Offentlige innkjøp organiseres miljøfiendtlig – på en måte som hindrer lokal bærekraft

Kristin Reichborn-Kjennerud forsker 1 ved Oslo Met
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2024
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

Bærekraft omfatter tre dimensjoner: økonomi og miljømessig og sosial bærekraft. De fleste innkjøpsmiljøer har allikevel fokusert hovedsakelig på ett aspekt ved miljømessig bærekraft, nemlig «klima».¹ Ikke sjelden reduseres bærekraft deretter fra «klima», til å bety innkjøp av og etterspørsel etter transport fra kjøretøyer drevet på elektrisitet.² Dermed skjer det en operasjonalisering og innsnevring av bærekraftsbegrepet når det kommer til praksis. Denne artikkelen argumenterer for at bærekraft heller bør forstås som samfunnsfloker som offentlige myndigheter bør ta helhetlige grep for å løse.

Offentlige myndigheter i Norge kjøper varer og tjenester for nesten 800 milliarder kroner i året.³ Disse midlene kunne vært brukt til å vri samfunns- og nærings­utviklingen i en mer bærekraftig retning gjennom å etterspørre mer bærekraftige varer og tjenester. Det gjøres i liten grad.⁴ En grunn er at bærekraft misforstås og at innkjøp organiseres på feil måte.

I denne artikkelen stilles det spørsmål ved om det er realistisk at det nåværende offentlige anskaffelsessystemet kan fremme bærekraft. Den identifiserer deretter flere systemutfordringer som hindrer bærekraftige innkjøp i dag. Artikkelen bygger både på et empirisk materiale, (64 intervjuer med ledere og ansatte på ulike nivåer i offentlige organisasjoner), og på en gjennomgang av diverse dokumenter, både rapporter og vitenskapelige artikler.

I forsknings- og innovasjonsprosjektet Kjøp bærekraftig⁵ intervjuet forskerne ledere og ansatte som arbeider med innkjøp av mat på ulike nivåer i offentlige organisasjoner, men også leverandører av mat, frivillige organisasjoner, interessegrupper, økonomidirektører, kommunaldirektører og andre ledere. I tillegg har vi snakket med eksperter for å få innblikk i innkjøpspolitikken og praksisen. Intervjuene var semistrukturerte.

NVivo og F4-analyse ble brukt til å sortere og analysere dataene, men først og fremst har vi lest gjennom hvert intervju og diskutert dem sett i sammenheng, for å danne oss et helhetlig bilde og forståelse av feltet. Forsknings- og innovasjonsprosjektet Kjøp bærekraftig zoomet inn på innkjøpskategorien mat og catering, men de systemiske utfordringene forskningen identifiserte er relevante for innkjøp generelt.

Handlingsrommet for innkjøp

9. september 2024 rapporterte NRK at Leikanger, en av Norges største fruktbygder, serverer utenlandsk skolefrukt til barna på skolen, i stedet for norsk frukt i sesong.⁶ Norske plommer kastes. Hvorfor skjer dette? Mange mener det er anskaffelseslov- og regelverkets skyld. Det er feil ifølge professor Finn Arnesen fra Universitetet i Oslo. Han er ekspert på EØS-regelverket og tidligere medlem i KOFA⁷ gjennom sju år. Årsaken er at norske kommuner og offentlige organisasjoner inngår eksklusive rammeavtaler med de største leverandørene. Da blir det vanskelig å kjøpe frukt lokalt.

Handlingsrommet for innkjøp kan illustreres med venndiagrammet under. For å kunne kjøpe lokalt, må vi befinne oss i den trekanten der de tre sirklene møtes.

Hvis beløpene ikke er for store og innkjøpsenhetene er små, går det fint å kjøpe lokalt. Hvis innkjøpsavdelingene unngår eksklusive kontrakter og åpner for å kjøpe fra mindre lokale (og helst bærekraftige) leverandører, er det lov.

Men offentlige organisasjoner og kommuner gjør ikke det. Universiteter, sykehus og kommuner slår seg sammen om å inngå digre kontrakter for milliarder av kroner som bare store nasjonale eller internasjonale selskaper kan levere på. Det begrenser konkurransen fordi det kun er noen store som kan levere på slike kontrakter.

Eksklusive kontrakter stenger muligheten for mindre, lokale leverandører til å levere til offentlig sektor. Når et universitet i Oslo slår seg sammen med et universitet i Tromsø om en brødavtale, er det ikke lov for ansatte å kjøpe brød av den lokale bakeren.

Kjøp bærekraftig

Kjøp bærekraftig-prosjektet, som undersøkte om offentlige organisasjoner kan ta mer hensyn til bærekraft i sine innkjøp, identifiserte sju systemutfordringer som hindrer offentlige organisasjoner i å bruke innkjøp strategisk for mer bærekraft (Groenendijk, 2024c).

Fem systemutfordringer er knyttet til de to nederste sirklene, om organisering og kontrakter, i figur 1:

1.  De små leverandørene blir stengt ute i et monopolistisk matmarked.

2.  Innkjøpsmiljøene bruker gjerne en snever anvendelse av miljøkriterier framfor å bruke en mer helhetlig bærekraftsforståelse når de kjøper inn varer og tjenester.

3.  Det ligger en ideologi i bunnen av innkjøpspolitikken om at oppskaler­ing og sentralisering alltid er bra, og at fleksibiliteten til å kjøpe lokalt og ­bærekraftig i mer desentraliserte innkjøp er dyrt og risikabelt.

4.  Politikken som føres er orientert mot å kjøpe billigst mulig i stedet for å ta rollen som samfunnsaktør som tar kvalitets- og bærekraftshensyn.

5.  Den transaksjonelle logikken i ­kontrakter strider med logikken om samarbeid der flere avdelinger og ­sektorer kunne gått sammen om å skape bærekraftseffekter.

To systemutfordringer er delvis knyttet til regelverket, men må samspille med sentralisert organisering av innkjøp for å bli et problem (se den øverste sirkelen i figur 1):

1.  Anskaffelsesreguleringen tillater ikke geografibasert diskriminering mellom leverandører.

2.  Små innkjøpsmiljøer må håndtere et komplisert regelverk på EU- nivå, og det er vanskelig og risikabelt å stille bærekraftskrav i store kontrakter.

Etter en bakgrunnsdel som går gjennom tradisjoner og utviklingen i offentlige innkjøp for bærekraft, blir disse sju systemutfordringene med tilhørende logikker analysert i artikkelen.

Tradisjoner for innkjøp i offentlig sektor

Vi kan snakke om to tradisjoner for offentlige innkjøp: den tradisjonelle og den nye politikken for bærekraftige offentlige anskaffelser. Verdiene som ligger til grunn for tradisjonelle offentlige anskaffelser er forskjellige fra verdiene for bærekraftige offentlig anskaffelser (heretter SPP – Sustainable Public Procurement).

I denne artikkelen (og i prosjektet forskningen springer ut fra) forstås Bære­kraftige offentlige innkjøp (SPP) som offentlige organisasjoner som kjøper bærekraftige produkter og tjenester til seg selv, men som også skaper miljømessig, sosial og økonomisk verdi for (lokal)samfunnet gjennom sine innkjøp.

