Bjørn Einar Halvorsen samfunnsøkonom fra Universitetet i Oslo (cand.oecon), tidligere ekspedisjonssjef i Sosialdepartementet og spesialrådgiver i Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2024
Temaet for denne artikkelen er sammenhenger mellom omstillinger, nedbemanninger og sysselsetting eller utstøting av eldre i arbeidslivet. Sysselsettingen blant seniorer har lenge vært økende, men er strengt tatt ikke spesielt imponerende. Omstillinger og nedbemanninger i arbeidslivet fører med seg at mange eldre støtes ut av arbeidslivet. Men vi har ingen politikk for å forebygge og håndtere dette på en god måte i Norge. Det bør og kan vi skaffe oss.
I denne artikkelen skisseres fire mulige grep for å få til dette:
- Revitalisere samarbeidet om et inkluderende arbeidsliv (IA).
- Mer målrettet sysselsettingspolitikk for å håndtere omstillinger og nedbemanninger.
- Pensjonsreformen bør følges av en sysselsettingsstrategi for eldre.
- Mer skreddersydd kompetanse- og karriereutvikling ved omstillinger.
Flere av disse grepene kan kombineres.
Omstillinger i arbeidslivet
Omstillinger i arbeidslivet er ikke noe nytt. Det er tvert om veldig vanlig, og en viktig del av utviklingen av arbeids- og næringslivet vårt. 1 av 10 jobber skiftes ut hvert år.
Vi anser oss også som ganske gode på omstillinger i Norge, og på flere vis er vi kanskje også det. På ett område mener jeg at vi imidlertid ikke er det – snarere er vi ganske dårlige. Det dreier seg om å forebygge og håndtere uønskede konsekvenser av omstillinger i form av utstøting fra arbeidslivet. Dette kan være i form av «valgfri» tidligpensjon, gjerne med en sluttpakke eller «gavepensjon» på toppen. Eller gjennom arbeidsløshet, arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Dette er en form for strukturell og til dels skjult arbeidsløshet. Min påstand er at vi mangler en politikk for å motvirke dette.
Sysselsetting blant seniorer
Sysselsettingsgraden blant norske seniorer er ganske høy og stigende. I hvert fall liker vi å tro og mene det. Helsetilstanden blir stadig bedre, og forventet levealder blant eldre blir stadig høyere. Nye årskull av seniorer og eldre har i mindre grad enn tidligere hatt fysisk slitsomme arbeidsliv.
Pensjonsreformens hovedmål er å stimulere til at flere eldre kan fortsette flere år i arbeid. Men er det slik at seniorsysselsettingen øker mer etter pensjonsreformen i 2011 enn tidligere, og mer generelt – hvordan ser den langsiktige utviklingen ut?
Figur 1 viser utviklingen i sysselsetting blant seniorer i Norge sammenliknet med de andre nordiske landene etter år 2000. Den viser at vi ikke har så veldig mye å skryte av.
Figur 1. Sysselsetting (%) blant personer 55–64 år i de nordiske landene og OECD. Kilde: OECD
Figuren viser at sysselsettingsnivået blant seniorer (55–64 år) i Norge er omtrent midt på treet blant de nordiske landene, og at sysselsettingsøkingen er svakest i Norge. Sysselsettingen i Danmark og Finland har vært lavere enn i Norge, men de er nå i ferd med å ta oss igjen. Danmark passerte oss i 2023. Sysselsettingsratene i 2023 for personer i alderen 55–64 år var henholdsvis: Island 82,8 prosent, Sverige 77,5 prosent, Danmark 74,5 prosent, Norge 73,5 prosent og Finland 72,1 prosent. OECD-gjennomsnittet var klart lavere (64 %).
Sysselsettingen blir markert lavere etter fylte 65 år. I aldersgruppen 65–69 år er ca. 30 prosent i arbeid i Norge, og i aldergruppen 70–74 år er 12 prosent i arbeid. Her ligger vi litt bedre an enn i de andre nordiske landene unntatt Island (OECD Employment database).
Vi er nok heller ikke fullt så mobile som vi gjerne vil ha det til i arbeidslivet, i hvert fall ikke når det gjelder seniorer. Tabell 1 illustrerer dette.
Tabell 1. Arbeidsmarkedsmobilitet blant seniorer 55–64 år i de nordiske landene. Kilde: OECD
Ansettelsesraten viser andelen nytilsatte siste år som andel (%) av alle ansatte i aldersgruppen. Fastholdelsesraten viser hvor mange ansatte som var i samme jobb fem år tidligere (eller mer).
