67 år og eldre og total befolkning i Norge i 2022.
Aldersgruppene med lavest yrkesaktivitet er de yngre og de eldre. Som vi ser i tabell 3 var det 871 000 personer som var 67 år og eldre i 2022, noe som utgjorde omtrent 16 prosent av Norges befolkning. Mens omtrent 22 prosent, rett i overkant av 1,1 millioner personer, var 18 år eller yngre. Til sammen utgjorde disse to aldersgruppene dermed nesten 38 prosent av den totale befolkningen. Aldersgruppen mellom 19 og 66 år var på nesten 3,4 millioner personer og utgjorde 62,3 prosent av den totale befolkningen.
Er dette et forhold som holder seg når vi ser tilbake i tid? Hvis vi ser tilbake til nærmeste fortid har andelen eldre økt hvert eneste år siden 2009, hvor den var på 12,9 prosent. Før det hadde den vært fallende siden begynnelsen av 1990-tallet, hvor den var på rett i overkant av 14 prosent. Data hos SSB gjør det mulig å se helt tilbake til 1846, som er vist i figur 1. Graver vi dypere i historien, ser vi at andelen eldre i dag er historisk høy. Fram til 1960-tallet var den alltid under 10 prosent, og går vi helt tilbake til 1850 ser vi at den var nede på 4,6 prosent.
Figur 1. Andelene 0–18 år, 19–66 år, og 67 år og eldre utgjør av hele befolkningen fra 1846 til 2022, samt framskrevet til 2100 med SSBs hovedalternativ for befolkningsframskrivinger. Data fra SSB.
Vi kan på den andre siden se at andelen yngre i dag er historisk lav. Denne lå alltid over 40 prosent fra midten av 1800-tallet helt fram til begynnelsen av 1920-tallet. Da fikk den et markert fall, på grunn av økonomisk vanskelige tider, ned til 28 prosent mot slutten av Andre verdenskrig. Etter det steg den noe fram til begynnelsen av 1960-tallet, men har siden hovedsakelig vært fallende. Andelen yngre, målt på denne måten, begynner å nærme seg andelen eldre, og vi må forvente å få høyere andel eldre enn andel yngre i fremtiden hvis trenden fortsetter. Dette er et resultat av vår velstandsutvikling som vi burde være svært fornøyd med. Når det er sagt, var det åpenbart noe annet å være «ung» på 1800-tallet enn i dag, og en aldersinndeling definert etter arbeidstilbud ville sett annerledes ut på 1800-tallet enn i dag.
Når vi ser på andelen aldersgrupper med høy yrkesaktivitet – mellom 19 og 66 år – utgjør de i overkant av 50 prosent fra midten av det 19. århundret fram til midten av 1920-tallet. Etter dette steg den kraftig, i takt med nedgangen av yngre, fram til slutten av Andre verdenskrig. Den falt noe etter dette, men har vært stigende siden begynnelsen av 1960-tallet, og er i dag relativ sett høy i tidsperioden dataene dekker, på 62,3 prosent. Ser vi bort fra nærmeste fortid er det kun på slutten av Andre verdenskrig den har vært høyere.
Hvordan blir dette framover? I figur 1 er også inkludert framskrivinger av andelene disse befolkningsgruppene vil utgjøre fram til 2100.3 I 2033 er det forventet at de eldre vil utgjøre en større andel av befolkningen enn de yngre, og videre at de vil fortsette å vokse fram til 2080-årene hvor de stabiliserer seg på rundt 30 prosent av total befolkning. Det er forventet at de yngre vil fortsette fallet de har hatt som andel av hele befolkningen siden 2006, og vil da utgjøre en stadig lavere andel av befolkningen.
Ved slutten av tidsperioden er det forventet at de vil utgjøre 17,5 prosent av befolkningen. Dette er et dramatisk fall om vi ser 200 år tilbake i tid, hvor andelen lå på i overkant av 42 prosent. Til sist ser vi at andelen av dem mellom 19 og 66 år vil reduseres sakte og sikkert fram til 2080-tallet, altså omtrent 60 år fram i tid, hvor det forventes at den vil stabilisere seg på rundt 52–53 prosent. Dette er interessant nok omtrent der de lå i 1846, det første året i datasettet, og fram til rundt 1920.
Vi har sett at Norge har en høy eldreandel når vi sammenligner bakover i tid, og denne er forventet å vokse de neste 60 årene. Samtidig har vi en historisk lav andel yngre, og disse er forventet å utgjøre en stadig mindre andel av befolkningen ut århundret. Den resterende befolkningsgruppen, dem mellom 19 og 66 år, er også forventet å reduseres som andel av befolkningen de neste 60 årene. Men ser vi tilbake i tid, er ikke andelen av befolkningen de er spådd å utgjøre spesielt lav.
Sammenlignet med andre OECD-land har Norge en svært lav andel eldre. Eldreandelen i våre naboland Sverige og Danmark – og spesielt andre vesteuropeiske land – har en betydelig høyere eldreandel enn i Norge.
