Hva er en kommune – og hvordan kan vi utvikle kommunene framover?

Gunnar Gussgard daglig leder i Kommunekonsult
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2023

Kommunene og fylkeskommunene har mange roller. De er demokratiske arenaer, utviklere av lokalsamfunn/regioner,
tjenesteytere til sine befolkninger og de har myndighetsoppgaver.
I denne artikkelen drøftes videreutvikling og styrking av kommunesektorens muligheter og rammebetingelser for å ivareta disse rollene slik at kommunene og fylkeskommunene kan bli mer «komplette». Det er forsøkt pekt på videreutvikling og styrking som kan være realistisk. I den sammenhengen er det sett på de nasjonale programmene til de politiske partiene som er representert på Stortinget.

Kommuner og fylkeskommuner som demokratiske arenaer

De formelle rammene

Kommunen som demokratisk institusjon har stått sterkt i Norge fra formannskapslovene av 1837 ble gjennomført. Kommuner og fylkeskommuner har gjennom direkte valg til kommunestyrer og fylkesting mandat fra sine innbyggere til å fatte beslutninger som angår lokalsamfunnet eller regionen. Norske kommuner og fylkeskommuners oppgaver er negativt avgrenset slik at de kan påta seg enhver oppgave som ikke ved lov er tillagt andre.

Kommunesektorens pålagte oppgaver og eventuelle tilhørende krav om kvalitet og oppgaveutførelse skal være hjemlet i lov. Norge har sluttet seg til Europeisk charter om lokalt selvstyre, og kommunene fikk en grunnlovsfestet status i 2016 (Grunnlovens § 49). Kommunelovens formålsparagraf påpeker det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, og at loven skal legge til rette for det lokale folkestyret. Viktige overordnede formelle forutsetninger for et levende lokalt folkestyre skulle således være til stede for norsk kommunesektor.

Også innad er lokaldemokratiet godt fundert rent formelt. Overordnet beslutningsmyndighet i kommunesektoren er lagt til organer som er direkte valgt av innbyggerne. Mens det tidligere var visse beslutninger som var tillagt særlovsorganer, synes det nå ikke å være større tendenser som utfordrer kommunestyrenes og fylkestingenes stilling som det øverste beslutningsorganet i kommuner og fylkeskommuner. Dessuten har innbyggerne stor tillit til lokaldemokratiet i Norge rent generelt (se f.eks. Haugsgjerd & Seegaard, 2020). 

Hovedspørsmålene er da hvor levende det lokale folkestyret er – herunder om folk har mulighet til og faktisk deltar, om det er rom for noe å styre som er av en viss vesentlighet, og hvor aktivt det folkevalgte lederskapet i kommunesektoren utøves.

Deltakelsen i valg

I et representativt demokrati er deltakelse i valg viktig. Valgdeltakelsen er lavere ved kommune- og fylkestingsvalg enn ved stortingsvalg. Det er videre stor variasjon mellom kommuner/fylkeskommuner og fra valg til valg. Men det er ikke lenger en entydig trend med nedadgående deltakelse ved kommune- og fylkestingsvalg. Fra nasjonalt hold er det innført mange tiltak for å gjøre det enklere å avgi stemme ved valg. Dette gjelder blant annet tidligstemming og forhåndsstemming, adgang til å avgi stemme hjemme eller på institusjoner, og andre tiltak som lister i blindeskrift og hjelp av valgfunksjonærer til finne riktig stemmeseddel.

Alle med stemmerett skal ha anledning til å delta i valg. Dette er godt innarbeidet i Norge. Men det bør stimuleres til ytterligere tiltak for å fremme valgdeltakelsen, også som forsøk på områder hvor staten må åpne for det. Ved lokalvalg kan dette for eksempel være ytterligere forsøk med stemmerett for 16-åringer eller med elektronisk stemmegivning. Det kan være opp til den enkelte kommunen eller fylkeskommunen å utforme og søke om slike forsøk.

Lokaldemokratiets åpenhet og deltakelsesmuligheter

Ut over de mer formelle sidene ved lokaldemokratiet er viktige spørsmål hvordan det lokale demokratiet fungerer i praksis, i både de formelle demokratiske organene og i dialogen med og i omverdenen (se f.eks. Gjertsen et al., 2019). Måtene kommunestyrer og fylkesting arbeider på, hvordan de i praksis åpnes for offentlig deltakelse etc., bør stadig videreutvikles. Hvordan kommunestyrer og fylkesting har arbeidet under koronapandemien er eksempler på dette, på godt og vondt. Det må videre sikres deltakelsesmuligheter som må fungere på det praktiske detaljnivået, slik som universell tilgjengelighet til lokalene der kommunestyrer og fylkesting har sine møter, teleslynger etc.

I kommuneloven er det bestemmelser om mer direkte former for demokrati som blant annet innbyggerinitiativ og folkeavstemninger. Det er en del erfaringer med dette, og flere kommuner har også egne ordninger som åpne spørretimer i kommunestyret. Kommunene innhenter synspunkter fra organisasjoner og næringsliv, ofte også ut over det som følger av saksbehandlingsregler.

Dessuten er mange kommuner opptatt av å hente synspunkter fra grupper som ikke vanligvis uttrykker sine meninger. Den teknologiske utviklingen åpner for nye kommunikasjonsmuligheter. For ytterligere å utvikle den demokratiske dialogen, er det viktig med aktive forsøk og formidling av erfaringer.

Kommunene utgjør sosiale fellesskap, og spiller en rolle som institusjon (se f.eks. Jansen, 2016). Kommunens rolle i det sosiale fellesskapet kan nok være mer påtagelig i mindre kommuner, men bidrar i seg selv til å underbygge og aktivisere den demokratiske medvirkningen. Interessen for lokalpolitikk og deltakelsen utenom valg er større i de mindre kommunene (Offerdal, 2016), noe som kan ha sammenheng med hvordan kommunens rolle oppleves i det sosiale fellesskapet.

En bevisst profilering og aktivitet fra kommunen (og fylkeskommunen) som utvikler av lokalsamfunn (og regioner) og hvor innbyggerne involveres som borgere mer enn brukere av enkelttjenester, vil kunne bidra til å videreutvikle lokaldemokratiets åpenhet og deltakelsesmuligheter. Det vises til omtale av dette senere i denne artikkelen.

Lokalt selvstyre og relevansen av lokaldemokratiet

En viktig forutsetning for lokalt og regionalt folkestyre er at kommuner og fylkeskommuner oppleves som relevante politiske enheter, at de har et visst selvstyre, og at de har oppgaver som er viktige for innbyggerne deres.