Tabellen illustrerer at norske seniorer antakelig er de minst mobile på arbeidsmarkedet blant de nordiske landene, målt ved henholdsvis ansettelsesrate og fastholdelsesrate. Ansettelsesraten i Norge er klart lavest (3–4 %), og fastholdelsesraten er høy (66 %). Ansettelsesraten i Norge var lavere i 2021 enn ti år tidligere.
Fra Seniorpolitisk barometer vet vi at norske arbeidsgivere stort sett er fornøyd med sine senioransatte og gjerne vil beholde dem, men de er skeptiske og tilbakeholdne med å ansette nye seniorer (Seniorpolitisk barometer, 2023).
Blant yrkesaktive 60 år og over er det 4 prosent som har planer om å skifte jobb i 2024. Dette er betydelig lavere andeler enn blant yngre yrkesaktive. De over 60 er samtidig mindre bekymret enn yngre for å miste jobben sin i løpet av året som kommer (Opinion, 2024).
Dette illustrerer alt i alt at vi neppe ligger på topp når det gjelder seniorsysselsetting i Norge, og at spesielt evnen, viljen og muligheten til å skifte jobb – og ikke minst til å ansette seniorer – bør og kan bli bedre.
Det er positivt at mange seniorer ønsker å fortsette i jobben sin og at få skifter jobb. Men det er ikke positivt at seniorer som ønsker eller må å skifte jobb, ikke engang prøver på dette, fordi de vet eller antar at det er få som vil ansette dem. Og at de som prøver det, ofte møter skepsis og i realiteten stengte dører.
Utstøting av seniorer fra arbeidslivet
Antallet personer som tar ut fleksibel alderspensjon mellom 62 og 67 år er høyt og stigende. Med pensjonsreformen fra 2011 har de fått økt valgfrihet til å gjøre dette, og det vil framstå som et velferdsgode for mange. Men vi vet også at det er svært vanlig ved store omstillinger og nedbemanninger at eldre over 60 år i større grad enn yngre skyves ut av arbeidslivet, mer eller mindre mot sin vilje. De tilbys da gjerne en sluttpakke og/eller en (midlertidig) gavepensjon fra virksomheten i tillegg til sin opptjente pensjon og eventuell avtalefestet pensjon (Underthun m.fl., 2021).
Vi vet dessuten at svært mange seniorer i alderen 55–64 år er uføretrygdet i Norge, og at en stor del av dette har sammenheng med omstillinger og nedbemanninger i arbeidslivet. 1 av 5 personer mellom 55 og 59 år er uføretrygdet, og 1 av 4 mellom 60 og 64 år er det. 4 av 10 nye alderspensjonister ved fylte 67 år kommer fra uføretrygd (Nav).
Flere grundige forskningsundersøkelser fra rundt ti år tilbake viste at mellom 25 og 30 prosent av tilstrømmingen til uføretrygd hadde direkte bakgrunn i store omstillinger og nedbemanninger noen år tidligere (Halvorsen, 2019). Det er påfallende at det ikke er gjort liknende studier senere, men det er enda mer påfallende at det ikke er gjort noe med dette problemet.
Hva bør gjøres?
Her skisseres fire hovedgrep for å få til en bedre og mer målrettet sysselsettingspolitikk for eldre, med sikte på å forebygge og håndtere utstøting av arbeidslivet som følge av omstillinger og nedbemanninger på bedre måter enn nå. Flere av grepene kan med fordel kombineres.
Revitalisere samarbeidet om et inkluderende arbeidsliv (IA)
Avtalen og trepartssamarbeidet om et inkluderende arbeidsliv (IA) kom i stand i 2001, hovedsakelig som alternativ til å stramme inn på sykelønnsordningen og uføretrygden, slik det var foreslått av flertallet i et offentlig utvalg (NOU 2000: 27). Avtalen hadde opprinnelig tre hovedmål:
1) Redusere sykefraværet
2) Redusere tilgangen til uførepensjon
3) Øke yrkesaktiviteten etter fylte 50 år
Hovedmålene 1) og 3) ble nærmere tallfestet. Sykefraværet skulle reduseres med ti prosent, og yrkesdeltakelsen etter 50 år skulle økes med ett år.
Med unntak for delmål 3, har de samlete resultatene vært heller beskjedne. Men yrkesaktiviteten etter fylte 50 år har økt jevnt og trutt. Forventet antall årsverk etter fylte 50 år har økt med to hele årsverk siden 2001, fra 9,7 årsverk i 2001 til 11,7 årsverk i 2022. Det er en øking på 20 prosent. Yrkesaktiviteten økte minst like mye i de ti årene før pensjonsreformen ble innført (2001–2011), som i de 11 årene etterpå (2011–2022) (Pensjonspolitisk rapport, 2023).