Nærmere om eldreandelen i norske kommuner
Gjennomsnittlig andel eldre i kommunene, samt medianen, viser seg å være på 20 prosent i 2022 (tabell 4). Men spennet mellom kommunen med høyest andel (Ibestad på 30,6 prosent) og lavest andel (Gjesdal på 10,7 prosent) er på hele 20 prosentpoeng. Ibestad har kun 1289 innbyggere, og lavt innbyggertall er noe kommunene med høy andel eldre har til felles. Av de 100 kommunene med høyest andel eldre er det bare én som har innbyggertall over 10 000 personer, og gjennomsnittlig befolkning blant disse kommunene er 2567 innbyggere.
Tabell 4. Sammendragsstatistikk eldreandelen i kommunene i 2022.
Hvis vi ser på et histogram over fordelingen av andelen eldre (figur 2), kommer det fram at det er flest kommuner (88) i spennet mellom 17, 5 og 20 prosent. Videre har nesten halvparten av kommunene (47 %) en andel mellom 17,5 og 22,5 prosent, altså godt over landsgjennomsnittet.
Figur 2. Fordeling eldreandelen norske kommuner i 2022.
Til slutt legger vi merke til at det er noen ekstreme verdier, det er åtte kommuner med veldig lav andel på mellom 10 og 12,5 prosent, og det er sju kommuner med eldreandel over 27,5 prosent. Vi ser nærmere på de 20 kommunene med høyest andel eldre i tabell 5. Høyest andel av dem alle har, som nevnt, Ibestad på 30,6 prosent, etterfulgt av Osen og Beiarn – begge på 28,9 prosent. Det er her snakk om små kommuner målt ved innbyggertall. Ser vi på de 20 kommunene med høyest andel eldre, er den største av dem Vanylven med 3045 innbyggere. Det er også et geografisk mønster; 16 av de 20 er i Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark.
Tabell 5. De 20 kommunene med den høyeste eldreandelen i 2022.
Hvis vi går over til å se på de 20 kommunene med lavest andel eldre (tabell 6), ser vi et annet mønster. Her finner vi flere av de største kommunene i landet som Oslo, Stavanger, Sandnes og Trondheim representert.
Tabell 6. De 20 kommunene med den lavest eldreandelen i 2022.
Mens de fleste av kommunene med høyest andel ligger nord i landet, er det kun Tromsø og Alta – begge regionsentre i hvert sitt område – som er blant kommunene med lavest andel eldre fra denne delen av landet. De resterende kommunene i gruppen med lavest andel eldre er hovedsakelig kommuner som er i pendleravstand til de større byene: Nittedal, Ås, Ullensaker og Lørenskog til Oslo; Askøy til Bergen; Malvik til Trondheim; og Hå, Gjesdal, Sola, Klepp og Time til Stavanger/Sandnes. Det er nærliggende å tro at dette skyldes unge i etableringsfasen som ønsker å bo så nær de store byene som mulig.
Vi har også tatt med prognosen for den eldreandelen disse kommunene vil ha i 2050 i disse tabellene. Hvis vi ser på kommunene med den laveste eldreandelen, som lå i spennet 10,7 til 13,6 i prosentandel, er det forventet at eldreandelen i disse kommunene vil øke med rundt 10 prosentpoeng fram til 2050. For eksempel er det forventet at Ullensaker, som hadde en eldreandel på 11,7 prosent i 2022, vil ha en eldreandel på 21,4 prosent i 2050. Tilsvarende tall for Stavanger var 13,3 prosent i 2022, som er forventet å øke til 23,3 prosent i 2050.
Når vi ser på kommunene som hadde høyest eldreandel i 2022 ser vi også her at eldreandelden forventes å øke, men mindre enn sammenlignet med kommunene som i dag har de laveste eldreandelene. I gjennomsnitt er det forventet at kommunene med høyest eldreandel vil øke andelen med 5,5 prosentpoeng. Dette er vesentlig mindre og nesten bare halvparten sammenlignet med kommunene som har den laveste eldreandelen i dag, hvor økningen forventes å være på 9,1 prosentpoeng i gjennomsnitt.
Tabell 7. Gjennomsnittlig eldreandel blant de 20 kommunene med høyest og lavest eldreandel i 2022 og og framskriving 2050, samt endring i prosentpoeng fra 2022 til 2050 for disse gruppene.
Framover er det altså forventet at eldreandelen vil øke både for kommunene med høyest og med lavest andel, men siden veksten fra eget nivå vil være høyest for kommunene med lavest gjennomsnitt i dag, vil forskjellene mellom eldreandelene bli vesentlig mindre i fremtiden. Utfordringen med økt eldreandel kan derfor bli størst i de mest sentrale kommunene med lav eldreandel i dag.
Vi skal se nærmere på sammenhengen mellom kommunestørrelse og andelen eldre. Vi har delt kommunene inn i fem grupper: Kommuner med befolkningen under 5000, kommuner med befolkning mellom 5000 og 20 000, kommuner med befolkning mellom 20 000 og 60 000, kommuner med befolkning mellom 60 000 og 100 000, og kommuner med befolkning over 100 000. Vi har så tatt gjennomsnittet av andelen eldre innad i disse gruppene.