Det formelle lokaldemokratiet – forstått som hvem som har stemmerett og er valgbare – er knyttet til bostedsadressen slik den er i folkeregisteret. Men mange innbyggere har interesser av betydning i andre kommuner enn der de bor. De kan ha interesser knyttet til barnehage og skole eller til omsorg for egne barn eller foreldre som bor i andre kommuner. De kan også ha interesser i utforming av kulturtilbud, ivaretakelse av friluftsinteresser eller tilgjengelig kollektivtransport i andre kommuner/fylkeskommuner. Og flere kommuner har en hyttebefolkning som er større enn antall fastboende. Til dels kan dette skape motsetninger, slik vi så det i starten på koronapandemien.

Et annet eksempel er eiendomsskatt på hytter som fastsettes av dem som er valgt av den fast bosatte befolkningen og ikke også av hyttebefolkningen. Alle slike forhold kan utfordre legitimiteten til et territorielt basert lokaldemokrati. Geografisk større kommuner løser ikke i seg selv slike utfordringer. Måter å håndtere denne typen utfordringer på kan være gjennom generell åpenhet i alle kommuners demokratiske prosesser og gjennom former for medvirkning og direkte demokrati, jf. avsnittene ovenfor.

Hva så med kommunesektorens selvstyre? I det moderne Norge opererer staten, fylkeskommunene og kommunene i et tett samspill og skjebnefellesskap hvor kommunesektoren er avhengig av statens rammebetingelser, og staten er avhengig av at kommunesektoren iverksetter nasjonal politikk. Dette samspillet og skjebnefellesskapet vil i praksis eksistere uansett de konkrete oppgavenes avgrensning, oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og landets administrative inndeling.

Mange oppgaver glir dessuten over i hverandre. I den politiske virkeligheten synes det ikke å være sterke strømninger i retning av en generelt skarp avgrensing mellom de ulike forvaltningsnivåene i selve samspillet, selv om det kan være diskusjoner innenfor enkelte saksområder og enkelttjenester.

På det generelle nivået synes det å være rimelig bred enighet om at statlige myndigheter ikke skal overprøve lokalt og regionalt skjønn som gjøres av kommuner og fylkeskommuner innenfor de rammene som er fastsatt, og at staten heller ikke skal opptre på en måte som i realiteten er overprøving av slikt skjønn.

På det generelle nivået synes det også å være rimelig enighet om at ut over å sette rammer for kommunesektoren skal statens styring knyttes til lovlighetskontroll, tilsyn og klagebehandling. Hvor langt det lokale og regionale selvstyret skal strekke seg i forhold til statlig detaljstyring på enkelte saksområder og enkelttjenester, er det imidlertid stadig diskusjon om. Sider ved dette er omtalt senere i denne artikkelen.

I Norge har kommuner og fylkeskommuner utvilsomt oppgaver som er viktige for befolkningen, så dette poenget i seg selv drøftes ikke nærmere i denne artikkelen.

Det politiske lederskapet

Et levende lokaldemokrati fordrer aktiv lokalpolitisk styring. Lokalpolitikerne må sette seg i førersetet, være tydelige og kunne nytte det aktuelle handlingsrommet. De formelle rammene for aktiv lokalpolitisk styring må selvsagt være til stede. Erfaringer med å justere rammene ved å ta i bruk parlamentarisme på lokalt og regionalt nivå er litt blandet (se f.eks. Saxi, 2015). Slik parlamentarisme kan tydeliggjøre politiske forskjeller, og parlamentarisme i kommunesektoren beskrives ofte som majoritetsstyre i motsetning til det konsensusstyret som preger formannskapsmodellen.

Parlamentarisme i kommunesektoren gir dessuten større gjennomføringsfullmakter til politikerne gjennom kommuneråd/fylkesråd og medlemmene der. Men flere kommuner har vurdert parlamentarisme og valgt å fastholde formannskapsmodellen. Blant fylkeskommunene har det vært endringer både til og fra parlamentarisme ved etablering av nye fylkeskommuner.

Tidvis framkommer tanker om å gi ordfører utvidete gjennomføringsfullmakter i retning av borgmesterrollen i Danmark. Kanskje bør det gjennomføres slike forsøk. Men aktivt og tydelig politisk lederskap i kommuner og fylkeskommuner er først og fremst opp til politikernes egen praksis.

Kommuner og fylkeskommuner som utviklere av lokalsamfunn/regioner

Kommunenes/fylkeskommunenes utviklingsoppgaver er ofte sammensatte, krever samordning og helhetlige avveiinger basert på bredt skjønn, og må tilpasses lokale forhold og praktisk mulighetsrom. Rollen som utviklere av lokalsamfunn/regioner vil ofte innebære at kommunen/fylkeskommunen kan kanalisere eller ta initiativ, være fødselshjelper, støttespiller eller tilrettelegger, organisere samarbeid og bidra til samordning, og delta i ulike former for spleiselag.

Bredden i og retningen på kommunenes og fylkeskommunes utviklingsoppgaver er i utgangspunktet lite avgrenset. Begrensningene ligger mer i tilgangen på frie ressurser – bemanningsmessig, organisatorisk og rent økonomisk. For ytterligere å styrke utviklingsrollen og bidra til en helhetlig utvikling lokalt og regionalt, vil programmer og satsinger som på en forpliktende måte involverer mange aktører være viktige tiltak, som for eksempel byvekstavtaler og bygdevekstavtaler.

For å styrke kommunenes og fylkeskommunens rolle i å utvikle lokalsamfunn og regioner bør det også kunne vurderes å gi muligheter for formålsbestemte og tidsavgrensede lokale og regionale skatter. Hva som anses som de viktigste kommunale utviklingsoppgavene i lokalsamfunnet vil variere over lengre tid, men vil gjelde vesentlige samfunnsmål. Særlig aktuelle spørsmål for tiden synes å være:

• klima og miljø

• beredskap, inkludert forsyningssikkerhet

Mer tradisjonelt, men også viktig, er utviklingsoppgaver knyttet til:

• næringsutvikling og sysselsetting

• kultur i bred forstand

• arealforvaltning og lokalisering

• miljøvern

• boligforsyning

Et viktig kjennetegn ved disse oppgavene er at de ikke er entydig avgrenset, at kommunene (og fylkeskommunene) ikke er eller anses alene om å ha et ansvar, og at de ikke rår over alle virkemidlene. Til dels vil kommunens og fylkeskommunens egne virkemidler være svake. Klimapolitikken er i så måte illustrerende.