Delmål 3) ble tatt ut av IA-avtalen og -samarbeidet fra 2019. Siden da har IA-avtalen to hovedmål: 1) å redusere sykefraværet med ti prosent sammenlignet med 2018, og 2) at frafallet etter langtids sykemelding og omfanget av tidlig pensjonering skal reduseres. Ingen av de to hovedmålene er ennå oppnådd, ifølge Rapport 2023 fra fagruppen for IA-samarbeidet.Dessuten har yrkesaktiviteten etter fylte 50 år økt mindre etter 2019 enn tidligere (Pensjonspolitisk arbeidsgruppe, 2023).
Dette tyder på at IA-avtalen og -samarbeidet kan trenge å revitaliseres. Det kan se ut til at IA-avtalen og samarbeidet etter hvert har blitt litt for ensidig helsefokusert. Jeg mener at det i tillegg bør fokuseres mer på å forebygge og forhindre strukturell arbeidsløshet og utstøting fra arbeidslivet, og især slikt som har med omstillinger og nedbemanninger å gjøre.
Mer målrettet sysselsettingspolitikk for å håndtere omstillinger bedre
Arbeidsmarkedspolitikken i Norge er stort sett universelt utformet, med i hovedsak like rettigheter, plikter og virkemidler for alle grupper på arbeidsmarkedet. Virkemidler og tiltak skal imidlertid tilpasses individuelt til den enkeltes situasjon, bakgrunn og ressurser, og tilsvarende i noen grad til ulike målgrupper. For eksempel er det utviklet og satt inn målrettete tiltak og programmer for unge som sliter i forløp og overgang fra utdanning til arbeid, og med å komme inn på arbeidsmarkedet og få fotfeste der.
Det er også i noen grad målrettete tiltak for funksjonshemmede av ulike slag. Men for seniorer er det liten grad av skreddersøm. Her er hovedproblemet å komme tilbake i arbeid hvis du mister jobben. Da stiller du ofte svakt. Arbeidsgivere og personalledere er skeptiske til å ansette deg, og det er i liten grad skreddersydde opplegg for omskolering, videreutdanning og karriereutvikling.
Flere av de andre nordiske landene har mer proaktive, forebyggende og støttende tiltak og programmer i slike situasjoner. Det gjelder kanskje særlig i Sverige. Bedrifter og virksomheter som står overfor eller oppe i store omstillinger og nedbemanninger tilbys erfarne og kvalifiserte konsulenter som kan gå inn og hjelpe bedrifter, fagforeninger og ansatte over kneika og inn i nye jobber eller utdannings- og karriereforløp. De legger da vekt på å komme tidlig inn i prosessen, og å samarbeide med alle berørte, både ledelse, fagforeninger og ansatte. De har også flere skreddersydde virkemidler og tiltak å tilby enn det Nav har (Halvorsen, 2022).
I Norge kom Sysselsettingsutvalget for et par år siden med omfattende utredninger, med mange og gode vurderinger og forslag, spesielt for ungdom (NOU 2021: 2). Når det derimot gjelder seniorer og eldre, var sysselsettingsutvalget mer idefattig. Hovedforslaget her var å senke aldersgrensen for alminnelig oppsigelsesvern – et forslag som er stikk i strid med regjeringens forslag om å heve aldersgrensene for pensjon. Dette henger ikke på greip.
Det bør kunne forventes at regjeringen ved Arbeids- og inkluderingsdepartementet følger opp Sysselsettingsutvalgets utredninger på en samlet og offensiv måte. Her bør det blant annet komme bedre og mer målrettede strategier og tiltak overfor seniorer i arbeidslivet som risikerer å falle (for) tidlig ut av det.
Pensjonsreformen bør følges av en sysselsettingsstrategi for eldre
Pensjonsreformen og forslaget om stigende aldersgrenser i pensjonssystemet gir den enkelte klare økonomiske insentiver til å fortsette flere år i arbeid. Men det er ikke nok at flere eldre arbeidstakere ønsker å stå lenger i jobb, og ikke nok til å øke sysselsettingen. For at sysselsettingen blant eldre skal fortsette å øke, må virksomheter og arbeidsgivere virkelig ønske å ansette og beholde eldre arbeidstakere. Det kan vi ikke ta for gitt, jamfør blant annet den skepsisen til å ansette eldre som kommer fram i Seniorpolitisk barometer.
Pensjonsmeldingen (Meld. St. nr. 6 (2023–2024)), så vel som Pensjonsutvalget (NOU 2022: 7) pekte riktignok på dette, men varslet ikke noen strategier eller tiltak for å gjøre noe med det. Det er bare litt uforpliktende snakk om at «det må arbeides for at færre skal slutte i den jobben de har, samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige, å få jobb» (Pensjonsmeldingen, side 72).
Stortinget bør be om at regjeringen legger fram en samlet strategi for å øke sysselsettingen blant eldre.