Figur 3. Gjennomsnittlig eldreandel i 2022 for kommuner med befolkning mellom 0 og 5000, 5000 og 20 000, 20 000 og 60 000, 60 000 og 100 000, og 100 000 eller mer.
Som vi ser i figur 3, er det et klart negativt forhold mellom andelen eldre og størrelsen på kommunene. I de aller minste kommunene ligger gjennomsnittet i eldreandelene på 22,4 prosent, godt over gjennomsnittet for hele landet på 16,1 prosent. Deretter er gjennomsnittet fallende helt ned til 15 og 14 prosent for de aller største kommunene. I dag er det kun disse to gruppene som har gjennomsnitt under landsgjennomsnittet.
Til slutt skal vi se på sammenhengen mellom andelen eldre og andelen yngre og andelen i de mest yrkesaktive aldersgruppene i kommunene. Per definisjonen vil åpenbart en høyere andel eldre bety lavere andeler av en eller begge de andre aldersgruppene. Men det er interessant å se hvor sterkt dette forholdet er.
Figur 4. Punktdiagram av andelen av befolkningen 0–18 år og andelen av befolkningen 67 år og eldre.
I figur 4 er andelen 0–18 år og andelen 67 år og eldre plottet i samme figur. Som vi kan se er det et klart negativt forhold, og korrelasjonen mellom de to er minus 0,769. Kjører vi en enkel regresjon mellom de to, ser vi at andelen yngre faller med 0,56 prosentpoeng for hvert prosentpoeng andelen eldre øker.
Figur 5. Punktdiagram av andelen av befolkningen 19–66 år og andelen av befolkningen 67 år og eldre.
Figur 5 viser tilsvarende for forholdet mellom andelen 67 år og eldre og andelen 19–66 år. Her er forholdet mindre dramatisk når man ser på figuren, men korrelasjonen mellom yrkesaktive og eldre er minus 0,691. Så også her er det et negativt forhold. Her faller andelen i mest yrkesaktiv alder med 0,44 prosentpoeng for hvert prosentpoeng andelen eldre øker.
Kommunal økonomi og eldreandelen
Kommunale inntekter og utgifter og eldreandelen i kommunene
Gjennom den såkalte utgiftsutjevningen i inntektssystemet blir kommuner som har høye anslåtte utgifter kompensert for dette. Anslagene skjer på grunnlag av en kommunes andel av befolkningskriterier hvor det er påvist statistisk sammenheng mellom grupper og utgifter.
Eksempler på befolkningskriterier er uføre 18–49 år, aleneboende 30–66 år og innbyggere med høyere utdanning. Hvis en kommune har en høyere andel en snittet i landet for et av disse befolkningskriteriene, vil de motta mer i rammetilskudd. Også eldre er en av gruppene det kompenseres for. Det betyr at kommuner med relativt høy andel eldre vil motta mer i overføringer, alt annet likt, enn kommuner med lavere andel eldre. Dette skyldes til stor del at eldre bruker mer av helse- og omsorgstjenestene enn yngre grupper. Det er dermed å forvente at kommuner med høy eldre andel har høyere utgifter enn andre kommuner.
Vi kan undersøke om vi finner statistiske sammenhenger mellom eldreandel og kommunenes inntekter, utgifter og økonomiske resultater. Som mål på kommunenes økonomi brukes brutto driftsutgifter totalt, brutto driftsinntekter i alt, netto driftsresultat og netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter. Alle foruten det siste er målt i per innbygger. Teknisk beregningsutvalg (TBU4) betrakter netto driftsresultat som hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren.
Figur 6. Punktdiagram av brutto driftsutgifter totalt og andel 67 år
og eldre.
Som vi ser i figur 6, er det korrelasjon mellom andelen innbyggere over 67 år og brutto driftsutgifter. Vi ser det samme for brutto driftsinntekter (figur 7). Det er altså en korrelasjon mellom høy eldreandel og både inntekter og utgifter for kommunene.
Figur 7. Punktdiagram av brutto driftsinntekter i alt og andel 67 år
og eldre.
Eldreandelen i kommunene og kommunaløkonomiske resultater
I figurene 8 og 9 har vi sett på samvariasjonene mellom eldreandelen i kommunene og netto driftsresultat per innbygger og netto driftsresultat i prosent av driftsinntekter. Dette er to indikatorer for kommunenes økonomiske resultater. For ingen av disse indikatorene er det sammenhenger mellom eldreandelen og de økonomiske resultatene.
Figur 8. Punktdiagram av netto driftsresultat og andel 67 år og eldre.
Figur 9. Punktdiagram av netto driftsresultat i prosent av brutto
driftsinntekter og andel 67 år og eldre.