Det sier seg selv at kommunene ikke kan ha ansvaret for hele dette politikkområdet. Kommunene og fylkeskommunene må imidlertid ha en aktiv rolle. Dette gjelder ikke bare egne aktiviteter som energibruk i egne bygg og tjenestebiler, men også utviklingen i utbyggingsmønstre og energiforsyning, og gjennom å mobilisere innbyggere, organisasjoner og næringsliv. I klimapolitikken synes dette å være nokså bredt anerkjent.

Når det gjelder beredskap, ble kommunenes viktige rolle godt synlig under koronapandemien. Innenfor beredskap i bred forstand kan kommunene spille på en sterk legitimitet, organisatorisk og personalmessig samordningskapasitet, en god del utøvende ressurser i form av personell, utstyr og lokaler, samt en viss beslutningsmyndighet på en del viktige områder og i bestemte situasjoner.

For å utløse lokale ressurser vil bare en slik ting som at en ordfører med sin forankring i og som frontfigur for hele lokalsamfunnet oftest kan framstå med større lokal autoritet enn selv statsforvalteren i fylket eller en mer anonym avdelingsleder i en statlig sektormyndighet, kunne være av betydning. Kommunens samordnende funksjon er vesentlig i lokal kriseplanlegging og -håndtering, og har et stort potensial. Dette må ivaretas og videreutvikles ved gode rammebetingelser, ressursmessig og eventuelt også lovmessig.

Kommuner og fylkeskommuner har i lang tid vært aktive for å utvikle næringslivet (se f.eks. Ringholm, Teigen & ­Aarsæther, 2013 og Aarsæther, Myhr & Bye, 2021). En gjengs erfaring, slik som i programmet Næringsvennlige kommuner for noen år siden, er at god tilgjengelighet og kvalitet i kommunale oppgaver og tjenester samt interesse for næringsutvikling og mulighet for å få lett kontakt på administrativt og politisk nivå i kommunen, er viktig for næringslivet.

I tillegg kommer tilgang på næringslokaler og -arealer og lokale, regionale og statlige økonomiske virkemidler. Lokalt har lånegarantier, gratis tomter, teknisk infrastruktur samt avgifter (som tilknytningsavgifter og forbruksavgifter for vann/avløp) også vært av betydning.

En videreutvikling av kommunenes og fylkeskommunenes aktivitet for næringsutvikling fordrer at de har tilstrekkelige ressurser. En ytterligere regionalisering av nåværende statlige økonomiske virkemidler, og å sette kommunene i stand til å opprette eller utvide næringsfond, er viktige elementer i dette. Dessuten må ulike kommunale enheter aktiviseres. For eksempel kan de kommunale landbrukskontorene spille godt på lag med landbruket og kobles opp mot lokal næringsutvikling for øvrig.

Kommunene og fylkeskommunene har legitime interesser i å ha og arbeide for desentral (fylkeskommunal og) statlig virksomhet. Primært er motivasjonen god tilgjengelighet til tjenestene for innbyggere, organisasjoner og næringsliv, men også hensyn til volum, bredde og kompetanse i sysselsettingen er et motiv.

Flere partier var i sine programmer før siste stortingsvalg opptatt av den geografiske tilgjengeligheten til statlige tjenester som domstoler og politi (inkludert passkontorer). Det ble blant annet tatt til orde for egne felles kontorer for statlige virksomheter som kommunene kan medvirke til. En litt annen vinkling er initiativet til at kommunene tar ansvar for «distriks-huber» i form av kontorfellesskap med blant andre statlige fjernarbeidsplasser. Flere forskjellige løsninger bør kunne videreutvikles.

I møtene med frivilligheten ser vi gode eksempler på kommunen som støttespiller i utviklingen av lokalsamfunnene. Dette gjelder særlig på kulturfeltet i vid forstand, men også når det gjelder frivilligheten på andre områder. Skal denne aktiviteten styrkes, må kommuner og fylkeskommuner sikres økonomisk handlefrihet til dette, både for å ha ressurser til egen aktivitet og for å bidra til andre for å utløse enda flere ressurser.

Innenfor utviklingen av lokalsamfunnene og regionene vil kommuner og fylkeskommuner til dels være iverksettere av statlig politikk. Men det vil da som oftest være rom for lokal/regional tilpasning med nokså stor variasjonsbredde. På noen områder vil imidlertid handlingsrommet for lokale og regionale utviklingsoppgaver være omdiskutert. Eksempler som kan illustrere dette finner vi i arealpolitikken og i forvaltningen av naturverdier.

I arealpolitikken vil det ideelt sett være en samstyring mellom staten, fylkeskommunene og kommunene ved at nasjonal arealpolitikk ligger til grunn for overordnede regionale planer om blant annet utbyggingsmønstre som igjen følges opp i kommunenes mer detaljerte arealplaner. I utgangspunktet og som hovedregel har kommunene beslutningsmyndighet når det gjelder den konkrete arealbruken i sitt område, innenfor overordnede rammer. Noen rammer er imidlertid omstridt, som kommunenes frihet til å avgjøre bygging i strandsonen.

En samordning og samlet avveiing av ulike interesser som kommunene og fylkeskommunene må foreta kan være vanskelig i møtet med en sektorisert stat. Her kan statsforvalterens samordning av statlig virksomhet i det aktuelle området ytterligere styrkes. Og normalt bør kommunens helhetlige standpunkt telle mest. Dette er noe systemet i for eksempel arealforvaltningen i utgangspunktet legger opp til.

Statlige føringer bør være fastsatt på politisk nivå av regjeringen eller Stortinget gjennom rikspolitiske bestemmelser (jf. plan- og bygningsloven) eller ved lov eller forskrift. Så er det et dilemma at hvis vi betrakter den enkelte kommunens beslutninger hver for seg kan innvirkningen være liten, mens den samlede effekten av mange kommuners beslutninger er stor. Bevaring av artsmangfold kan være ett eksempel på dette.

Videre kan det være omstridt på et mer ideologisk grunnlag hvor langt man skal hensynta private utbyggingsinteresser med profittmotiv i forhold til kollektive interesser for verdier som ikke kan prissettes. Rent pragmatisk må vi nok innse at det må være en rimelig balanse mellom statlig politikk og det lokale (og regionale) folkestyret i arealpolitikken og naturforvaltningen, og at en slik balanse kan variere for eksempel med den politiske sammensetningen av Stortinget.