I denne artikkelen argumenteres det for at det nåværende anskaffelsessystemet, slik det praktiseres, kommer til kort når det gjelder å skape bærekraftseffekter. Anskaffelsesmiljøenes fokus på grønne offentlig anskaffelser (GPP – Green Public Procurement), i stedet for på full bærekraft, begrenser dets evne til å ta brede bærekraftshensyn (som gjenbruk og ombruk), samarbeide desentralisert og implementere styring basert på samarbeid, noe som er nødvendige for å løse de nåværende bærekraftsutfordringene. I stedet legger anskaffelsesmiljøene mest vekt på produksjon av kriterier og veiledninger uten å gripe fatt i underliggende motstridende logikker.

Om bærekraftige innkjøp (SPP) og grønne innkjøp (GPP)

SPP har vært på den politiske agendaen både i Norge og i utlandet i over ti år, selv om det hovedsakelig har vært i form av grønne offentlige anskaffelser (heretter GPP, dvs. bærekraft begrenset til miljø­aspekter). GPP blir aktivt fremmet og koordinert av EU, OECD og Nordisk samarbeid.

EU-kommisjonen initierte i 2008 GPP-programmet (European Commission, 1996, 1998, 2008). GPP-programmet tar utgangspunkt i nasjonale handlingsplaner, og bygger på en felles utvikling av kriterier for bærekraftige anskaffelser. Ordningen er frivillig for medlemslandene i EU, samt for Norge og Sveits. Basert på frivillig bruk av disse kriteriene hadde EU som mål både å forenkle og å bruke offentlig anskaffelse mer strategisk for å oppnå politiske mål om innovasjon, bedre miljø og sosial inkludering.

For å få til det, endret EU i 2014 de offentlige anskaffelsesdirektivene. Nylig introduserte EU bruk av obligatoriske minstekrav for miljøkriterier i offentlige anskaffelser. Dette gjelder for spesifikk sektorlovgivning. Disse kravene er en del av EUs grønne avtale.(Green Deal).⁸

Erfaringer med innkjøp deles mellom medlemmene i OECD (f.eks. OECD, 2015, 2017). Medlemmenes framgang på området for SPP overvåkes regelmessig, og nasjonale anskaffelsessystemer vurderes (gjennom det såkalte MAPS-programmet⁹). Innenfor rammen av nordisk samarbeid har forskjellige guider og retningslinjer om SPP og/eller GPP blitt utviklet (Norden, 2009, 2017, 2021).

Implementering av SPP er imidlertid ikke lett. I praksis klarer ikke offentlige organisasjoner å følge opp ambisjonene. Den Europeiske Revisjonsretten konklu­derte i 2023 med at prioriteringen av bærekraft i innkjøp har hatt en begrenset innvirkning i EU-landene totalt sett. Få bruker andre tildelingskriterier enn pris til tross for reformen i 2014 nevnt over. Det skjer selv om målene med reformene i 2014 sjelden er i konflikt med det grunnleggende prinsippet om konkurranse, som ligger til grunn for offentlige anskaffelser. ECA pekte også på mangler ved data og oppfølgingssystemer (ECA, 2023: 48–51).

Riksrevisjonens konklusjoner

For Norge kom Riksrevisjonen til lignende konklusjoner. Den fant at anskaffelsespraksisen er utilstrekkelige når det gjelder å minimere miljøskade og fremme klimavennlige løsninger. Offentlige myndigheter mangler en helhetlig tilnærming til klima- og miljøproblemene. Veiledninger som gis om grønn offent­lig anskaffelse henger dårlig sammen med innkjøpernes perspektiv og oppfatning av virkeligheten. I tillegg mangler data og ledelsesinformasjon. Videre er det lite koordineringen av grønne offent­lig anskaffelser på tvers av relevante departementer (Riksrevisjonen 2022: 7).

Offentlige anskaffelser har hovedsakelig blitt diskutert – akademisk – i litteraturen om leverandørkjeder¹⁰, som forskriver hvordan offentlig anskaffelse bør gjennomføres, ofte basert på relativt enkle ledelsesmodeller. Ellers er det mest empirisk forskning på enkeltstående casestudier. Sett fra et politisk og offentlig administrativt perspektiv er litteraturen heller dårlig.

Det er imidlertid en voksende litteratur om barrierer for, og drivere av, implementeringen av GPP. Det gjelder for eksempel litteratur om politikkimplementering. «Implementering» av GPP forstås ofte som miljøkriterier, det vil si krav i anbudsdokumenter. Hindringer, identifisert av forskere, er blant annet offentlige innkjøperes mangel på kunnskap om regulering og utfordringer knyttet til bærekraft, mangel på strategisk tenkning og økonomiske begrensninger.

Selv om Norge ikke er medlem av EU, er landet fullt integrert i det indre markedet gjennom EØS-avtalen mellom EU og EFTA.¹¹ Siden Norge dermed er underlagt det samme regulatoriske ramme­verket på området offentlige anskaffelser som andre EØS-land (inkludert alle 27 EU-medlemslandene), og deltar i EUs GPP-program, kan funnene om Norge være relevante i det større europeiske bildet.

Kolliderende institusjonelle logikker og systemutfordringer. En analyse.

Innkjøpssystemet lider under kolliderende (institusjonelle) logikker, systemutfordringer og uklare forståelser av bærekraft. Dette skaper et misforhold mellom intensjon og praksis i innkjøpsverdenen. De kolliderende logikkene er relatert til systemutfordringene, og hindrer effektivt offentlige organisasjoner i å skape bærekraftseffekter gjennom sine innkjøp. Under gis en oversikt over disse sju systemutfordringene.

Systemutfordringer knyttet til organi­s­ering og kontrakter (de to nederste ­sirklene i figur 1)

1. De små leverandørene blir stengt ute i et monopolistisk matmarked.

Det er en ubalanse i markedsmakt mellom mindre og større aktører, spesielt i matmarkedet, i Norge. Ifølge gjengs argumentasjon bygger offentlig anskaffelse på å fremme konkurranse. Markedene er imidlertid ofte ufullkomne, og representerer ikke nødvendigvis like konkurranseforhold – til tross for offentlige anskaffelser eller kanskje like mye på grunn av offentlige anskaffelser. På leverandørsiden er ufullkommen konkurranse vanligvis knyttet til trekk ved varene og tjenestene, men også til markedsforhold (som hvor lett det er å komme inn på markedet og behovet for kapital).

Også regjeringens konkurransepolitikk har betydning. Spesialisert produksjon med høye faste kostnader fører til fragmenterte markeder med et lite antall leverandører (oligopol), men en slik konstellasjon kan også være resultatet av samarbeid mellom leverandører (av relativt homogene varer) som ikke tilstrekkelig motvirkes av regjeringens politikk. For eksempel er det velkjent at matmarkedene i Norge er sterkt konsentrert på både leverandør- og detaljhandelsnivå (oligopoler).¹²

I litteraturen om offentlige anskaffelser reflekteres dette i diskusjonen om muligheten for deltakelse i offentlig anskaffelse for små leverandører (SMB og sosiale entreprenører) i forhold til store leverandører.¹³ Det vanlige synet er at det er vanskeligere for små leverandører enn for store å vinne offentlige anbuds­konkurranser, og de får sjelden levere til offentlige organisasjoner. Det er ikke like konkurranseforhold for disse leverandørene. Noen få store leverandørers markedsdominans påvirker imidlertid også offentlige organisasjoners makt i innkjøp negativt. Dette aspektet ved konkurranse blir ofte ignorert.