Dette er en klar indikasjon på at det ikke er slik at kommuner med høy eldreandel drives økonomisk dårlgere enn kommuner med lav eldreandel. Det ser altså ut som at kommuner med høy eldreandel drives like godt økonomisk som kommuner med lav eldreandel.
Tabell 8. Korrelasjon mellom andel av befolkningen, 67 år og eldre, 80 år og eldre, 90 år og eldre og forskjellige kommunaløkonomiske variabler.
Sammenhengen mellom eldreandelen og effektivitet i kommunene
Der er vanskelig og nesten umulig å måle hvor effektiv en kommune er. Høye utgifter kan for eksempel gjenspeile høyere kvalitet i virksomhet og i tjenester. Høyere personellinnsats i pleie og omsorg er for eksempel et vanlig brukt mål på kvaliteten i tjenestene. Derfor må en være forsiktig med såkalte effektivitetsanalyser.
Men det brukes forskjellige tilnærminger på å måle effektivitet i kommunene. I denne artikkelen har vi valgt å ta utgangspunkt i rapporten Effektivitet i kommunale tjenester: Analyser for 2019–20205 utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) på oppdrag for Kommunal- og distriktsdepartementet.
I rapporten til SØF beregnes kostnadseffektivitet, altså forholdet mellom utgifter og produksjon i kommunene. De presenterer analyser av effektivitet innenfor sektorene barnehage, grunnskole, SFO, pleie og omsorg, barnevern og kultur. I tillegg beregnes en indikator for samlet effektivitet som er et veid gjennomsnitt av de tre sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. I dette avsnittet skal vi se nærmere på sammenhengene mellom eldreandelen og de to indikatorene pleie og omsorg og samlet effektivitet.
Grovt framstilt er metoden brukt i rapporten til SØF å gi den, eller de, mest effektive kommunen(e) en score på 1. Deretter måles de resterende kommunene opp mot denne, hvor hver kommune får en score mellom 0 og 1 etter hvor langt unna de ligger de mest effektive. Det tas hensyn til stordriftsfordeler og smådriftsulemper når kommunene analyseres.
Når effektivitet måles på denne måten vil en høy score enten kunne tolkes som at kommunen opererer effektivt, eller eventuelt at de tilbyr tjenester av lav kvalitet. For eksempel vil en kommune få høyere effektivitetsscore dess mindre den bruker på hver institusjonsbeboer med omfattende bistandsbehov.
I sektoren pleie og omsorg er innsatsfaktoren målt ved «brutto driftsutgifter fratrukket arbeidsgiveravgift og avskrivninger», mens produktene som måles er liggedøgn i institusjoner, institusjonsbeboere med omfattende bistandsbehov, enerom i institusjon, timer til hjemmesykepleie, og timer til praktisk bistand. Mens «samlet effektivitet», som tidligere nevnt, er et veid snitt av sektorene barnehage, grunnskole, og pleie og omsorg, hvor vektingen gjøres etter sektorenes budsjettandeler.
SØF trekker fram en del interessante funn i rapporten sin. For det første er de fleste sektorvise effektivitetsscorene positivt korrelerte, det betyr at de kommunene som er mest effektive i én sektor ofte også vil være mer effektive i de andre.
De finner også at beregnet effektivitet, innenfor de tre sektorene som inngår i indikatoren samlet effektivitet, avtar med økende inntektsnivå. De trekker fram at det kan skyldes at kommuner med lavere inntektsnivå kan bli tvunget til å være mer effektive, eventuelt at kommuner med høyt inntektsnivå har mulighet til å prioritere tjenester av høy kvalitet som i liten grad blir fanget opp av produktindikatorene.
De finner også at det er en positiv sammenheng mellom beregnet effektivitet – både for samlet effektivitet og de tre sektorvise effektivitetsscorene – og innbyggertall og at det ikke skyldes stordriftsfordeler, da dette er tatt hensyn til i analysen. En hovedårsak til ulikhet i kostnader når det gjelder kommunale tjenester er kapasitetsutnyttelsen i tjenestene. I mer spredtbebygde kommuner med lavere folketall er det vanskeligere å utnytte kapasiteten i tjenester som skoler og barnehager. Men det kan også gjelde mange andre typer kommunale tjenester.
Tabell 9. Samvariasjon mellom andelen av befolkningen 67 år og eldre, 80 år og eldre, 90 år og eldre og SØF-mål på effektivitet i kommunene målt ved korrelasjonskoeffisienten.
Tabell 9 viser korrelasjonen mellom andelen av befolkningen som er henholdsvis 67 år og eldre, 80 år og eldre, og 90 år og eldre, og indikatorene for såkalt effektivitet i «pleie og omsorg» og «samlet effektivitet» for 2020. Mens punktdiagrammer mellom andelen 67 år og eldre og indikatorene for henholdsvis effektivitet i pleie og omsorg og samlet effektivitet er vist i figurene 10 og 11.
Figur 10. Punktdiagram av effektivitet innenfor pleie og omsorg og andel 67 år og eldre.