I arealpolitikken og i den delen av naturforvaltningen som grenser inn mot arealpolitikken kan kommunene i dag ta initiativ til og dyrke fram et samspill mellom interessenter som på frivillig basis kan utløse ressurser til felles beste eller avbøte skadevirkninger av tiltak. På flere felt er det begrensninger.

For eksempel kan kommunene i dag innhente bidrag fra utbyggere til teknisk infrastruktur, men ikke til sosial infrastruktur (selv om det i et par enkelttilfeller er gitt unntak). Kommunene bør igjen få anledning til å innhente bidrag fra utbyggere til sosial infrastruktur, og det bør utredes om kommunene bør få utvidet sine virkemidler i arealpolitikken og i utbyggingsspørsmål.

Boligforsyning kan til dels håndteres gjennom arealplanleggingen gjennom å til enhver tid sikre tilstrekkelig areal til boligformål, fastsette utbyggingsmønstre/påvise hensiktsmessig lokalisering og fastsette bestemmelser om boligtype og utnyttelsesgrader. Noen punkter om andre sider ved boligforsyning er tatt med i beskrivelsen nedenfor av kommuner og fylkeskommuner som tjenesteytere.

Kommuner og fylkeskommuner som tjenesteytere

Boligbygging og boligpolitikk var tidligere et område hvor kommunene selv og gjennom redskaper som boligbyggelag var mer aktive. Gjennom å kunne fastsette arealbruken (om nødvendig gjennom ekspropriasjon) ervervet kommunene relativt rimelige boligtomter, sørget for at boligbyggingen med aktiv hjelp fra Husbanken skjedde gjennom boligbyggelag eller avtaler med andre boligbyggere, og kunne gjennom lov eller egne avtalefestede krav prisregulere omsetningen. Dette ble gjort i stor grad og i kommuner med ulike partipolitiske flertall, og slik aktiv politikk er i noen kommuner i noen grad opprettholdt i dag.

Flere tar nå til orde for at det blant annet må etableres flere kommunale utleieboliger og ulike varianter av ikke-profittbaserte eierløsninger med regulerte priser for å sikre tilgangen på boliger til en overkommelig pris. Dette bør kunne følges opp, og statlig medvirkning her vil snarere kunne utvide enn innskrenke det lokale folkestyret.

Kommunene har ansvar for boliger til vanskeligstilte og spesielle grupper. Mulighetene for å ivareta dette ansvaret på en god måte er i stor grad avhengig av kommunens ressurssituasjon. For øvrig har det lokale folkestyret ganske stor frihet i utformingen av slike tilbud og i boligpolitikken for øvrig.

En del av kommunesektorens tjenester er knyttet til teknisk infrastruktur og kollektivt konsum. I de fleste tilfellene dreier dette seg om oppgaver knyttet til naturlige monopoler, håndtering av såkalte negative eksternaliteter eller «gratispassasjer»-utfordringer.

For kommunene er de mest omfangsrike av slike tjenester veier, vann, avløp, renovasjon og el-forsyning/fjernvarme, og for fylkeskommunene veier, el-forsyning og kollektivtrafikk. Ansvaret for infrastruktur for klassiske telekommunikasjoner har i lang tid vært ansett som en statlig oppgave, men bredbåndstilknytning bygges ut litt variert og i stor grad av private selskaper, til dels med offentlig deleierskap.

Historisk har dette også vært tilfelle med annen teknisk infrastruktur. Og også i dag er slett ikke alle tilknyttet offentlig vann eller avløp. Vi har milevis med lokale, private veier som er åpne for alminnelig ferdsel. Og eierskapet innenfor el-forsyningen er variert.

Dessuten strekker mye av infrastrukturen seg over kommune- og fylkesgrensene, og helt uavhengig av kommunestørrelse, slik som den interkommunale konstruksjonen for avløp i Oslo-området (VEAS). Og kommunale e-verk har (hatt) produksjonsanlegg i helt andre landsdeler. Bildet er sammensatt, men det viser nettopp at kommuner og fylkeskommuner har hatt og har evne til å ta et ansvar for å utvikle og drive teknisk infrastruktur og som de håndterer ut ifra lokale og regionale forhold.

Tradisjonelt har kommuner og fylkeskommuner hatt stor frihet til å håndtere tjenester knyttet til teknisk infrastruktur og kollektivt konsum. Mange av disse ­tjenestene er finansiert gjennom ulike former for brukerbetalinger (tilknytningsavgifter, årsavgifter, løpende forbruksavgifter, billetter), slik at det lokale og regionale folkestyret har hatt mulighet til å finansiere dem.

For enkelte tjenester som el-forsyning har det vært leveringsplikt, men det er ikke knyttet individuelle rettigheter til disse tjenestene. Nasjonale og også internasjonale krav regulerer noen av tjenestene enten generelt eller mer spesifikt eller begge deler, slik som drikkevannsforskriften og EUs vannressurs­direktiv når det gjelder vannforsyning. Men i sin natur vurderes utbygging og drift ut ifra helt konkrete lokale eller regionale forhold. Slike tjenester vil dessuten i stor grad være knyttet til utviklingen i lokalsamfunnene og regionene.

Kommunesektoren leverer også andre tjenester som konsumeres kollektivt. Tilrettelegging for friluftsliv og kulturtilbud i bred forstand – samt kollektivtrafikken – er viktige eksempler. I hovedsak har kommunesektoren stor frihet på slike områder. Begrensningen ligger i kommunens/fylkeskommunens ressurser. Slike tjenester er tett knyttet til utviklingen av lokalsamfunn og regioner – se omtale tidligere i denne artikkelen.

Kommunesektoren leverer også andre tjenester som barnehage og skole, hvor tjenesten konsumeres i et kollektiv og hvor kommuner og fylkeskommuner har leveringsplikt selv eller gjennom andre, men her er tjenesten knyttet til individuelle rettigheter. Disse tjenestene behandles nedenfor.

Kommuner og fylkeskommuner har en lang rekke tjenesteytende oppgaver, og oppgavefordelingen er ikke nødvendigvis opplagt eller hogget i stein. Dette gjelder også individrettede velferdstjenester. Tilgjengelighet til velferdstjenestene er viktig i fordelingspolitikken og for geografisk likhet i levekår. Ulike tjenester har ulike innbyggergrunnlag (terskelverdier) og ulik akseptabel reiseavstand for å nå dem (rekkevidde). Dette kan benyttes for å avgjøre om en offentlig tjeneste skal legges til kommuner, fylkeskommuner eller stat.