Mer skreddersydd kompetanse- og karriereutvikling ved omstillinger
Sysselsettingsutvalget hadde en omfattende og grundig gjennomgang av behovet for kompetanse og kvalifisering i arbeidslivet, først og fremst av generell karakter, for hele arbeidslivet og alle målgrupper.
For seniorene hadde det imidlertid mer preg av generelt og uforpliktende snakk, uten konkrete forslag: «Omstillinger, både i privat og offentlig sektor, gjør det nødvendig at både arbeidsgivere og arbeidstakere legger til rette for at kompetansen fornyes slik at det samsvarer med næringslivets behov, og at læring skjer på en hensiktsmessig måte. Arbeidstakere bør stimulerestil å styrke sin kompetanse gjennom hele karrieren» (NOU 2021: 2, s. 291). Også i Pensjonsmeldingen er dette bare løst og uforpliktende omtalt på liknende måte, se avsnitt 4.6.4 Arbeidsmarkedet for seniorer (Meld. St. nr. 6 (2023–24), s. 72).
En forskningsrapport fra Arbeidsforskningsinstituttet fra 2021 om arbeidsliv i omstilling med fokus på seniorer viser blant annet at en del eldre arbeidstakere opplever press om å gå av tidlig i omstillingsprosesser, blant annet ved tilbud om «frivillige» sluttordninger. Men de fant også at «god håndtering av eldre arbeidstakere i omstillinger ser ut til å avhenge av god og bevisst personalledelse, formaliserte rekrutteringsprosesser og systematisk kompetansearbeid som ikke skiller på alder» (Underthun m.fl., 2021).
Her kan ledelse og ansatte trenge profesjonell kompetanse og bistand. Det er behov for et målrettet og skreddersydd program for kompetanse- og karriereutvikling for seniorer i slike situasjoner.
Regjeringen Solberg la i 2020 fram en melding for Stortinget: Kompetansereform – lære hele livet (Meld. St. nr. 14 (2019–2020)). Kompetanseprogrammet forvaltes av Kompetanse Norge og er delt inn i tre programområder:
- Tilskudd til fleksible videreutdanningstilbud
- Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling
- Utprøving av insentivordninger for livslang læring
Stortinget sluttet seg i hovedsak til vurderingene og forslagene i meldingen, og la dertil til en rekke forslag om tiltak i tillegg til dem som regjeringen foreslo.
Ingen av tiltakene er imidlertid spesielt målrettet mot å forebygge og begrense tidlig utstøting av eldre arbeidstakere i situasjoner med omstillinger og nedbemanninger. Det er her det kan være behov for et mer målrettet og skreddersydd karriere- og kompetanseutviklingsprogram, tilpasset slike situasjoner. Det kan passe godt inn i de bransjeprogrammene for kompetanseutvikling som nå er i gang, for eksempel ved pilotprosjekter i et par bransjer og fylker.
KILDER
Halvorsen, B.E. (2019). Hva kan vi lære av våre naboland? Om å forebygge og begrense frafall fra arbeidslivet som følge av omstillinger og nedbemanninger. SSP-notat nr. 2/2019. Senter for seniorpolitikk (SSP).
Halvorsen, B.E. (2022). «High and raising senior employment in the Nordic countries». Labour, Education and Society 38: Sustainable Work in Europe. Concepts, Conditions, Challenges. Kenneth Abrahamsson & Richard Ennals (eds.). Peter Lang Verlag. September 2022.
IA – Inkluderende arbeidsliv. Målene om et mer inkluderende arbeidsliv – status og utviklingstrekk. Rapport 2023 fra faggruppen for IA-arbeidet.
Meld. St. nr. 14 (2019–2020). Kompetansereform – Lære hele livet
Meld. St. nr. 6 (2023–2024). Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil.
Nav Uførestatistikk (2023).
Norsk seniorpolitisk barometer (2023). Ledere i arbeidslivet. Utarbeidet av Ipsos for Senter for seniorpolitikk (SSP). November 2023.
NOU 2000: 27. Sykefravær og uførepensjonering – et inkluderende arbeidsliv.
NOU 2021: 2. Kompetanse, aktivitet og inntektssikring.
NOU 2022: 7. Et forbedret pensjonssystem.
OECD Employment. Database 2023.
Opinion Samfunnsmonitor (2024). Flere har planer om å bytte jobb i 2024. Januar 2024.
Pensjonspolitisk arbeidsgruppe. Rapport 2023. Arbeid, pensjon og inntekt i den eldre befolkningen.
Underthun, A., Solberg, A.G., Steen, A., Moen Dahl, E. & Solem, P.E. (2021). Et arbeidsliv i omstilling: Er det plass til alle? AFI-rapport 2021:07. Arbeidsforskningsinstituttet.