Redd Ullevål Sykehus: Statens beslutning om nye sykehusbygg i Oslo er i strid med EØS-avtalen

Folkeaksjonen Redd Ullevål Sykehus har gått til søksmål mot staten. De mener at regjeringen behandlingen av sykehusutbyggingen i Oslo ikke har fulgt EUs plandirektiv, noe som er i strid med EØS-avtalen.

Folkeaksjonen Redd Ullevål Sykehus har tatt ut søksmål mot staten - Lene Sundfær Haug - Samfunn og økonomi 2/2023
Illustrasjon: Ragnhild Løvvold
Lene Sundfær Haug leder av folkeaksjonen Redd Ullevål Sykehus
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2023

Folkeaksjonen Redd Ullevål Sykehus har tatt ut søksmål mot staten. Saken kommer trolig opp i Oslo tingrett til høsten. Vår påstand er at Norge bryter med EUs plandirektiv om ikke reelle og sammenlignbare alternativer til utbyggingen av nye sykehus på Aker og ved Rikshospitalet på Gaustad i Oslo straks blir utredet. Det må utarbeides alternative løsninger, og miljøkonsekvensene ved ulike alternativer må sammenlignes før det fattes en ny beslutning.

Plandirektivet skal sikre at statene får mulighet til å ta gode miljøvalg ved at miljøkonsekvensene ved ulike alternativer utredes og gjøres offentlig tilgjengelig. Det som har skjedd her strider mot selve formålet med plandirektivet. Byråkratene har funnet en løsning, og så presser de på for å få den gjennom uten at befolkningen og de folkevalgte får muligheten til å se dem i kortene.

28. februar i år besluttet regjeringen å gå over til statlig regulering for å få regulert sykehustomter på Aker og Gaustad i Oslo mot anbefalingene fra fagetatene i kommunen, flertallet i Oslo bystyres vilje og Riksantikvarens innsigelser. De nye sykehusene på Aker og Gaustad, kalt henholdsvis Nye Aker og Nye Rikshospitalet, skulle bygges uavhengig av om tomtene var egnet eller ikke. Redd Ullevål Sykehus hadde allerede i forkant av dette vedtaket varslet søksmål mot staten ved Kommunal- og distriktsdepartementet.

Folkeaksjonen Redd Ullevål Sykehus ble stiftet i april 2018 med formål å stoppe den planlagte nedleggelsen av Ullevål sykehus – og dermed planene for de nye byggene på Rikshospitalet og Aker som skulle erstatte Ullevål etter nedleggelsen. Kritikken av planene har siden de ble vedtatt i juni 2016 som Bent Høies målbilde for den nye sykehusstrukturen i Oslo vært at de ikke var konsekvensutredet og at det ikke forelå alternative planer.

Vi har gått i fakkeltog og ropt «utred alternativer», «følg intensjonen i utredningsinstruksen» og «følg tidligfaseveilederne for nye sykehusbygg» og ledd av oss selv. Litt av noen opprørere, har vi tenkt, som går og krever utredninger og ryddig saksbehandling. Vi har bedt om konsekvensutredninger og samfunnsøkonomiske analyser der flere realistiske alternativer sammenlignes med hverandre. Det har vi ikke fått. Helse Sør-Øst, Oslo universitetssykehus og Helse- og omsorgsdepartementet har aldri villet utrede noen alternativer, og aldri gjort noen sammenligninger slik loven og forskriftene krever.

I stedet har de valgt en løsning og utredet den i etterkant. Etter vårt syn har utredningene vist at den valgte sykehusløsningen på alle vis er dårlig og kan være ødeleggende for helsevesenet. Flere styremedlemmer i Helse Sør-Øst lot høsten 2022 til å være enig med oss, men så lenge beslutningen var fattet, valgte de å gå videre med et prosjekt som ble betegnet som svært risikabelt.

Miljøkonsekvensene skal utredes før beslutningen tas

Det ser ikke ut som det finnes noen i Norge som kan stoppe dette prosjektet selv om motstanden er enorm. Kanskje kan EFTA-domstolen hjelpe oss, for det later til at regjeringen har glemt at Norge er forpliktet til å følge EUs plandirektiv.

EUs plandirektiv krever at det i store byggesaker skal utarbeides flere likeverdige, realistiske og konkurransedyktige alternativer, slik at miljøkonsekvensene ved ulike alternativer kan sammenlignes før beslutningen fattes.