Rent generelt kan offentlige tjenester med daglig konsum (liten rekkevidde) legges til kommunene, særlig dersom de ikke krever for stort innbyggergrunnlag. Videre kan rene papirtjenester som kontantytelser etter helt fastsatte kriterier legges til staten, mens persontjenester kan legges til kommunene og fylkeskommunene (jf. Sundsbø-utvalget, KOU 1-98, men ikke fulgt opp av Oppgaveforedlingsutvalget, NOU 2000: 22).

Innbyggergrunnlag og akseptabel reiseavstand vil imidlertid variere innenfor ulike tjenesteområder og til forskjellige tider. Akseptabel reisetid er ikke den samme om vi snakker om en daglig reise til barnehagen for et lite barn eller om en reise for en frisk, voksen mann som skal fornye passet sitt hvert tiende år. Undervisningstjenester konsumeres som oftest daglig, men akseptabel reiseavstand og aksept for å bo utenfor hjemmet vil variere om det er snakk om grunnskole, videregående skole eller høgskole/universitet.

Noen tjenester består av flere elementer. Satt på spissen kunne for eksempel mye læring i skolen foregå ved hjemmeundervisning, fjernundervisning og selvstudier, altså et tjenesteelement som kan skje med lavt innbyggergrunnlag og uten reisetid. Men den sosialiserende delen i skolen skjer best gjennom deltakelse i grupper/klasser/skole­miljøer med et visst elevgrunnlag og hvor deltakelse er mulig med akseptabel reisetid.

Dessuten vil slike forhold variere med tjenestens konkrete innhold. Flertallet av kommunene ville eksempelvis ha tilstrekkelig elevgrunnlag for allmennfag på videregående nivå, men ikke for alle studieretninger og fag hvor noen av dem kan kreve et elevgrunnlag på landsdels- eller nasjonalt nivå.

Innenfor helsetjenestene kreves det et stort befolkningsgrunnlag for å kunne tilby dyrt utstyr og spesialisert personell for diagnostisering og behandling av sjeldne sykdomstilstander. Slike tjenester tilbys på ett eller noen få sykehus i landet. På den andre siden kan utvikling i medikamentell behandling og i telemedisin gi muligheter for desentralisering slik at flere tilbud kan gis fra primærhelsetjenesten.

Tjenester utvikles også gjennom vedtak, og også dette kan få konsekvenser for oppgavefordelingen. Dersom det offentlige ansvaret for tannhelse utvides vesentlig, er det ikke unaturlig at ansvaret for allmenntannlegetjenester legges til kommunene i likhet med fastlegeordningen.

For tjenester som kan løses digitalt er fysisk nærhet stadig mindre viktig. Det vil ikke nødvendigvis være slik at disse tjenestene dermed må legges på et høyere forvaltningsnivå, men det vil være en mulighet for det. De fleste byggesaker i henhold til vedtatt reguleringsplan kan fullt ut håndteres digitalt, men den lokale beslutningsmyndigheten og sammenhengen med lokalt planarbeid synes viktigere enn den teoretiske muligheten til å overføre oppgaven til fylkeskommunen eller staten.

Når det gjelder kontantytelser fra NAV etter fastsatte kriterier, som ved eventuelle bindende normer for økonomisk sosialhjelp, kan det imidlertid kanskje være større grunn til å overveie en overføring av alle slike oppgaver til staten.

Selv om tjenesters terskelverdier og rekkevidde ikke er statiske, kan disse dimensjonene være bestemmende for hvilket forvaltningsnivå oppgaven skal ligge på og for å gi indikasjoner på en hensiktsmessig geografisk avgrensning. Men siden få tjenester har eksakt samme terskelverdier og rekkevidde, og siden disse forholdene kan variere innad i den enkelte tjenesten til ulike tider og i ulik takt, innebærer en samlet angivelse av oppgavefordeling og kommunestruktur en mengde avveiinger og kompromisser.

Christiansen-utvalget i 1992 (NOU 1992: 15) anbefalte at kommunene med datidens oppgaver burde ha minst 5000 innbyggere og en maksimal reisevei på én time, mens Vabo-utvalget i 2014 (Ekspertutvalg for kommunereformen, 2014) anbefalte at kommunene (da med omtrent de samme oppgavene) burde ha minst 15–20 000 innbyggere, men ga ingen anbefaling om reisevei.

Dette illustrerer at det ikke for all framtid er to streker under slike svar. Ut over en mengde avveiinger og kompromisser innad i og mellom alle tjenestene, bærer anbefalingene også preg av den historiske utviklingen og hva man har sett som mulig å få til i det til enhver tid politiske landskapet. Og man ville ikke nødvendigvis ha kommet til de samme anbefalingene hvis man skulle ha startet med fullstendig blanke ark. Sammenlikninger med andre land som har valgt andre løsninger illustrerer dette.

Alle kommuner i Norge er i prinsippet tillagt de samme oppgavene, og Oslo har også fylkeskommunale oppgaver. Mulighetene for å ivareta alle oppgavene vil variere mellom de aller minste og aller største kommunene. I praksis vil det være slik nærmest uansett kommunestruktur, med mindre alle kommunene gjøres meget store når det gjelder innbyggertall og også areal for mange av dem. Dette ville vesentlig endre kommunenes funksjon, og mulighetene for å ivareta lokalsamfunn, mobilisere lokale ressurser og lokalt folkestyre, vil svekkes.

Bredden i kommunens oppgaver er så stor og med så stor variasjon i oppgavenes terskelverdier, rekkevidde og andre forutsetninger, samtidig som bosettingsmønster, pendlingsområder og kommunegrenser er så mangfoldig og i ulik harmoni, at det ikke er realistisk å finne fram til en optimal kommunekonstruksjon. Herunder ligger at man heller ikke kan lage løsninger som er tilpasset kun ett av ytterpunktene.

Det er neppe mulig å finne konkrete løsninger som i alle henseende passer både for Utsira og for Bergen som har 1000 ganger flere innbyggere, for ikke å snakke om Oslo som har enda flere innbyggere og dessuten har fylkeskommunale oppgaver. Selv om det skulle gjennomføres ytterligere kommunestrukturreformer, vil det høyst sannsynlig fortsatt være store forskjeller i kommunenes innbyggertall, geografisk utstrekning, deres relative situasjon når det gjelder arbeidsmarkedsregioner, og kommunikasjoner, levekår, skattegrunnlag etc. etc.