Felles anskaffelser kan føre til en situasjon der leverandører står overfor en stor (offentlig) kjøper. Det påvirker også balansen i markedsmakten. Hvorvidt en slik konstellasjon er god for SPP, avhenger av hvordan denne felles anskaffelsen er implementert. Det er sannsynligvis gunstig for effektiv bruk av generelle miljø­messige (GPP-)kriterier, men skadelig for å dekke mer finmaskede, lokaliserte bærekrafts­behov.

Oligopolistiske¹⁴ og oligopsonistiske¹⁵ markedsegenskaper forsterker hverandre gjensidig. Hvis kjøpere står overfor et oligopol, kan de begynne å samarbeide (om felles anskaffelser) for å styrke sin markedsmakt. Felles anskaffelser øker volumet av anskaffelser, og skyver ut alle små leverandører. Resultatet av en slik prosess kan være et marked som både er et oligopol og et oligopson. Få store kjøpere forhandler med få store leverandører.

For å gi et konkret eksempel: Gjennom anskaffelse sikrer den nasjonale fellesinnkjøperen en kontrakt med en av de nasjonale hotellkjedene, og alle statlige ansatte tvinges til å bruke ­tjenestene til den kjeden på sine forretningsreiser.

2. Innkjøpsmiljøene bruker gjerne en snever anvendelse av ­miljøkriterier framfor å bruke en mer helhetlig bærekraftsforståelse når de kjøper inn varer og tjenester.

Det er et misforhold mellom bærekraftige innkjøp og grønne innkjøp.¹⁵ Som nevnt innledningsvis, er SPP anskaffelser der offentlige organisasjoner ikke bare skaper verdi for seg selv, men også offentlig verdi, det vil si miljø­messig, sosial og økonomisk verdi for samfunnet.

GPP gjelder bare den miljø­messige dimensjonen av SPP. I norsk praksis brukes SPP og GPP ofte sammenblandet, i den forstand at bærekraft primært forstås som miljømessig bærekraft. Også når begrepet SPP brukes, ville GPP være mer passende å bruke i praksis.

Hensynet til sosialt ansvar i offentlig anskaffelse har imidlertid alltid vært til stede, når det gjelder menneskerettigheter, universell utforming og tilgjengelighet, lønn og arbeidsforhold, praksisplasser og så videre. Men slike hensyn har blitt brukt på en fragmentert måte, uten en integrert tilnærming til bærekraft og dens tre sammenhengende¹⁶ dimensjoner.

Overraskende nok strider dette med den opprinnelige ideen om bærekraftig utvikling slik den framstilles av Verdenskommisjonen for miljø og utvikling i rapporten Our Common Future. Kommisjonen, ledet av den norske statsministeren Brundtland, definerte bærekraftig utvikling som «imøtekommer behovene til den nåværende generasjonen uten å kompromittere evnen til fremtidige generasjoner til å imøtekomme sine egne behov» (Verdenskommisjonen, 1987: avsnitt 27). Rapporten begrenset ikke definisjonen til miljømessige aspekter, men i Norge (og andre land) oppfattes bærekraft hovedsakelig som miljømessig bærekraft, særlig klimapolitikk og reduksjon av klimagasser (GHG)¹⁷.

Prioriteringen i EU av GPP (og av utviklingen av GPP-kriterier) viser det samme.¹⁸ I praksis kan reduksjonen av SPP til GPP (og innenfor GPP til tiltak for å motvirke klimaendringer) reise mange spørsmål, ettersom innkjøpere kan føle at de ivaretar kun ett eller to elementer av bærekraft, og gjør det på en ganske vilkårlig måte, for eksempel basert på hva som er tilgjengelig i form av (GPP-)kriterier, gitt av eksperter. De kan føle at de (a) ikke klarer å inkludere andre relevante aspekter, og (b) ikke klarer å håndtere avveininger mellom bærekraftaspekter.

Slike avveininger eksisterer innenfor alle bærekraftdimensjonene (leverandøren av økologisk dyrkede grønnsaker som leverer varene sine med en 25 år gammel dieselvarebil) eller mellom bærekraftsdimensjoner (kjøpet av elektriske biler produsert i et land som har lave lønninger og dårlige arbeidstakerrettigheter). Ideelt sett er SPP offentlige anskaffelser som skaper synergier og treffer blink. Det vil si, der de tre bærekraftdimensjonene overlapper og forsterker hverandre, jf. trekanten i figur 2, der alle sirklene møtes.

Bærekraft blir generelt forstått nettopp som noe helhetlig. Prioritering av GPP samsvarer ikke med et slikt helhetlig perspektiv. Men selv innenfor den miljømessige dimensjonen er fokuset for mye på kriterier som gjelder et utvalg av dagens miljøpåvirkninger heller på helheten (Bratt et al., 2013).

3. Det ligger en ideologi i bunnen av innkjøpspolitikken om at oppskalering og sentralisering alltid er bra, og at fleksibiliteten til å kjøpe lokalt og bærekraftig i mer desentraliserte ­innkjøp er dyrt og risikabelt.

Offentlig anskaffelse handler mye om å bruke makten til den (offentlige) «lomme­boka». Denne makten øker når anskaffelsen oppskaleres, gjennom felles anskaffelse på statlig eller regionalt nivå. Som Abutabenjeh et al. (2023) viser, kan andre argumenter også brukes for en slik oppskalering, som reduserte transaksjonskostnader og deling av kompetanse ved store innkjøp. Det fører til en tendens mot sentralisering av innkjøp i offentlig sektor. Enkelte ganger kan det imidlertid være lettere å ta lokale bærekraftshensyn i innkjøp hvis innkjøpsfunksjonen er mer desentralisert. Da blir det enklere å kjøpe fra mindre, bærekraftige leverandører som ellers ikke når opp i konkurransene om offentlige kontrakter.

Å desentralisere innkjøp er imidlertid ikke et alternativ som som blir vurdert, reelt sett. Desentralisering av innkjøpsbeslutninger ville ha innebåret en systemendring som ikke er i tråd med rådende politikk og ekspertvurderinger. Få eksperter lanserer mer desentraliserte og lokale innkjøp som sosial innovasjon eller som en farbar vei å gå. En desentralisering ville krevd arbeid med kulturen i organisasjonene som måtte virket i samspill med innkjøpsbeslutningene. Når det gjelder mat, måtte man for eksempel ha trukket kokke-, ernærings, og matfaglig kompetanse mer tilbake i institusjonene og i innkjøpsbeslutningene.

Det er tvilsomt om det finnes grunnlag for bevegelse i en slik retning i Norge i dag. Isaksson og Hagbert (2020: 85) definerer mobiliseringskapasitet som de involverte aktørenes evne til å bruke kunnskap og nettverk for å utfordre rådende maktstrukturer og gjøre endringer. I hvilken grad er innkjøpere i stand til å handle som (kritiske) endringsaktører som kan «tvinge gjennom» (mer) SPP? Det kan gjelde mer eksternt orientert (policy) entreprenørskap (Roberts & King, 1991; Mintrom, 2019), men det kan også gjelde intern endring og intraprenørskap¹⁹ (Pinchot, 1987).