Figur 11. Punktdiagram av samlet effektivitet og andel 67 år og eldre.
Vi ser fort at det ikke er noen korrelasjon mellom effektivitet i pleie og omsorg og høye eldreandeler. Dette forteller oss at de kommunene med relativt mange eldre ikke har høyere utgifter for et gitt tilbud av pleie- og omsorgstjenester.
Når det kommer til «samlet effektivitet» er bildet noe mer tvetydig. Det er indikasjoner på at det kan være svake negativ sammenhenger mellom høye eldreandeler og samlet effektivitet. Men når vi ser nærmere på punktdiagrammet, er det i hovedsak slik at det er både kommuner med høy eldreandel som har høy samlet effektivitet og kommuner med lav eldreandel som har høy samlet effektivitet.
Tilsvarende er det kommuner med lav eldreandel somm har lav effektivitet og kommuner med høy eldreandel som har lav effektivitet. Derfor er hovedkonklusjonene at disse tallen viser at eldreandelen ikke har særlig stor betydning for hvor «effektiv» en kommune kan være. Det må være andre faktorer som er avgjørende eller rett og slett at effektivitetsindikatorene ikke er gode nok til å måle effektivitet.
Demografi og offentlig økonomi – forholdet mellom yrkesaktive og antall eldre
Forsørgerbrøken framover
Forsørgerbrøken6 er et forsøk på å måle forholdet mellom aldersgruppene med lavest yrkesaktivitet, barn/yngre og eldre, og aldersgruppen med høyest yrkesaktivitet, typisk 18 til 66 år. Det vil også illustrere forholdet mellom aldersgruppene med høyere behov for offentlige velferdstjenester og aldersgruppene med lavest behov for slike tjenester, og dermed gi et bilde på hvordan demografiske utvikling vil påvirke offentlige utgifter.
Tabell 10 viser antallet 0–17 år, 18–66 år, og 67 år og eldre i 2020 og framskrevet med SSBs hovedalternativ for befolkningsframskrivinger fram til 2030, 2040, 2050 og 2060. I tillegg viser den total befolkning, samt forsørgerbrøken, her definert som antallet mellom 18 og 66 år delt på den resterende befolkingen, altså yngre enn 18 år og eldre enn 66 år.
Tabell 10. Aldergruppene 0–17 år, 18–66 år, 67 år og eldre, og total befolkning framskrevet med SSBs hovedalternativ for befolkningsframskrivinger. Samt forsørgerbrøk og endring fra 2020 til 2060 i antall og prosent.
Av tabellen over ser vi at antallet personer 67 år og eldre er beregnet å stige kraftig i årene framover, med om lag 224 000 fra 2020 til 2030, deretter med ca. 248 000 fra 2030 til 2040. I året 2060 antar SSB at denne aldergruppen vil være på omtrent 1,6 millioner mennesker. I sum blir dette nesten en dobling av antallet 67 år og eldre fra 2020 til 2060.
Gruppen de yngre, innbyggerne mellom 0 og 17 år, utgjorde omtrent 1,1 millioner personer i 2020. De forventes å holde seg relativt stabilt over hele tidsperioden, med en nedgang på 67 400 personer fra 2020 til 2060, en nedgang på 6 prosent.
Den siste aldersgruppen, dem mellom 18 og 66 år, vil som de yngre holde seg relativt stabil over hele tidsperioden. Denne befolkningsgruppen var på 3,4 millioner i 2022 og er først spådd til å stige med i underkant av 100 000 personer fram til 2040, deretter vil den falle noe. Totalt vil den øke med om lag 35 000 personer fra 2020 til 2060, altså over 40 år, noe som kun er en økning på 1 prosent. Det er vanlig å påstå at denne gruppen reduseres i årene som kommer. Det er altså feil i forhold til de foreliggende framskrivingene.
Nederst i tabellen ser vi forsørgerbrøken. I 2020 var den på 1,76 personer i aldersgruppene med høyest yrkesaktivitet i forhold til aldersgruppene med lav eller ingen yrkesaktivitet. Denne vil – målt på denne måten – falle kontinuerlig over hele tidsperioden, først til 1,68 i 2030, deretter til 1,48 i 2040 og 1,38 i 2050. Til sist vil den falle ned til 1,31 i 2060. Dette er altså en nedgang på nesten en halv person i de mest yrkesaktive aldersgruppene i forhold til aldersgruppene med lav eller ingen yrkesaktivitet i dag.
Vanlig tolkning av denne brøken er at den gir uttrykk for det gjennomsnittlige antall personer den yrkesaktive må forsørge (se for eksempel Civita og Perspektivanalyser). Vi mener en slik fortolkning er altfor enkel og at disse forholdene er langt mer komplekse. Personer i yrkesaktiv alder forsørger nok vanligvis de yngre, men de eldre forsørges selvsagt ikke av de yrkesaktive, men i hovedsak av pensjonssparing og annen sparing i yrkesaktiv alder.