Forut for den siste kommunereformen ble det forespeilet at kommuner og fylkeskommuner kunne få flere oppgaver dersom kommunestrukturen ble vesentlig endret og kommunene og fylkeskommunene gjennomgående ble større i innbyggertall. Men de oppgavene som til slutt ble overført kunne i stor grad blitt overført uten endringene i kommune- og fylkeskommune­strukturen.

Flertallet i generalistkommuneutvalget tar til orde for en fortsatt endring av kommunestrukturen i retning av større kommuner (NOU 2023: 9). Det kan synes som en hovedbegrunnelse ligger i kommunenes evne til å følge opp lovpålagte oppgaver. Både utvalgets egen drøfting og utvalgets grunnlagsmateriale på dette punktet (Pedersen et al., 2022) framstår imidlertid ikke overbevisende.

Heller ikke argumentet om at store fagmiljøer fordrer større kommuner kan nyttes for å tegne et nytt optimalt kommunekart. Enkeltoppgaver kan være så spesialiserte at det ikke vil være et fagmiljø for dem i hver enkelt kommune med mindre kommunene blir meget store i innbyggertall. Kommunene selv må heller finne løsninger i samarbeid.

Riktignok har interkommunale ordninger sine utfordringer. Men større kommuner vil ikke eliminere interkommunalt samarbeid, som vil og sannsynligvis bør forekomme nærmest uansett kommunenes størrelse i innbyggertall eller utstrekning. Og generalistkommuneprinsippet kan nok opprettholdes uten vesentlige endringer i kommunestrukturen (se for øvrig Jansen & Jensen, 2016, for en bredere gjennomgang).

Kommuner og fylkeskommuner som myndighetsutøvere

Kommuner og fylkeskommuner utøver offentlig myndighet. Hvorvidt dette er en selvstendig rolle kan kanskje diskuteres, så lenge myndighetsutøvelsen er direkte knyttet til rollen som tjenesteutøver (som rett til spesialundervisning) eller til rollen som utvikler av lokalsamfunn og regioner (som myndighet etter plan- og bygningsloven).

Men kommuner og fylkeskommuner utøver også myndighet som ikke direkte kan knyttes til disse rollene. Dels gjelder dette myndighetsutøvelse som er generell (som båndtvang) og dels myndighetsutøvelse som angår enkeltpersoner (som vigsler).

Kommunesektoren har former for lokal lovgivningsmyndighet, gjennom slikt som smittevernforskrifter, politivedtekter, skjenketider, båndtvang og fartsbegrensninger på sjø. Hvor langt dette bør strekke seg er ikke bare et prinsipielt spørsmål; det har også praktiske sider.

Innbyggernes utfordringer med å holde seg orientert om ulike kommunale smittevernregler ble et aktuelt eksempel under koronapandemien. Et annet eksempel er kommunens muligheter til å gi bestemmelser om fartsgrenser til sjøs, der det kom en del reaksjoner om at det ville være vanskelig for befolkningen å forholde seg til ulike regler fra kommune til kommune når man ikke ser kommunegrensene på sjøen.

I et KS-prosjekt for noen år siden ble det foreslått at fylkeskommunene kunne få økte muligheter i retning av regional lovgivningsmyndighet. Dette visnet bort. I Norge synes det ikke å være noe folkekrav eller generell stemning for å gi kommuner og fylkeskommuner vesentlig økt lovgivningsmyndighet i sin alminnelighet. For noen spørsmål er dette imidlertid et tema som er på den partipolitiske dagsorden. De fleste av disse spørsmålene er imidlertid mer knyttet til arealdisponering og naturverdier, og er omtalt andre steder i denne artikkelen.

Det er nok heller ikke realistisk at kommunene og fylkeskommunene vil få vesentlig større beslutningsmyndighet når det gjelder nasjonale velferdstjenester som kommunesektoren leverer. Der staten har fastsatt individuelle rettigheter eller konkrete kvalitetskrav, er det i praksis ikke enkelt for staten å redusere dette.

Det er nok heller ikke så enkelt der staten har gitt konkrete bestemmelser om forhold som antas å ha betydning for kvaliteten, slik som timetall i skolen, saksbehandlingstid, bemanningsnormer eller krav om bestemte kvalifikasjoner for tjenesteyterne. Og ser vi på partiprogrammene før siste stortingsvalg, ville alle partier styrke eller innføre flere slike statlige krav på ulike områder (og som varierer mellom partiene).

Alle slike krav har dessuten sine forkjempere, ikke bare i pressgrupper og organisasjoner, men også innad i partiene både lokalt og nasjonalt. Dessuten kan det nok også for noen lokalpolitikere være bekvemt at staten fastsetter klare normer. Hva som enn var de egentlige årsakene, var det uansett tankevekkende at da KS for en del år siden etter en form for invitasjon fra daværende regjering organiserte opp forslag fra kommunesektoren om å avvikle eller redusere statlige regler, endte man til slutt opp med kun en liten håndfull konkrete forslag.

Det er nok heller ikke slik at ytterligere endringer i kommunestruktur (les: større kommuner) i seg selv vil åpne opp for at staten avvikler allerede innførte individuelle rettigheter eller kvalitetskrav til nasjonale velferdstjenester som kommunene leverer. Riktignok kan større befolkningsgrunnlag i enkelte tilfeller gi bedre muligheter for noen kommuner til å levere enkelte tjenester, slik som døgnopphold for helse- og omsorgstjenester til pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig hjelp. Men at staten skulle sløyfe kravet om at kommunene skal ha akutte døgnplasser alene av den grunn at noen flere kommuner skulle slås sammen, er vel nokså illusorisk.

Styrking av det lokale og regionale selvstyret må nok ivaretas på andre måter enn å se for seg at staten på kort sikt gir kommunene og fylkeskommunene vesentlig større beslutningsmyndighet når det gjelder (minimums-) omfang, innhold eller kvalitet på ulike nasjonale velferdstjenester som kommunesektoren leverer. På kort sikt er det nok heller ikke realistisk at statens lovkrav forenkles vesentlig. Det blir da desto viktigere at staten sørger for at den enkelte kommunen og fylkeskommunen er i stand til utføre slike pålagte oppgaver.