Vi leverte stevningen i Oslo Tingrett 30. mars etter å ha forberedt søksmålet et halvt års tid. Vi mener vi har en god sak

Store miljøkonsekvenser

Plandirektivet (Directive 2001/42/EC) er en del av EØS-avtalen og implementert i norsk lov. Etableringen en av ny sykehusbebyggelse på Aker og Gaustad vil bli svært omfattende. Nye Oslo universitetssykehus er Norges største landbaserte utbyggingsprosjekt noen sinne.

Utbyggingen vil få store negative innvirkninger på miljøet ved både Aker og Rikshospitalet. En massiv byutvikling på Ullevål-tomta, som må selges dyrest mulig til private utbyggere for å finansiere nybyggene, vil medføre store miljømessige konsekvenser også for Ullevål-området.

En rekke miljøkonsekvenser av planene er ikke vurdert, som økt trafikkbelastning og ambulansekjøring på den overbelastede Ring 3 mellom sykehusene på Aker og Rikshospitalet. Klimaeffektene knyttet til byggevirksomhet og riving av eksisterende bygninger er ikke konsekvensutredet.

Norge er forpliktet av plandirektivet til å gjennomføre miljøvurdering av planer og programmer. Direktivet er innført i norsk rett gjennom plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften. Målet med direktivet er å sikre beskyttelse av miljøet. For at dette skal være mulig og at miljøet skal bli hensyntatt, er kravet at for tiltak og planer med vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal miljøkonsekvensene utredes så tidlig som mulig.

Direktivet stiller som krav at relevante og konkurransedyktige alternativer utarbeides som en del av beslutningsgrunnlaget. Dette skal altså skje før beslutningene fattes. Utredninger etter at beslutningen er fattet kan ikke kompensere for de utredningene som skulle ha vært gjort i forkant. Utredninger i etterkant kommer for sent til å påvirke de overordnede valgene, og dermed er det stor fare for at miljøet vil alltid tape.

At det ikke er utarbeidet alternativer som er sammenlignbare, er en så alvorlig saksbehandlingsfeil at vi mener dette kan bety at vedtakene er ugyldige. Vår påstand er at vedtakene er ugyldige og at planleggingen må suppleres med realistiske lokaliseringsalternativer utredet i henhold til lov og forskrift.

Vi kan ikke forskuttere resultatet av en ny utredningsprosess. Vi er imidlertid rimelig sikre på at et alternativ med modernisering og utbygging av Ullevål sykehus og Gaustad sykehus, kombinert med at Rikshospitalet beholdes som spesialisert, landsdekkende sykehus og utbygging av et mindre lokalsykehus for Groruddalen på Aker, ville komme langt bedre ut ved en sammenlikning.

Miljøkonsekvensene vil være langt mindre ved å beholde dagens virksomhet på Rikshospitalet, beholde de beste byggene på Ullevål og erstatte de utdaterte. En slik plan vil krever langt mindre nybygg og sikrer framtidige utvidelser. På Gaustad sykehus er det plass til moderne bygg for psykisk helsevern uten å forringe det unike kulturminnet. Da ville det være raskt og ukomplisert å bygge et lokalsykehus for hele Groruddalen på Aker.

Særlig for området rundt Rikshospitalet vil dagens planer føre til store miljøkonsekvenser, som at 27 000 kvadratmeter relativt nye og funksjonelle bygninger må rives for at det i det hele tatt skal være mulig å få plass til nybygg. Tomta er omkranset av vernede naturområder med Sognsvannsbekken i vest og det fredete Gaustad sykehus i øst.

I sør er tomta avgrenset av Ringveien og i nord av boligområder og grønne friarealer. Store naturområder som er viktig for dyreliv og planter vil bli forringet som en følge av den planlagte utbyggingen. Sognsvannsbekken er definert som et av Oslos ti hovedvassdrag og er en del av Frognervassdraget som renner videre gjennom Frognerparken til Frognerkilen. Bekken har forekomster av truede arter som elvemusling, og det er også påvist edelkreps. Utbyggerne sier selv at konsekvensene for bekken vil være sterkt negative, og at det vil ta opptil 50 år før konsekvensene av inngrepene vil kunne betegnes som moderate.

Både bekken og Gaustadskogen vil bli negativt påvirket. Gaustadskogen er et svært viktig friluftsområde som blir flittig brukt av unge og gamle, sommer som vinter. Dette skogsområdet er også en viktig turvei mellom byen og Nordmarka. Dette er det stedet i Oslo der Marka strekker seg lengst ned mot bykjernen, og turveien er en viktig inngangsport til Nordmarka. I den 10–12 år lange byggeperioden vil mulighetene til å ferdes i området bli sterkt begrenset av riggeområder, anleggstrafikk og ikke minst av den midlertidige landingsplassen for helikoptre som planlegges.