Av disse inntektene betales også skatter som bidrar i finansieringen av «velferdsstaten». Her skal vi nøye oss med å se på hvordan den såkalte forsørgerbrøken vil utvikle seg når vi tar hensyn til at de eldre forventes å få flere friske leveår, at pensjonsalderen levealdersjusteres og at arbeidsproduktiviteten øker.
Vi kan starte med å se hvordan forsørgerbrøken blir dersom vi tar høyde for at økt forventet levealder vil føre til at eldre velger å stå lengre i arbeidslivet. Pensjonsutvalget som la fram sin evaluering av pensjonsreformen i juni 2022 foreslår at det innføres en normert pensjonsalder som innebærer at pensjonsalderen skal øke gradvis fra 67 år – med om lag ett år per tiår – fra og med 1963-kullet. Ny normert pensjonsalder i 2060 vil da bli 70 år (se tabell 11).
Tabell 11. Ny normert pensjoneringsalder etter Pensjonsutvalgets forslag.
Vi velger å bruke pensjonsutvalgets forslag som tilnærming på hvor lenge eldre velger å stå i arbeidslivet framover. Fra og med 2030 av må vi da inkludere dem som er 67 år i den yrkesaktive aldersgruppen, slik at den består av dem mellom 18 og 67 år. Fra og med 2040 må vi inkludere dem som er 68 år i gruppen, og så videre for den resterende tidsperioden.
Når et årskull blir del av de «mest yrkesaktive» må de samtidig fjernes fra «pensjonistene» eller de eldre. Dermed vil for eksempel de mest yrkesaktive bestå av dem mellom 18 og 68 år i 2040, mens pensjonistene vil bestå av dem på 69 år og eldre, og så videre. Vil vi dermed få en annen sammensetning av de tre aldersgruppene enn vist tidligere, og dermed en annen forsørgerbrøk.
Tabell 12. Aldergruppene 0–17 år, 18–66 år, 67 år og eldre og total befolkning framskrevet med SSBs hovedalternativ for befolkningsframskrivinger og ny normert pensjoneringsalder. Samt forsørgerbrøk og endring fra 2020 til 2060 i antall og prosent.
Den nye alderssammensetningen er vist i tabell 12. De tre aldersgruppene er der benevnt som 0–17 år, yrkesaktive og pensjonister. Det er åpenbart ingen endring i gruppen 0–17 år, men vi ser at de yrkesaktive vil være omtrent 300 000 flere personer i 2060 med denne metoden sammenlignet med den forrige. Mens antallet pensjonister da vil være det tilsvarende antallet færre.
Forsørgerbrøken vil nå først starte å falle etter 2030, men kun ned til 1,64 i 2040, 1,58 i 2050, og opp igjen til 1,60 i 2060. Det betyr at nedgangen fra 2020 i antall yrkesaktive i forhold til antallet som må forsørges er kun 0,18 til året hvor forsørgerbrøken er på sitt laveste, som er i 2050. Sammenlignet med forsørgerbrøken som ikke tok høyde for at de eldre vil stå lenger i arbeidslivet, vil den nå være 0,29 høyere i 2060. Vi ser altså at det ikke er en særlig dramatisk utvikling når vi tar høyde for de forventede endringene i eldres helse og yrkesdeltakelse.
Vi har nå sett hvordan økt forventet pensjoneringsalder påvirker forsørgerbrøken, men som nevnt tidligere forventes det at produktiviteten i økonomien skal øke framover. Det bør vi også ta hensyn til når vi konstruerer og vurderer forsørgerbrøken.
Tabell 13. Framskrevet timeverksproduktivitet fra 2020 fram til 2060 i henhold til Perspektivmeldingen 2021.
Målet på produktivitetsvekst har vi valgt å hente fra Perspektivmeldingen 2021, der det var lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig økning i timeverksproduktivitet for norsk fastlandsøkonomien på 1,3 prosent fram til 2060.7 Med en årlig økning på 1,3 prosent får vi en utvikling i timeverksproduktivitet i denne tidsperioden som vist i tabell 13. Altså for én times arbeid vil de yrkesaktive produsere for eksempel 47 prosent mer i 2050 enn de gjorde i 2020.
Tabell 14. Aldergruppene 0–17 år, 18–66 år, 67 år og eldre og total befolkning framskrevet med SSBs hovedalternativ for befolkningsframskrivinger og ny normert pensjoneringsalder samt økning i produktivitet. Også forsørgerbrøk og endring fra 2020 til 2060 i antall og prosent.
Tar vi hensyn til økt forventet pensjoneringsalder i tråd med Pensjonsutvalgets forslag til normert pensjonsalder, og for å illustrere virkningen av at produktivitetsveksten skriver opp antall yrkesaktive med forventet vekst i produktivitet, får vi den forsørgerbrøken som er vist i nederste linje i tabell 14.