Når det gjelder slik (intern) endring, fant Grandia (2015a, 2015b) at «affektiv forpliktelse» (dvs. vilje) til mer SPP er en veldig viktig faktor. Endrings­aktører er viktige ved at de (med våre ord) – som ildsjeler – «holder ilden brennende» gjennom en mengde prosesser som foregår på forskjellige nivåer i organisasjonen. Slike endringsaktører er ikke nødvendigvis innkjøpere selv, men kan være miljø- eller bærekraftsrådgivere med en uformell rolle i anskaffelse (Grandia, 2015a: 138).

Mer generelt fant Lapuente og Suzuki (2020) at offentlige ledere med juridisk grad viser lavere pro-innovasjonsholdninger når det gjelder offentlig sektor-innovasjon. Dette er i tråd med mange publikasjoner i litteraturen om offentlige anskaffelser som understreker innkjøpernes motvilje mot å prøve ut nye praksiser, av frykt for brudd på normer og regler. Miljøet for offentlig anskaffelse i Norge, som i mange land, består hovedsakelig av mennesker med juridisk bakgrunn.

Anskaffelsesmiljøet i Norge har distinkte trekk som et epistemisk²⁰ samfunn (Haas, 1982), med samme overbevisninger om hva som er gjennomførbart i form av endring og hva som ikke er det, om betydningen av overholdelse av normer og regler, om hvilke virkemidler som skal brukes i GPP, og så videre. Spesialister på offentlige anskaffelser (innkjøpere, eksperter fra DFØ og KS, men også private konsulenter som PwC, OsloEconomics, MENON Economics, og Inventura) danner et tett samfunn, med jevnlig utveksling av informasjon, prosjektsam­arbeid og betydelig ansattmobilitet.

Miljøet har til og med sin egen digitale (daglige) avis (anbud365.no). Hvert år organiseres fire store konferanser. En er organisert av DFØ (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring) som hovedeksperter. En annen er organisert av NHO (Næringslivets Hovedorganisasjon) som representerer flertallet av leverandørene. De andre konferansene er organisert av anbud365.no, og av KOFA (dvs. Klagenemnda for offent­lige an­­skaffelser som behandler brudd på offentlige anskaffelsesreguler­inger).

Sertifisering av innkjøpere skjer basert på læreplaner utviklet av DFØ, som mange organisasjoner (inkludert KS) har forpliktet seg til. Det er to standard læreplaner på plass: SOA Basis, og SOA Bærekraft. Sistnevnte er et sertifiseringsskjema for innkjøpere som håndterer bærekraftig offentlig anskaffelse.

4. Politikken som føres er orientert mot å kjøpe billigst mulig i stedet for å ta rollen som samfunnsaktør som tar kvalitets- og bærekraftshensyn for seg selv og (lokal)samfunnet.

Hvilken verdi man får for pengene i et konkret innkjøp er ikke nødvendigvis overlappende med verdien man kan skape for fellesskapet ved å legge vekt på bærekraft. En vanlig måte å ramme inn målene for offentlig anskaffelse i litteraturen på, er modenhetsmodeller.

En modenhetsmodell, som det ofte refereres til, er modellen til Telgen et al. (2007) og Harland et al. (2007, 2013). De beskriver offentlig anskaffelser som leverer på bredere regjeringspolitiske mål som mest modent. Slike mål kan angå miljøet, jobbskaping, ivaretakelse av menneskerettigheter, eller stimulering av lokal økonomisk utvikling, kort sagt: bærekraftsmål.

Umodenhet i offentlige anskaffelser handler om ensidig fokus på samsvar med regulering og forebygging av økonomiske irregulariteter. Slik anskaffelse er anskaffelse etter boka, til lavest mulig pris. Mer modent er anskaffelse som ikke ser bare på pris, men også på andre egenskaper ved det som kjøpes inn, det vil si både beste pris og kvalitet. Både pris og priskvalitet kan brukes til å identifisere det EU-direktivet (2014/24/EU) kaller det mest økonomisk fordelaktige tilbudet (MEAT).²¹

Tradisjonelt sett var offentlige anskaffelser basert på pris eller pris- og kvalitetsforhold begrenset til å vurdere de («private») fordelene og kostnadene for den anskaffende offentlige organisasjonen, det vil si verdien anskaffelsen skapte for organisasjonen selv. Som nevnt tidligere, handler SPP imidlertid ikke bare om verdien for anskaffende organisasjoner, men inkluderer det å skape miljømessig, sosial og økonomisk verdi for samfunnet. Med framveksten av GPP/SPP har bærekrafts­hensyn imidlertid blitt tvunget inn i MEAT-logikken – å finne det mest økono­misk fordelaktige alternativet for den anskaffende organisasjonen.

Hvis kostnadseffektivitet er det eneste kriteriet som brukes, kan offentlige innkjøpere se på livssykluskostnadene for det som kjøpes. Hvis både pris og kvalitet er kriterier, kan bærekraftshensyn – i tillegg til bruk av andre («tradisjonelle») kvalitetshensyn – legges inn i spesifikasjonskravene (og tildelingskriteriene).²² Hvis det er gjort, antas det at offentlig anskaffelse vil støtte eller levere på de bredere regjeringspolitiske målene som disse bærekraftshensynene skal ivareta.

Men blir samfunnsverdien optimalisert i dagens innkjøpspraksis? På grunn av at bærekraft med alle dens potensielle synergier og avveininger blir dårlig tatt hensyn til i dagens praksis, er svaret nei. Det er ikke gitt at bruken av ett eller flere ganske spesifikke kriterier vil optimalisere offentlig (eller: samfunnsmessig) verdi. For å oppnå full offentlig verdi, må offentlig anskaffelse være mye mer koordinert med annen (bærekrafts)politikk. En av de mest framtredende beste praksiser i SPP har for eksempel vært kombinasjonen av (obliga­riske) skolemåltidsprogrammer med offentlig anskaffelse av økologisk produsert mat (for eksempel i København, Milano og Roma).

Modenhetsnivåer, og om organisasjonene (i) inkorporerer verdi-for-penger inkludert bærekraftshensyn, i tillegg til andre kvalitetshensyn, eller om de (ii) inkorporerer optimalisering av offentlig verdi, kan sees som ambisjonsnivåer. Spørsmålet er om organisasjonen tar mål av seg til å opptre som en samfunnsaktør eller primært sikrer sine egne interesser. Selv om praksisen ofte er den samme (det vil si bruk av GPP-kriterier), kan organisasjonene oppfatte målet for GPP/SPP ulikt. Ulikheter i ambisjon viser om organisasjonen ønsker å opptre som en samfunnsaktør eller ikke.

I Nederland krever artikkel 1.4(2) i den nederlandske anskaffelsesloven 2012 (Aanbestedings­wet, 2012) at kontraherende myndigheter sørger for at «så mye samfunnsverdi som mulig» skapes for offentlige ressurser. I det norske tilfellet sier loven om offentlige anskaffelser fra 2016 (§1 og §5) at loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser, og at offentlige myndigheter skal organisere sin anskaffelsespraksis på en slik måte at de bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er ­relevant.

5. Den transaksjonelle logikken i ­kontrakter strider med logikken om samarbeid der flere avdelinger og sektorer kunne gått sammen om å skape bærekraftseffekter.