I tillegg til at ressursbrist går ut over innbyggerne, svekkes tilliten til offentlig sektor generelt og til de folkevalgte organene på alle nivåer hvis kommuner og fylkeskommuner ikke har ressurser til å følge opp det Stortinget har vedtatt at kommunesektoren skal levere. Kommunene og fylkeskommunene har imidlertid formell mulighet til å fastsette bedre rettigheter for sine innbyggere, som gratis SFO/heldagsskole. Kommuner og fylkeskommuner kan fortsatt gå foran dersom de har ressurser til det.

Dialog om kommunesektorens rammebetingelser

Som påpekt tidligere i artikkelen er det avgjørende at kommunesektoren har tilstrekkelige økonomiske ressurser. Det anses videre som et viktig definerende premiss for et lokaldemokrati at det har en del egne inntekter (jf. f.eks. Europeisk charter om lokalt selvstyre).

Kommunene (men i mindre grad fylkeskommunene) har et sett av inntektsmuligheter, som skatt på alminnelig inntekt, eiendomsskatt, gebyrer og brukerbetalinger. Noen kommuner har også ut ifra mer naturgitte forhold konsesjonsavgifter som inntektskilde. Premisser og rammer for kommunesektorens inntekter er i stor grad fastsatt av Stortinget, slik som kommunal inntektskatt og mulighetene for eiendomsskatt, selvkostprinsippet for blant annet kommunaltekniske tjenester, og makspris for foreldrebetaling i barnehager.

Friere kommunal beskatningsrett har vært tidvis vært drøftet, også i moderne tid (se f.eks. NOU 1997: 8, KOU 2005:1 og NOU 2005: 6). Skattegrunnlaget mellom kommunene er imidlertid ulikt, og vil nok i praksis være det selv om man skulle få ytterligere endringer i kommunestrukturen innenfor det som kan anses realistisk.

Inntektsutjamningen mellom kommunene (som i Norge er svakere enn den har vært i Sverige) og øvrige elementer i inntektssystemet vil kunne kompensere for dette. Men det hele blir mer komplisert med fri beskatningsrett, også for den makro-økonomiske styringen slik vi til dels har sett i Danmark.

Det er også et spørsmål om hva som er rimelig å inkludere i et kommunalt skattegrunnlag og hvordan dette i så fall beregnes, noe som har vært viktige elementer i vurderingen av for eksempel selskapsskatten. Det er for tiden neppe aktuelt med en generell utvidelse av kommunal (eller fylkeskommunal) beskatningsrett for eksempel på alminnelig inntekt. Dette drøftes heller ikke av det siste inntektssystemutvalget (NOU 2022: 10). Derimot kan det være mer aktuelt med flere/bredere naturressursskatter og konsesjonsavgifter som i alle fall til dels tilfaller den aktuelle kommunen.

Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren har eksistert siden 2001. Hovedformålet med ordningen er å komme til enighet om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer. En annen målsetting for ordningen er å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler ved å etablere enighet om prioriteringer knyttet til kommunesektorens ressurser.

Noen spørsmål er lettere å håndtere enn andre. Marginaleffekten av nye tiltak kan ofte beregnes, i alle fall på makronivå. Dersom staten for eksempel skulle bestemme at SFO var helt gratis, kan kommunenes inntektsbortfall beregnes i makro og i mikro, og det kan med ulike prognoser for etterspørsel anslås økt utgiftsbehov.

Det er noe annerledes der kommunenes egne beslutninger om hvordan statlig politikk følges opp kan gi store utslag i ressursbehov og når det er snakk om de samlede ressursene, men erfaringene med 20 års konsultasjonsordning er at dette også kan håndteres så lenge det oppnås noenlunde enighet om premissene.

For øvrig ble det ble allerede for femten års tid siden klarlagt at hovedsammenslutningene i kommunesektoren kan spille inn til konsultasjonene, og det ble skissert en koblingsmekanisme mot hovedordningen. Dette ble imidlertid ikke systematisk fulgt opp i praksis, selv om hovedsammenslutningene ble involvert i flere programmer for tjenesteutvikling.

Behovet for stadig bedre ressursutnyttelse og kvalitetsutvikling i kommunesektoren bør tilsi at det iverksettes ordninger for et mer forpliktende trepartssamarbeid mellom arbeidstakersiden, arbeidsgiversiden og myndighetene. Dette trenger ikke å kompromittere konsultasjonene mellom staten og kommunesektoren som konsultasjoner mellom myndigheter på ulike forvaltningsnivåer.

Offentlig virksomhet har i Norge stor tillit generelt, og offentlig sektor er relativt stor og bred. Offentlig sektor – og ikke minst kommunesektoren – har dermed en standardsettende funksjon i samfunnet. Denne vil ikke kunne gå vesentlig lenger enn det som det er bred enighet om i samfunnet, og bør derfor kunne benyttes nokså uanstrengt uavhengig av partifarger og på alle forvaltningsnivåer.

Det er ingen diskusjon om hvorvidt norsk offentlig sektor skal fremme og være forbilder når det gjelder rettssikkerhet, ytringsfrihet, likestilling o.l. Det samme gjelder leveransesikkerhet og kvalitet, også på områder der offentlige tjenester i stor utstrekning utføres av private, som barnehager.

Det er heller ikke uenighet om at kommunesektoren og staten skal føre en god og inkluderende arbeidsgiverpolitikk, sørge for god medvirkning og medbestemmelse, gi lønn til å leve av, sørge for pensjon for kvinner og menn, ha faste og hele stillinger etc. Statlige bestemmelser for kommunesektoren om dette kan riktignok rent prinsipielt sies å kunne komme i konflikt med det lokale og regionale selvstyret og å påvirke forhold mellom arbeidslivets parter i kommunesektoren. Men også slike forhold kan håndteres gjennom den etablerte dialogen mellom staten og kommunesektoren. Og dersom staten skulle gi mer konkrete lovregler om for eksempel hele og faste stillinger og eventuelt også spesifikke forordninger om dette rettet mot kommunesektoren, ville det nok vært ganske ukontroversielt.

Kommuner og fylkeskommuner (og staten) må systematisk og kontinuerlig arbeide med effektiv ressursutnyttelse, kvalitetsutvikling og videreutvikling av tjenestene. I praksis skjer dette i alle møtene mellom dem som bruker tjenestene og dem som yter dem, og i nær kontakt med dem som styrer dem.

Lokal bevissthet, stolthet, og utviklingsvilje i førstelinja må brukes for å forbedre tjenestekvalitet og nytte ressursene effektivt. Dette er det neppe partipolitisk strid om. Det er heller ingen motsetning mellom en (mer eller mindre stor) frihet for kommunen til å organisere tjenestene som sådan ovenfra og å utvikle tjenestene nedenfra. Dette utfyller hverandre.