Gruppen 0–17 år og pensjonister vil nå være identisk med det som vises i tabell 12, men for de yrkesaktive ser vi store endringer når vi tar hensyn til økt produktivitet. Tar vi hensyn til at yrkesaktive produserer mer per årsverk, vil den totale veksten være på 84 prosent fra 2020 til 2060. Tar vi hensyn til at yrkesaktive produserer mer, blir den såkalte forsørgerbyrden langt mer håndterbar. Trekker vi også produktiviteten inn i forsørgerbrøken slik vi illustrasjonsmessig har gjort, forbedrer den seg ganske kraftig framover til 2060.
Når vi tar hensyn til økt produktivitet og økt pensjoneringsalder, ser vi at mulighetene til å ivareta et balansert forhold mellom ikke-yrkesaktive og yrkesaktive ikke er den store utfordringen i den framtidige utviklingen. Selv om Finansdepartementet kan ha overvurdert produktivitetsutviklingen i Perspektivmeldingen fra 2021, er det mye å gå på før mangel på tilstrekkelig arbeidskraft blir det store problemet.
Tar vi i tillegg hensyn til den store arbeidskraftsreserven vi har innenfor pleie- og omsorgssektoren på grunn omfattende bruk av deltidsstillinger og at det er stor undersysselsetting i aldersgruppene 20–25 år og fra 60 år til pensjonsalder, vil ikke mangel på arbeidskraft være det store problemet i framtidsnorge. Hovedutfordringen både i dag og i årene framover er hvordan skaffe arbeidsplasser til dem i fremtiden som ikke får arbeidstilbud i de yrkesaktive aldersgruppene.
Behovet for tjenester i helse- og omsorgssektoren og eldreandelen i befolkningen
Vi har tidligere i artikkelen vist hvordan den eldre befolkningen forventes å øke framover. De eldre er som kjent også den største brukeren av helse- og omsorgstjenester. Det følger dermed at behovet for disse tjenestene vil stige i fram i tid. Vi skal nå illustrere denne økningen ved å se på utviklingen i befolkningen 80 år og eldre og hvilke behov det kan forventes å skape for kommunale velferdstjenester.
Tabell 15. Framskrevet befolkning 80 år og eldre, total befolkning, og 80 år og eldre som andel av total befolkning. 2022– 2060. Tall fra SSB.
I tabell 15 vises SSBs framskrivinger for befolkningen 80 år og eldre, og hele befolkningen fram til 2060. Som vi kan se er det forventet at antallet som er 80 år og eldre vil nesten tredobles, mens hele befolkningen er forventet å vokse med 12 prosent. Dette betyr at de eldste vil utgjøre en stadig større andel av befolkningen, fra 4,4 prosent i 2022 til 12 prosent i 2060. I og med at dette er aldersgruppen med høyest bruk av helse- og omsorgstjenester, betyr dette at etterspørselen etter slike tjenester vil stige kraftig framover.
Tabell 16. Brukere 80 år og eldre av forskjellige helse- og omsorgstjenester per 31.12.2022. SSB. Antall og som andel av aldersgruppen.
Per 31.12.2022 var omtrent 28 prosent av befolkningen 80 år og eldre som mottok praktisk hjelp, hjemmetjenester eller begge deler. Samtidig bodde omtrent 9 prosent av aldersgruppen på langtidsopphold i institusjon (hovedsakelig sykehjem), mens omtrent 2 prosent hadde korttidsopphold samme sted. Hvis samme andel av denne befolkningsgruppen skal motta disse tilbudene i fremtiden, må åpenbart tilbudet utvides kraftig.
Tabell 17. Brukere 80 år og eldre av kommunale helse- og omsorgstjenester i 2022 og framskrevet antall brukere 80 år og eldre gitt at bruken øker i takt med befolkningsutviklingen over 80 år.
I tabell 17 kan vi se framskrevet antall brukere forutsatt at samme andel av befolkningen skal motta disse tjenestene. Fram til 2040, kun 17 år fram i tid, vil det være en økning på ca. 66 000 brukere av praktisk hjelp og hjemmetjenester, og ca. 21 000 flere som trenger langtidsopphold på institusjon. Ser vi helt fram til 2060 vil økningen i brukere av praktisk hjelp og hjemmehjelp være 130 000 personer, mens langtidsopphold vil ha 41 400 flere brukere. I sum vil vi få 180 000 flere brukere av disse tre tjenesteområdene.
Disse tallene kan overdrive framtidig økning i behovene. Det er for eksempel ikke tatt hensyn til mulighetene bruk av velferdsteknologi og mer tilpasset boligstandarder kan åpne for. Det er heller ikke tatt hensyn til at de eldre forventes å bli friskere og at flere av dem i større grad klarer seg selv. Men uansett om vi tar hensyn til slike forhold eller ikke, står vi overfor en kraftig behovs- og etterspørselsvekst i de kommunale tjenestetilbudene i helse-, pleie- og omsorgssektoren.
Spesialisthelsetjenestene og økningen i eldreandelen
Vi skal i denne artikkelen ikke forsøke å gi en differensiert beskrivelse av hvordan økningen i antall eldre – og da i særlig grad de eldste av de eldre – vil ha for behov for tjenester fra sykehussektoren. Det er imidlertid velkjent at behovet for og bruken av sykehustjenester og andre spesialisthelsetjenester er langt høyere i de eldre aldersgruppene enn i de yngre. Det gjelder både somatiske og psykiatriske sykehustjenester.