Viktige viltkorridorer vil forsvinne for godt. Store løvtrær må felles, og grønt­ som er en viktig del av kulturminnet Gaustad sykehus vil nesten forsvinne når Sognsvannsveien må legges om helt inntil muren rundt det fantastiske anlegget. Konsekvensene for mennesker, kultur, natur og miljø rundt Rikshospitalet og Gaustad sykehus vil bli svært store dersom disse planene gjennomføres.

Gode sykehus er nødvendig for samfunnet, og det viktige formålet kan føre til at en rekke andre vitale hensyn settes til side, som om det ikke finnes alternativer. Men det gjør det her, og disse har ikke vært utredet. Folkeaksjonen Redd Ullevål Sykehus, innbyggere, fagfolk og tillitsvalgte har i hele prosessen pekt på alternativet som er å beholde Rikshospitalet og Gaustad sykehus som de er i dag og bygge ut på den store Ullevål-tomta i stedet.

Alternativet er langt bedre av mange grunner og langt rimeligere. Ikke minst kan vi holde akuttmiljøene og beredskapen samlet i stedet for å splitte miljøet mellom Aker og Rikshospitalet som dagens planer legger opp til på grunn av de trange tomtene. Utbyggingen kan skje i etapper og derfor med langt mindre risiko for både driften og økonomien. Vi har pekt på at man kan starte med å bygge et rent lokalsykehus for hele Groruddalen på Aker og heller utvikle Ullevål gradvis etter behov. Slik kan vi bevare de verdifulle naturkvalitetene ved Sognsvannsbekken, Gaustadskogen og grøntarealene rundt Gaustad sykehus.

Hvordan kunne dette skje, spør Redd Ullevål Sykehus

I denne saken ble beslutningen om valg av tomter fattet før det ble gjort utredninger. Etter at beslutningen var tatt og etter at planprogrammer var fastsatt, har det vært gjort enkelte miljøvurderinger knyttet til de valgte tomtene, men disse har altså ikke hatt innvirkning på valget av tomtene selv om det har vist seg at tomtene er for små til å romme de nødvendige byggene – dersom Ullevål skal legges ned og virksomheten deles opp.

Plan- og bygningsetaten i Oslo har helt siden vedtaket vært kritisk til planene og da spesielt når det gjelder Rikshospitalet. Plan- og bygningsetaten har ikke anbefalt gjennomføring av utbyggingsplanene. Regjeringen valgte derfor å overta ansvaret for reguleringsplanene før de skulle til politisk behandling i Oslo bystyre. 1. april 2022 ble det vedtatt å gjennomføre statlig regulering.

Statlig regulering gjør ikke tomtene større. Det nødvendige arealbehovet medfører en massiv utnyttelse av tomtene på Aker og Rikshospitalet/Gaustad i både høyde og fotavtrykk. Dette har en rekke negative konsekvenser som begrunner hvorfor Oslo kommune, etter en grundig saksbehandling, ikke har villet akseptere Helse Sør-Østs forslag til reguleringsplan.

Basert på prosessene i Helse Sør-Øst og Oslo universitetssykehus før vedtaket om tomtevalg, det såkalte målbildet i juni 2016, var flere utbyggingsalternativer aktuelle. Ett alternativ var å bygge hele det nye sykehuset på Ullevål-tomta, et annet å benytte tomtene på både Ullevål og Rikshospitalet/Gaustad for å dekke behovet for nybygg.

Miljøkonsekvensene av disse alternativene ble aldri utredet. Dette innebærer blant annet at miljøkonsekvensene av en utbygging av Ullevål-tomta for annet formål enn sykehusdrift aldri har vært utredet i sammenheng med planprosessen på Aker og Gaustad, selv om det er en avgjørende forutsetning for planene.

Lang prosess, men ingen miljøvurderinger

Prosessen bak det såkalte Nye OUS har vært lang. Det har vært utarbeidet flere forslag til løsninger og en rekke interne rapporter og utredninger som så på ulike lokaliseringsløsninger for nye sykehusbygg. Felles for dem var at ingen inneholdt vurderinger av miljøkonsekvensene av de ulike løsningene.