Transaksjonslogikken i innkjøp bryter med logikken om samarbeid på tvers for å skape bærekraftseffekter. Transaksjons­logikk fungerer innenfor et – ideelt sett – konkurransedyktig miljø. Den reduserer innkjøp til et kjøper-selger-forhold, basert på en kontrakt, som må håndteres (det vil si overvåkes og følges opp), og som på et tidspunkt utløper. Forholdet mellom kjøper og leverandør håndteres som en del av anskaffelsesprosessen (leverandørrelasjonshåndtering som en del av leverandørkjedehåndtering). Mer omfattende forhold mellom (en) kjøper og (en) leverandør betraktes som påfallende, da de kan føre til ko-optering og kanskje til og med korrupsjon.

Denne logikken strider mot mer enn tre tiår med akademisk forskning innenfor offentlig admini­strasjon, der samarbeid mellom aktører anses som avgjørende, spesielt når det gjelder å takle store samfunnsutfordringer som ­innovasjon og bærekraft. I denne logikken er samarbeid i nettverk, basert på tillit og ressurs­deling, viktig for å få gode resultater. Det er vanskelig å fore­stille seg SPP som en prosess for samskaping av samfunnsverdi som går utover en trans­aksjonell anskaffelse innenfor dagens system.

Omfattende samarbeid om anskaffelser mellom leverandører, anskaffende organisasjoner, sluttbrukere og andre samfunnsinteressenter, med mål om å maksimere samfunnsverdien, er knapt mulig innenfor den ­nåværende logikken for anskaffelse. Vektlegging av konkurranseutsatte anbud for å sikre rettferdighet og integritet i leverandørvalget hindrer utviklingen av tette kjøper-leverandørforhold og partnerskap, og bruken av sosial kapital (f.eks. Uyarra et al., 2014; Melander & Arvidsson, 2020).

Enkelte elementer i anskaffelsesreguleringen tillater bare begrensede former for ­samarbeid i den (mindre strengt regulerte) pre-tilbudsfasen, slik som markedsdialog (Holma et al., 2022). Hamdan et al. (2023) har studert anskaffelsesutfordringer i bærekrafts- og nullutslipps-nabolags­prosjekter der de bruker en helt annen tilnærming enn klassisk anskaffelse.

Markedsdialoger kan ta forskjellige former: markedsavklaring, tilbyderkonferanser, møt-kjøper-arrangementer, årlige leverandørdager og tekniske dialoger. Gjennom markedsdialog kan en offentlig kjøper kommunisere behov, og leverandører kan gi tilbakemelding på behov og potensielle anbudsspesifikasjoner. I sammenheng med anskaffelse for innovasjon, gjør (spesielt regulert) pre-kommersiell anskaffelse (PPC) det mulig for offentlige innkjøpere å kjøpe forskning og utvikling fra flere konkurrerende leverandører, slik at de kan identifisere de beste løsningene som markedet kan levere på et senere stadium (gjennom tradisjonell anskaffelse).

Offentlige anskaffelser av innovative løsninger (PPI) har som mål å etablere en kritisk masse for den (videre) utviklingen av spesifikke innovative løsninger, som utvikles nær og i samarbeid med markedet. Det kan involvere testing som går forut for den faktiske (tradisjonelle) offentlige anskaffelsen.

En annen mulighet for samarbeid i offentlige anskaffelser er bruken av reserverte kontrakter, som lar den kontraherende offentlige myndigheten reservere en kontrakt (eller deler av en kontrakt) til forhåndsdefinerte leverandører. EU/-EØS-regulering gjør dette mulig for anskaffelse av helse-, sosiale- og kulturelle tjenester som involverer ikke-kommersielle leverandører som oppfyller visse krav.

En annen form for reservert kontrakt gjelder skjermede verksteder og økonomiske aktører som har som mål å fremme sosial og profesjonell integrering av funksjons­hemmede eller vanskeligstilte personer. I deres studie av arbeidsintegrerende sosiale bedrifter (WISE) i Göteborg som leverte tjenester anskaffet gjennom en slik ordning, fant Norbäck og Campos (2021) økt samarbeid (i stedet for konkurranse) mellom disse organisasjonene.

Over har vi gått gjennom de fem systemutfordringene knyttet til organisering og kontrakter (de to nederste sirklene i figur 1). Under skal vi se på systemutfordringer knyttet til regelverk og sentralisert organisering (den øverste sirkelen i figur 1).

Systemutfordringer knyttet til regelverk og sentralisert organisering

1. Anskaffelsesreguleringen tillater ikke geografibasert diskriminering mellom leverandører.

I det norske systemet fastslår loven om offentlige anskaffelser av 2016 (LOA-2016, § 5 at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og organer underlagt offentlig rett skal organisere sine anskaffelsespraksiser på en slik måte at de bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant (for eksempel ved å ta hensyn til livssykluskostna­der). Disse kontraherende myndighetene må også ha passende prosedyrer på plass for å fremme respekt for grunn­leggende menneskerettigheter i offentlige anskaffelser der det er risiko for brudd på slike rettigheter.

I forskrift om offentlige anskaffelser av 2016 (FOA-2016) fastslår       §7-§9 at den kontraherende myndigheten skal vekte klima- og miljøhensyn med et minimum av 30 prosent. Der den kontraherende myndigheten spesifiserer tildelingskriteriene i prioriteringsrekkefølge, skal klima- og miljøhensyn være blant de tre høyeste prioritetene. Tildelingskriteriene kan erstattes med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen hvis dette gir en bedre klima- og miljøeffekt.²³

I prinsippet tillater ikke anskaffelsesreguler­ingen geografisk diskriminering mellom leverandører, da den sikter mot å sikre like konkurranseforhold for alle leverandører. Hva den relevante geografiske omkretsen er, avhenger av typen anskaffelse som er involvert. Stort sett er det innenfor ­EU/EØS-rammeverket fire typer kjøp/­anskaffelser:

1.  Direkte kjøp uten konkurranse (for små kjøp, i det norske tilfellet opp til 100 000 kroner). Disse er ofte styrt av interne regler (for eksempel for å sikre noe konkurranse ved å be om tilbud fra flere potensielle leverandører).

2.  Anskaffelser uten offentlig konkurranse. Disse er styrt av generelle juridiske prinsipper for anskaffelser og noen administrative krav, opp til den nasjonale terskelen (1,3 millioner kroner).

3.  Anskaffelser med åpen nasjonal konkurranse (fra 1,3 millioner kroner opp til EU/EØS-terskelen).²⁴

4.  Åpen europeisk anskaffelse.

Anskaffelsesreglementet er reguleringer som skal sikre rettferdig handel også over landegrensene. Handel over landegrensene er spesielt relevant for store firmaer. En liten lokal baker i Tyskland kan ikke eksportere sine varer til Norge like lett. Spesielt i de siste to typene anskaffelser kan derfor ikke krav²⁵ som geografisk diskriminerer mellom leverandører, brukes. Dette gjelder innkjøp som representerer store summer.