Samtidig har vi nå gått gjennom en periode hvor vi har bygget kraftig ned sengekapasiteten i sykehusene våre. Spesielt hardt har det gått ut over de mindre sykehusene. Fra 2002 til i dag er antall sykehus med akuttfunksjoner i kirurgi og indremedisin blitt redusert fra 56 til 44.
Det er mindre lokalsykehus som er blitt borte. Det er også en generell erfaring at de mindre lokalsykehusene løser tjenester til eldre på en minst like god måte som de større og mer spesialiserte sykehusene. De mindre sykehusene er også de mest kostnadseffektive sykehusene.
Det er også slik at de eldre – som andre pasientgrupper – er avhengig av det gode samarbeidet og samspillet mellom de store og mer spesialiserte sykehusene og de mindre lokalsykehusene. Samarbeidet med kommunehelsetjenesten og sykehusene er også helt avgjørende for å få gode og nødvendige helsetjenester i fremtiden for de eldre. På grunn av avstander og størrelse ligger det også best til rette for det viktige samarbeidet mellom sykehusene og kommunehelsetjenesten når vi har en desentralisert sykehusstruktur.
Eldre pasienter krever lengre sykehusopphold enn yngre pasienter, og utfordringen med «svingdørspasienter» er størst når det gjelder diagnostisering og behandling av eldre. Derfor er det synkende sengetallet i norske sykehus en stor utfordring for helsetjenestene i årene som kommer.
Finansdepartementet har i en rekke perspektivmeldinger operert med en såkalt haikjeft for forholdet mellom olje- og gassinntektene som er forventet å falle, mens pensjonsutgiftene vil øke dramatisk. Finansdepartementets haikjeft er en stor overdrivelse fordi det ikke er tatt hensyn til den kraftige veksten i Statens Pensjonsfond utland.
En mer virkelig haikjeft står vi overfor når det gjelder sykehuskapasitet målt ved antall sykehussenger og det økte behovet for sykehusopphold fordi antall eldre øker så kraftig. Det har vi illustrert med haikjeften, jf. figur 12.
Figur 12. Senger i sykehus som andelen av befolkningen 80 år og eldre, og aldersgruppen 80 år og eldre som andel av befolkningen.
Denne figuren viser hvordan forholdet mellom sengetallet i somatiske sykehus og andel personer over 80 år vil utvikle seg om sykehuskapasiteten ikke blir økt. Denne haikjeften kan absolutt unngås, men da må vi snu kuttingen i sengetallet i sykehusene til å bygge det opp i samsvar med de økte behovene som kommer.
NOTER
1 Skatteinntektene består av inntektsskatt, formuesskatt og naturressursskatt.
2 Da er det ikke korrigert for at alle kommuner trekkes for den ekstraordinære skatteutjevningen med et fast beløp per innbygger likt for alle kommuner. På det nivået eller lavere ligger ca. tre firedeler av kommunene.
3 SSB befolkningsstatistikk og befolkningsframskrivinger.
4 Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.
5 SØF-rapport nr. 02/2022, Senter for økonomisk forskning, Trondheim 2022.
6 Forsørgerbrøken er omtalt tidligere i rapporten, men da med gruppen 0–18 år som yngre. Det er endret til 0–17 år i dette avsnittet. Framstillingen er delvis basert på Pensjonistforbundets høringssvar til NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.
7 https://www.regjeringen.no/contentassets/4555aa40fc5247de9473e99a5452fdfd/arbeidsnotat_2021_3.pdf
REFERANSER
Borge, L.-E., Kråkenes, T., & Wold, M.F. (2022): Effektivitet i kommunale tjenester: Analyser for 2019–2020. Rapport nr. 02/22, Senter for økonomisk forskning, NTNU.
Erichsen, A.B., Jensen, B. & Narud, O.G. (2015): Innbyggernes tilfredshet med kommunale tjenester og kommunestørrelse. Samfunn og økonomi, 2/2015, 6–21. Oslo.
Farstad, S. (2018): Eldrebølgen – storm i et vannglass. Samfunn og økonomi, 1/2018. Oslo.
Finansdepartementet (2022): Meld. St. 14 (2020–2021). Perspektivmeldingen 2021. Finansdepartementet.
NOU 2020: 15. Det handler om Norge — Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
NOU 2022: 10. Inntektssystemet for kommunene. Kommunal- og distriktsdepartementet
NOU 2023: 4. Tid for handling — Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste. Helse- og omsorgsdepartementet.
SSB. Befolkningsstatistikk.
SSB (2022): Befolkningsframskrivinger 2022.
SSB. Kommuneregnskap.
Statsbudsjettet 2022. Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2022. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
Teknisk beregningsutvalg (2022): Rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi – juni 2022. Kommunal- og distriktsdepartementet.