Da daværende helse- og omsorgsminister i foretaksmøtet 24. juni godkjente Helse Sør-Østs målbilde, låste han i realiteten den videre prosessen til tomtene på Aker og Rikshospitalet. Godkjennelsen inneholdt også i realiteten et vedtak om nedleggelse av Ullevål sykehus og salg av tomta fordi Ullevål ikke skulle inngå i den framtidige sykehusstrukturen i Oslo. Selv om vedtaket formelt sett gjaldt sykehusstruktur, innebar det de facto også et vedtak om tomtevalg ved at de videre utredningene i saken kun har dreid seg om dette alternativet.

Foretaksmøtets vedtak ble gjort uten at det forelå noen konsekvensvurdering etter plan- og bygningsloven, og da heller ingen vurderinger av miljøkonsekvensene av de ulike alternativene. Til tross for at en delt løsning mellom Ullevål, Aker og Rikshospitalet helt fram til målbildet ble vedtatt var et plausibelt utbyggingsalternativ som ble anbefalt utredet videre i den eksterne kvalitetskontrollen, har det aldri blitt foretatt noen vurdering av miljøkonsekvenser av denne løsningen i samsvar med de kravene som framgår av EUs plandirektiv artikkel
5 nr. 1, jf. ANNEX I. Av den grunn har det aldri vært mulig å sammenligne miljøkonsekvensene ved de aktuelle alternativene.

Stortinget har ikke tatt stilling til miljøvurderinger etter plandirektivet

Slik vi ser det har den norske stat en plikt etter EØS-avtalen artikkel 3 til å sikre utredning av miljøkonsekvenser i samsvar med plandirektivet. Plikten påligger den norske stat. Etter at målbildet var vedtatt, startet HSØ opp arbeidet med reguleringsplanen. Plan- og bygningsetaten varslet tidlig om de omfattende problemene knyttet til arealbehovet. For Rikshospitalet/Gaustad måtte planprogrammet ut på høring tre ganger, blant annet fordi arealbehovet ble økt og byggehøyden overskred vedtatt grense i Oslo på 42 meter. Allerede i november 2018 varslet etaten om svært høy reguleringsrisiko.

Parallelt med reguleringsplanarbeidet fremmet Helse- og omsorgsdepartementet HSØs søknad om lån til byggeprosjektet i statsbudsjettet for 2020. Ved Stortingets behandling av lånerammen i oktober 2019 ble det gitt garanti for lån med en ramme på ca. 29,1 milliarder kroner til Helse Sør-Øst til prosjektet.

Lånerammens størrelse innebærer at Stortinget har lagt til grunn at arealet på Ullevål skal selges til kjøpere som er villig til å betale et betydelig beløp. Stortinget fikk ikke presentert miljøkonsekvensene av noen av alternativene som har vært framme i planleggingen, og slike effekter inngikk følgelig ikke i Stortingets vurdering.

Regjeringen har ikke tatt stilling til miljøvurderinger etter plandirektivet

Den 28. februar 2023 ble det vedtatt statlige reguleringsplaner for Gaustad sykehus-områdte og Aker sykehus. Det er gjennomført enkelte isolerte vurderinger av miljøkonsekvensene av HSØs prosjekt på henholdsvis Aker og Gaustad-området, men ingen sammenlignende vurderinger slik plandirektivet og forskrift om konsekvensutredning forutsetter.

Konsekvensutredningsforskriften gjennomfører to EU-direktiv i norsk rett – plandirektivet og prosjektdirektivet. Etter forskriften skal tiltak og planer med vesentlige virkninger for miljø eller samfunn konsekvensutredes så tidlig som mulig. Verken Stortinget eller noen annen myndighet har blitt forelagt eller tatt stilling til miljøkonsekvensene ved de rimelige og realistiske alternative lokaliseringene, slik at disse kunne inngå som grunnlag for en beslutning om lokalisering av nytt sykehusområde. Etterfølgende undersøkelser av valgte alternativer kan ikke erstatte den vurderingen som skulle vært gjort forut for beslutningene.

Vedtakene er derfor, slik vi ser det, ugyldige som følge av brudd på de kravene til saksbehandling som følger av forskrift om konsekvensutredning og plandirektivet. Den ulovfestede terskelen for ugyldighet, at det er «en ikke helt fjerntliggende mulighet» for at vedtaket kunne blitt et annet om konsekvensutredning, i samsvar med plandirektivet hadde blitt gjennomført, er slik vi ser det oppfylt.