Slike anbud blir relevant for store selskaper og leverandører som typisk kan levere på etterspørsel etter så store kvanta. Jo større innkjøpsenheten er, jo oftere når innkjøpsenheten summer for innkjøp som nettopp krever denne typen omfattende anskaffelsesprosesser. Når offentlige organisasjoner (inkludert kommuner) slår sammen sine innkjøp, blir beløpene så store at de tvinges til å kjøpe bare fra store leverandører, som ikke er lokale. Et sykehjem vil kunne gjennomføre enklere anskaffelsesprosedyrer og lettere kjøpe lokalt enn et innkjøpssamarbeid mellom to universiteter eller flere kommuner som slår seg sammen.

Bærekraft handler imidlertid veldig mye om geografi, og offentlige organi­sasjoner kan ha klare preferanser for lokale leverandører, ettersom disse lokale leverandørene kan sikre bærekraftige effekter på lokalt nivå. Kjøp fra lokale leverandører kan være positivt for lokale og regionale matvaresystemer, lokal og regional økonomisk utvikling og en rekke konkrete lokale sosiale mål (for eksempel praksisplasser og inkludering av innvandrere).

Det regulatoriske rammeverket åpner ikke for å ta slike hensyn. For eksempel, i anskaffelse av mat og cateringtjenester, er det ikke tillatt å (direkte) avgrense anskaffelsen til lokale eller regionale leverandører, men som en indirekte og mindre effektiv alternativ, kan transportkostnader inkluderes i anskaffelses­kravene. Hvis en kommune (A) ønsker å gi lokale innvandrere arbeidserfaring, kan den inkludere et slikt krav i for eksempel et anbud for skolecatering, men det kan være at leverandøren som går seirende ut i konkurransen kommer fra en annen kommune (B) eller opererer nasjonalt, og dermed ikke bruker innvandrere fra A.

I Norge har dette misforholdet mellom bærekraftsmål i SPP og de grunnleggende prinsippene for anskaffelse gitt opphav til debatt siden slutten av 1990-tallet, som vist av ulike rapporter fra nasjonale ekspertkomiteer, i NOU-er. NOU av 1997²⁶ understreket at miljøhensyn ikke må bryte mot prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering på grunn av nasjonalitet (s. 14) og advarte mot bruk av vage miljøkrav i anskaffelser som kan føre til slik diskriminering (s. 86). Dette reflekterer diskusjonen internasjonalt.

I 2001 avklarte EU-kommisjonen spørsmål rundt bruken av bærekraftskrav i anskaffelser. Den understreket at ikke-diskriminerende til­deling er viktig, og at det beste tilbudet bør velges. Denne posisjonen er fortsatt den vanligste. ECA (2023: 30) nevnte også at miljømessige, sosiale og innovative krav i offentlige anskaffelser må produsere det tilsiktede resultatet uten å kunstig begrense konkurranse.

På EU-nivå og på nasjonale nivåer (inkludert Norge) er GPP-kriterier utviklet for en rekke forskjellige varer og tjenester, og går langt for å ikke lokalisere bærekraft. Dette gjelder de frivillige GPP-kriteriene og de obligatoriske kriteriene i sektorlovgivningen, nevnt i innledningen. Regler om tjenester av allmenn øko­nomisk interesse (SGEI) tillater imidlertid unntak fra internmarkedsloven (Bartha & Horváth, 2020). Dette kan også gjelde GPP (Bhullar, 2024). Østerrike introduserte for eksempel et bærekraftsunntak i konkurranseloven (Robertson, 2022).

Mer generelt har spørsmålet om proporsjonalitet i EU-anskaffelsesloven og spørsmålet om nasjonal skjønn blitt diskutert (Bogojevich et al. 2019; Refslund et al., 2020, Pouikli, 2021), samt spenningen mellom doktriner og fleksi­bilitet (Bovis, 2020). Ifølge noen er et para­digmeskifte (Caranta, 2023; Janssen & Caranta, 2023) og en forsoning mellom konkurranseprinsipper og bærekraftige offentlige anskaffelser (Sabockis, 2023) allerede på vei.

2. Små innkjøpsmiljøer må håndtere et komplisert regelverk på EU-nivå, og det er vanskelig og risikabelt å stille bærekraftskrav i store kontrakter.

Norge har obligatorisk felles anskaffelser på statlig nivå på et økende antall områder.²⁷ Hovedsakelig har organisasjonene da sentraliserte innkjøpsenheter, men kan også være organisert mer desentralisert. Mange kommuner og andre offentlige organisasjoner, som sykehus og universiteter, inngår imidlertid frivillig i felles anskaffelser, blant annet gjennom regionalt samarbeid.

Når innkjøpene er store (og det er jo et valg å gjøre kjøpene store), må innkjøpsmiljøer håndtere et komplisert regelverk på EU-nivå. Det skaper et misforhold mellom størrelsen på konkurransene og kapasiteten i innkjøpsmiljøene. Størrelsen på konkurransene (også på EU-nivå) stemmer ikke fullt ut overens med kapasiteten og kompetansen disse organisasjonene har til å gjennomføre politikken. (Institusjonell) kapasitet forstås her som bestående av tre elementer: kunnskap, relasjonsressurser og mobiliserings- (eller: endrings-)kapasitet.²⁸ Disse elementene (eller: kilder til kapasitet) er komplementære, men i noen grad kan de også være overlappende.

Manglende kunnskap om SPP har blitt framhevet i nesten alle politiske dokumenter og evalueringer som omhandler temaet i Norge de siste to tiårene. Vi kan skille mellom to typer kunnskapsmangel: (a) kunnskapshull når det gjelder offentlige anskaffelser generelt, ofte relatert til det regulatoriske rammeverket og (b) kunnskapshull angående bærekraft og hvordan inkludere bærekraftshensyn i offentlige anskaffelser. Det første problemet er knyttet til kompleksiteten i et kombinert nasjonalt EU/EØS-anskaffelsesrammeverk og økte kvalitetskrav i innkjøp.

I sin rapport om konsekvensene av SPP, argumenterte OsloEconomics, ett av de ledende konsulentselskapene på feltet, at «(…) for å ta nye samfunnshensyn på en informert måte, må hver av Norges omtrent 3000 offentlige kontraktsmyndigheter i prinsippet skaffe seg den samme kompetansen som departementer og etater bruker for å vurdere de direkte og indirekte effektene av for eksempel miljø-avgifter og bygningsreguleringer (…)» (OsloEconomics, 2018: 41).

DFØ overvåker regelmessig (dvs. hvert annet år) utviklingen i norske offentlige anskaffelser gjennom spørreundersøkelser til innkjøpere. De har generelt gode svarprosenter (ca. 50 %). De inkluderer innkjøpere fra alle regjeringsnivåer (kommuner, fylker, statlige regjeringsorganer og statlige (statseide) selskaper. Den siste undersøkelsen (2022) viser at et lite flertall av norske innkjøpere mener de har nok kompetanse når det gjelder det regulatoriske ramme-verket (68 %), bruken av digitale verktøy (67 %) og gjennomføringen av de faktiske anbudsprosedyrene (61 %).

Når det gjelder bærekraftsaspekter, sier et lite mindretall av innkjøperne at de har tilstrekkelig kompetanse når det gjelder miljøspørsmål (31 %) og innovasjon (24 %) (DFØ, 2022: 40). Interessant nok har poengsummene for GPP-kompetanse forverret seg de siste årene (dvs. fra 2018 til 2022). I 2018 svarte andelen inn-kjøpere at de hadde tilstrekkelig kompetanse på miljø- og klimaområdet 40 prosent (kommunalt nivå), 73 prosent (fylkesnivå), 47 prosent (statlige regjeringsorganer) og 57 prosent (statlige selskaper). Tallene for 2022 er henholdsvis 38 prosent, 35 prosent, 21 prosent og 34 prosent (DFØ, 2022: 61).