En slik erkjennelse var utgangspunktet og hovedgrepet for Kvalitetskommuneprogrammet som ble startet og fulgt opp av en rødgrønn regjering, og programmet Saman om ein betre kommune som (til dels) ble videreført av en Høyre-ledet regjering. Tillitsreformen fra den sittende regjeringen styrker utviklingen nedenfra.

Utviklingen i offentlig virksomhet i Norge, både i de nære brukermøtene og når det gjelder ordninger som sådan, har skjedd gjennom at noen har gått foran og eksperimentert. Mange av de ordningene vi nå har i kommunesektoren og i staten har noen kommuner gått foran i å utvikle. De har så blitt nasjonale ordninger.

Forsøk som reformstrategi har til dels vært en bevisst tilnærming, også fra statens side når det gjelder kommunesektorens virksomhet (se f.eks. NOU 1974: 53 og NOU 1988: 38). Dels gjelder dette organisasjonsformer ganske bredt (som gjennom de såkalte frikommuneforsøkene), dels utvidelse av store tjenester (som niårig grunnskole), dels virksomhetsområder (som miljøvern i kommunene med egne miljøvernrådgivere), dels tjenester generelt (som det tidligere omtalte Kvalitetskommuneprogrammet) og dels enkelttjenester og enkeltordninger.

I noen grad har staten organisert utviklingsprogrammer som ofte har hatt egne prosjektmidler. Tradisjonelt har kommuner og fylkeskommuner selv tatt initiativ med egne midler, og det gjøres også i dag. Denne eksperimenteringen og forsøksvirksomheten bør fortsatt stimuleres, og kommunesektoren må ha ressurser til dette.

Stimulering til forsøk og systematisering og formidling av erfaringer bør fortsatt kunne skje ved statlige programmer og med en viss bredde, omfang og økonomi. Riktignok har forsøksloven blitt benyttet i liten utstrekning (Oxford Reasearch, 2020), men det er fornuftig at den sittende regjering sammen med KS har tatt fornyet initiativ til aktive forsøk i kommuner og fylkeskommuner (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2022) og forsøker å stimulere til en ny frikommuneaktivitet (Kommunal- og ­distriktsdepartementet, 2023).

Oppsummering

Den «komplette» kommunen eller fylkeskommunen må være preget av et levende lokalt folkestyre, ha muligheter og ressurser til å utvikle lokalsamfunnet selv og i samarbeid med innbyggere, organisasjoner, næringsliv, andre kommuner, fylkeskommuner og andre offentlige instanser, være (og settes) i stand til å levere tjenester i tilstrekkelig omfang og av god kvalitet og tilgjengelighet, og ha klare rammer og muligheter for å utøve offentlig myndighet.

Som vist i denne artikkelen er det mange muligheter for å videreutvikle og styrke kommunesektoren på disse områdene, og innenfor det som kan anses som realistisk i dagens politiske landskap. Men det må være tilstrekkelige ressurser og formelle muligheter til å aktivt eksperimentere med videreutvikling av alle rollene til kommunene og fylkeskommunene. Og ikke minst må det være vilje til dette.

REFERANSER

Ekspertutvalg for kommunereformen (2014). Delrapport fra ekspertutvalg. Kriterier for god kommunestruktur. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Haugsgjerd, A., & Seegaard, S.B. (2020). Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet. Kunnskapsstatus og utviklingstrekk. (Rapport 2020:6). Institutt for Samfunnsforskning

Gjertsen, A., Brobakk, J., Saglie, J., Seppola, A., Lo, C. & Reinar, M.B. (2019). Nye veier til godt lokaldemokrati? NF rapport nr. 5/2019. Nordlandsforskning.

Jansen, A.I. (2016). «Forslaget om «større og mer robuste kommuner» – et ledd i striden om makten i Norge». I Jansen, A.I. & Jensen, B. (red.) (2016). Folkestyre eller elitestyre. Oslo: Res Publica.

Jansen, A.I. & Jensen, B. (red.) (2016). Folkestyre eller elitestyre. Oslo: Res Publica.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022). Kommuneproposisjonen 2023. (Prop. 110 S (2021–2022)). Oslo: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2023). Kommuneproposisjonen 2024. (Prop. 112 S (2022–2023)). Oslo: Kommunal- og distriktsdepartementet.

KOU 1-98 (1998). Rydd opp! Styrket folkestyre og administrativ forenk­ling. Hovedrapport fra et utvalg opprettet av KS. Kommuneforlaget, Oslo.

KOU 2005:1. Egne inntekter for kommunene – lokaldemokrati og effektiv bruk av midler forutsetter større kommunalt ansvar for finansieringen. Rapport fra et utvalg opprettet av KS. Kommuneforlaget, Oslo.

NOU 1974: 53. Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 1988: 38. Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 1997: 8. Om finansiering av kommunesektoren. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.

NOU 1992: 15. Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring. Oslo: Kommunaldepartementet.

NOU 2000: 22. Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.

NOU 2005: 6. Samspill og tillit – Om staten og lokaldemokratiet. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.

NOU 2022: 10. Inntektssystemet for kommunene. Oslo: Kommunal- og distrikts­departementet.

NOU 2023: 9. Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike forutsetninger. Oslo: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Offerdal, A. (2016). «Folketal og folkestyre». I Jansen, A.I. & Jensen, B. (red.) (2016). Folkestyre eller elitestyre. Oslo: Res Publica.

Oxford Reasearch (2020). Evaluering og utredning av forsøksloven. Kristiansand. https://www.regjeringen.no/contentassets/0ad4d268903d47faaa2e06d17420976e/evaluering-og-utredning-av-forsoksloven.pdf

Pedersen, S., Kjelsaas, I., Halvorsen C.Aa. & Aalen, P. (2022). Ståa i norske kommuner. En kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver. Menon-publikasjon nr. 46/2022.

Ringholm, T., Teigen, H. & Aarsæther, N. (2013). Innovative kommuner. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Saxi, H.P. (2015). Formannskap eller kommuneråd? Passer parlamentarisme i vår kommune? Universitetet i Nordland. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/618c764e07eb413a8e2d7cda7c212f47/notat-formannskap-eller-parlamentarisme.pdf

Aarsæther, N., Myhr, S. & Bye, G. (2021). Distriktskommunen – ein pådrivar for næringsutvikling. Samfunn og økonomi, 1/2021, 76–87.