Mangel på utredning av miljøkonsekvenser i samsvar med plandirektivet innebærer videre at både lokaliseringsbeslutningen av 24. juni 2016 og de påfølgende reguleringsvedtakene fra 28. februar 2023 manglet et sentralt faktisk grunnlag og derved er vilkårlige, slik at de også er materielt ugyldige.

Mulig traktatbrudd

Det er ikke første gang den norske staten er på kollisjonskurs med EFTA når det gjelder plandirektivet. Overfor EFTA har staten gitt utrykk for at forvaltningslovens § 41 betyr at brudd på reglene om konsekvensutredning i en reklke tilfeller, tross bruddene, likevel er gyldige.

§ 41 (virkningen av feil ved behandlingsmåten)

Er reglene om behandlingsmåten i
denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.

Statens syn på dette framgår av brevvekslingen mellom Efta Surveillance Auhority (ESA) og Norge, inntatt i ESA-dokument nr. 1270158. Der framgår det at staten mener at § 41 tilsier at Norge ikke er forpliktet til å forholde seg til EUs plandirektiv. Dette er ikke EFTA uten videre enig i. I juni 2021 åpnet ESA derfor på eget initiativ en undersøkelse av hvordan Norge overholder og forholder seg til krav om miljøutredninger i henhold til plandirektivet.

Vi vil derfor som en del av søksmålet be om at tingretten igangsetter en prosess for å anmode EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse. Vi vil be EFTA-domstolen om en uttalelse knyttet til om det i denne saken foreligger et brudd på EØS-avtalen artikkel 3. En konsekvens av denne bestemmelsen er at den norske stat plikter å sørge for at det gjennomføres konsekvensutredning i samsvar med plandirektivet forut for et endelig valg av hvor nytt universitetssykehus skal plasseres.

ESA har altså åpnet sak mot Norge, og har ikke avsluttet denne basert på de svarene de har fått fra Norge. ESA viser til flere saker der de mener at Norge ikke har overholdt plandirektivet. Det gjelder den såkalte Klimadommen, sakene om Reinøy og Husebyskogen og om Y-blokka.

Norge må forholde seg til det som gjelder som en følge av EØS-avtalen. Hverken norske politikere og embetsverket kan tilsidesette avtalen. Det vil være traktatbrudd. Våre påstander er derfor:

1.  Reguleringsplan av 28. februar 2023 for Gaustad sykehus-område og tillatelser til rivning eller bygging i medhold av reguleringsplanen, er ugyldige.

2.  Reguleringsplan av 28. februar 2023 for Nye Aker sykehus er ugyldig, og tillatelser til riving eller bygging i medhold av reguleringsplanen er ugyldige.

3. Redd Ullevål Sykehus tilkjennes sakens omkostninger med tillegg av rettens gebyrer.

Vi har hele tiden bedt om at det utredes alternativer til dagens planer slik at det blir mulig å vurdere om det finnes bedre alternativer. Vi har behov for mer kapasitet til å håndtere et sterkt økende behov for helsetjenester framover som en følge av en aldrende befolkning. Vi er derfor helt sikre på at det siste vi trenger er å legge ned Norges største og viktigste akuttsykehus – Ullevål.

Vi trenger absolutt ikke å igangsette kostbare og ødeleggende arbeider rundt hele Rikshospitalet som vil forstyrre driften og svekke beredskapen i 10–12 år framover. Vi trenger ikke å bygge nye sykehus i Oslo til over 50 milliarder som vi allerede nå vet vil bli for små, på helt uegnede tomter. Det må utredes bedre alternativer. Ullevål har rundt 100 000 kvadratmeter med gode bygg og fire ganger så mye ledig tomteareal som Rikshospitalet.

Vi trenger ikke disse byggeprosjektene. Det er synd at vi må gå rettens vei mot staten. Det er skummelt for en liten organisasjon utelukkende drevet på frivillige basis å gå til rettssak mot staten, og det er beklagelig at det er nødvendig. Her har Helse Sør-Øst og regjeringen kjørt over lokaldemokratiet, fagbevegelsen, fagmiljøene, de ansatte og befolkningen i Oslo. De har brukt rå makt mot all sunn fornuft, men vi tror at EØS-avtalen kan tvinge dem i kne.

Myndighetene har brutt de fleste saksbehandlingsreglene i denne saken og utvist en arroganse som nå har gått for langt. Vi tror at vi vinner denne saken. Myndighetene har ikke fulgt plandirektivet, og det må sette en stopper for planene.

REFERANSE

ESA-dokument nr. 1270158: https://www.eftasurv.int