Generelt har kommunene vært interessert i bærekraft i anskaffelser. Lite har imidlertid skjedd når det gjelder strategi, men enda mindre har skjedd når det gjelder faktiske rutiner og tiltak i anbudsprosedyrer (DFØ, 2022: 57).²⁹ I mindre enheter prioriterer innkjøpere kompetanseområder som regulering og bruken av digitale verktøy, mens innkjøpere fra større enheter er i posisjon til å prioritere (post-anbuds)kontraktsstyring og bærekraft (DFØ, 2022: 44).

Imidlertid sier bare 14 prosent av innkjøperne som jobber på desentralisert nivå at de har nok tid og ressurser til å videreutvikle anskaffelsesfunksjonen i organisasjonen sin, mot 17 prosent i statlig forvaltning og 26 prosent i statlige (statseide) selskaper (DFØ, 2022: 48). Interessant nok, når det kommer til SPP generelt, gjør kommunene det like bra (eller dårlig) som andre statlige organer, selv om man intuitivt ville tenkt at kapasitetsproblemer sannsynligvis er størst i (små) kommuner.³⁰

I Norge har en kommune gjennomsnittlig 15 550 innbyggere. Kommunene som ikke tilhører de fem største urbane områdene har i gjennomsnitt 10 800 innbyggere. En gjennomsnittlig kommune kan ha omtrent to årsverk (eller mindre) til anskaffelsesoppgaver. Statlige forvaltningsenheter (f.eks. et offentlig universitet) kan også ha kapasitetsproblemer. Statens innkjøpssenter i DFØ (SIS) skal være en hjelper, og inngår obligatoriske kontrakter på vegne av 190 statlige organisasjoner.

DFØ er en etat under Finansdepartementet. DFØ huser det nasjonale kompetansesenteret for offentlige anskaffelser (ANS – Avdeling for offentlige anskaffelser) som har ca. 85 ansatte. ANS består av tre større underavdelinger, hvorav den ene er underavdelingen for bærekraftige anskaffelser (25 ansatte). Denne enheten håndterer utviklingen av bærekraftskriterier som kan brukes i anskaffelse, supplert med forskjellige guider, retningslinjer og verktøy. De andre underavdelingene håndterer (a) digitalisering og offentlig anskaffelse, og (b) kontrakter og det regulatoriske rammeverket.

Innenfor den siste underavdelingen er Statens innkjøpssenter (SIS) plassert. I SIS mangler det ikke kunnskapsressurser, men innkjøperne, som jobber i statlige forvaltningsorganer og statlige selskaper, og som må forholde seg til de obligatoriske (ramme-)kontraktene fra SIS, har ikke nødvendigvis samme kunnskap og ressurser. I denne forbindelsen er det viktig å påpeke at kunnskapsressurser ikke bare gjelder formell og uformell kunnskap, men også taus kunnskap, referanserammer og prosesser for meningsskaping, det vil si betydning og forståelse av saker (Isaksson & Hagbert, 2020: 85).

Relasjonsressurser handler om viktigheten av politisk støtte til SPP, strategisk støtte til SPP ved hjelp av planer, godt samarbeid mellom sluttbrukere og innkjøpere, og så videre. Eksternt handler relasjonsressurser om relasjoner mellom innkjøpere og leverandører, sosiale nettverk, tillit og gjensidighet. Den transaksjonelle logikken som ligger til grunn for offentlige anskaffelser passer ikke med en slik logikk for (langvarig) samarbeid.

Diskusjon og konklusjon

Høres beskrivelsen av offentlige innkjøp i denne artikkelen ut som galskap? Ja, men slik fungerer offentlige innkjøp i Norge i dag. Denne praksisen hindrer lokal og bærekraftig næringsutvikling og inklu­dering som ville ha styrket lokalmiljøene i distriktene. Rådene som gis av ekspertmiljøene om at innkjøpene fortsatt må være sentraliserte, men med flere kontrakter, blir en byråkratisk administrativ felle.

Innkjøpsavdelingene, som er befolket av jurister og økonomer, har ikke ressurser og kompetanse til å springe rundt til lokale leverandører for å sjekke hva de tilbyr, inngå mange flere kontrakter, deretter beskrive disse lokale produktene i detalj og til slutt følge opp at organisasjonene får det som er bestilt. For å faktisk gjøre det, trenger de mer folk med kompetanse på det som skal kjøpes inn. De vet for ­eksempel ikke så mye om mat og ernæring.

Innkjøpsfaglige ansatte kan fremdeles være sentrale ressurser for mer bærekraft når det gjelder å sette bærekraftskrav i større kontrakter. Spørsmålet er imidlertid om store kontrakter alltid er svaret på lokale bærekraftsutfordringer eller om vi må åpne for å bruke flere strategier. Det kan for eksempel være å la sykehus, barnehager og skoler få kjøpe mat, hotell, blomster og håndverkstjenester lokalt (og bærekraftig).

Ulike innkjøpskategorier

Det er finnes mange såkalte «innkjøpskategorier». På vanlig språk betyr det at vi kan kjøpe mye forskjellig, både mat og alarmsystemer. Noen ganger kan det være effektivt at flere offentlige organisasjoner slår seg sammen for å få et godt tilbud. Da kan de presse prisene. Noen ganger er det fint at det man kjøper er standardisert så det blir lettere å vedlikeholde. Det kan være lurt at flere kommuner eller universiteter kjøper det samme alarmsystemet. Men gjelder det samme for ost? Skal alle ha den samme osten? Produsert på det samme stedet?

Mat er en helt spesiell innkjøpskategori som bringer fram absurditeten i det offentlige innkjøpssystemet. Vi må ha mat for å overleve. Mat er glede. Mat er sosialt. Mat er tradisjon. Variasjon i mat er spennende. Mat kan være en kilde til trivsel. Å behandle mat som alarmsystemer, gir ikke mening. Mat kan brukes til så mye mer, som inkluderingstiltak for å få folk i jobb. Dyrking av mat kan brukes i undervisning i skolen så barna vet hvor maten kommer fra.

Skal offentlige innkjøp bli bærekraftig må vi komme over i en annen samtale, fra en lineær til en mer sirkulær logikk. Kjøp mindre og kjøp lokale reparasjonstjenester i stedet for å kjøpe nytt hele tiden og produsere søppel. Det vil skape arbeidsplasser lokalt og redusere forbruket, som er det mest effektive klimatiltaket. Mye mer effektivt enn å kjøpe nye elbiler, når du tar i betraktning ressursene som brukes til produksjon av nye biler og det faktum at disse bilene er veldig dyre å reparere.

Helhetlig politikkutvikling

Kommuner og offentlige organisasjoner har ansvar for å gå foran og ta oss i retning av et bærekraftig samfunn. Bærekraft betyr helhetlig politikkutvikling. Ikke bare å tenke ett mål, ett tiltak, ett resultat. Tenk ett tiltak mange gode effekter på lang sikt. Vi kan ikke isolere klimapolitikken fra den øvrige politikken for et mer bærekraftig samfunn. Vi må produsere ting som varer, reparere dem og håndtere søppelet vårt lokalt. En mer bærekraftig politikk er mer sosial, men også mer miljøvennlig på en måte som ivaretar nærmiljøene og menneskene. Bærekraft er ikke det samme som grønn vekst for store firmaer.

Er det nåværende systemet for offentlige anskaffelser da egnet til å fremme bærekraft? Det enkle svaret er nei. Det er for mange uoverensstemmelser mellom verdiene som tradisjonell offentlig anskaffelsesregulering bygger på og forutsetningene for effektive bærekraftige offentlige anskaffelser (SPP).

Det mer utfyllende svaret er at det avhenger av hva som forstås som bærekraftig. Hvis SPP blir forstått som «å ta hensyn til» bærekraftaspekter, så fungerer systemet. Utløst av EUs GPP-program (grønne innkjøp), har innkjøpere over hele Europa begynt å anvende miljøkriterier. Suksess (dvs. GPP-opptak) måles da som i hvilket omfang slike kriterier brukes. Men ved å fokusere på GPP i stedet for SPP, omgås komplekse valg, synergier og avveininger mellom de tre bærekraftdimensjonene. Det oppstår et misforhold mellom hva som forventes av innkjøperne og kapasiteten ved de lokale innkjøpsenhetene.

De internasjonale og nasjonale ekspertsentrene og deres verktøy, guider og sjekklister er ikke til hjelp her. Disse ekspertene lever innenfor det epistemiske³¹ anskaffelsesfellesskapet som hindrer dem i å se problemkomplekset bærekraft i et bredere perspektiv. Innkjøperne som skal ta bærekraftshensyn i innkjøp sitter igjen alene med risikoen for å sette bærekraftskrav på gal måte og for å få både bøter og kritikk for uryddig atferd. I tillegg må de bruke mer tid enn de har kapasitet til på leverandørdialog, og flere og mindre kontrakter.

Bærekraftskriterier anvendes i økende grad selv om innkjøpere oppgir at de har utilstrekkelig kunnskap om SPP. Bruk av standardiserte kriterier (inkludert bruk av miljømerker) krever ikke dypt samarbeid mellom innkjøpere og leverandører. Slike kriterier kan inkorporeres i den tradisjonelle transaksjonslogikken for anskaffelse. Hvis GPP-krav brukes i for liten grad, kan frivillig bruk av kriterier suppleres eller erstattes av obligatorisk bruk av kriterier. Dette kan gjøres på den generelle norske måten: typisk «bruk (hvilke som helst) miljøhensyn så lenge de teller for 30 prosent i utvelgelsen».

Det kan også gjøres på den mer målrettede EU-måten, ved å introdusere spesifikke anskaffelseskrav i sektorlovgivning. Logikken med lommebokas makt, samt muligheten til å dekke store innkjøpsbehov gjennom sentraliserte enheter, resulterer i oppskalering av anskaffelser. Avhengig av markedsforhold kan dette resultere i store kjøpere som håndterer store leverandører, og bruken av store rammeavtaler. Dette oppfattes ikke som problematisk av ekspertene (så lenge bærekraftskriteriene anvendes tilstrekkelig).

Men hvis SPP handler om å skape både organisatorisk verdi og samfunnsmessig verdi, har det nåværende systemet alvorlige mangler. Med sitt fokus på GPP, blir ikke alle dimensjonene ved bærekraft inkludert. Med sitt fokus på kriterier kobler ikke anskaffelsene seg på desentraliserte kontekster og behov. Med vektleggingen på veiledere og ekspertstøtte blir det minimal fokus på behovet brukere og innkjøpere har for kompetanse, varer og tjenester som er tilpasset dem og lokale bærekraftshensyn. Tradisjonell anskaffelsespraksis fungerer ikke godt for å inkorporere samarbeid på tvers i styring og kontroll, noe som er nødvendig for å takle nåværende bærekraftsutfordringer.

NOTER

¹ https://www.oslo.kommune.no/miljo-og-klima/­miljo-og-klimapolitikk/klimastrategi/#gref

² https://anskaffelser.no/verktoy/eksempler/oslo-kommune-stiller-krav-til-nullutslippstransport-og-biogass-ved-vare-og-­tjenesteleveranser-2019

³ https://www.anbud365.no/regelverk/det-offentlige-kjopte-for-740-mrd-i-2022-rekordokning-fra-2021/

⁴ Med store beløp følger stort ansvar – KS.

⁵ Finansiert av Norges forskningsråd. Prosjektet varte fra oktober 2020 t.o.m november 2024.

⁶ Skulebarna i fruktbygda Leikanger i Sogn får importfrukt frå utlandet – NRK Vestland.

⁷ Klagenemnda for offentlige anskaffelser.

⁸ Det første eksemplet var det reviderte direktivet om rene kjøretøyer (direktiv (EU) 2019/1161). Andre eksempler på sektorlovgivning som inneholder bestemmelser om obligatorisk bruk av kriterier i offentlige anskaffelser er Eco-design Regulation for bærekraftige produkter (som trer i kraft i 2024), den nye Batteries Regulation (som trådte i kraft i august 2023), og forslaget til en Packaging and Packaging Waste Regulation (forventes å tre i kraft i – sannsynligvis – 2025). Andre forslag gjelder for eksempel byggevarer, mat, energieffektivitet, kritiske råmaterialer (Caranta, 2023; DFØ, 2023).

⁹ Metodikk for vurdering av anskaffelsessystemer, med en ­spesifikk modul om bærekraftig offentlig anskaffelse (SPP).

¹⁰ Supplychain management / (forsyningskjede) ledelse.

¹¹ Det europeiske frihandelsforbundet (EFTA).

¹² I tillegg er disse markedene i stor grad skjermet fra utenlandsk konkurranse.

¹³ Se en oversikt i Hoekman & Tas (2022).

¹⁴ Det økonomiske begrepet oligopol betyr at et det aller meste av tilbudet på et marked kommer fra noen få store foretak. Dette gir selgerne markedsmakt.

¹⁵ Det økonomiske begrepet oligopsoni innebærer en markedstilstand der noen få, store kjøpere dominerer etterspørselssiden.

¹⁶ Denne artikkelen handler om bærekraftig offentlig anskaffelse (SPP) heller enn grønne offentlig anskaffelser (GPP).

¹⁷ Lafferty et al. (2007) argumenterer for at en integrert strategi som tok for seg alle dimensjoner av bærekraft manglet. Ifølge Anker (2018) passet fokuset på klimaendringer ganske godt med en tradisjon (spesielt i det norske Arbeiderpartiet) for å lete etter teknologiske og økonomiske løsninger på miljø­problemer, i stedet for å håndtere miljøproblemer på etiske og sosiale måter. Ifølge ham forklarer det klimatologi, det vil si et fokus i norske miljøpolitikk på konkrete klimapolitikk. En annen (og mer sannsynlig?) forklaring er at politiske beslutningstakere (både i Norge og i utlandet) betraktet (ikke uten gode ­grunner) klimagasser og klimaendringer som det mest presserende aspektet ved bærekraft.

¹⁸ EU-kommisjonen skiller mellom innovativ offentlig anskaffelse, GPP, og sosialt ansvarlig offentlig anskaffelse. Om sistnevnte har kommisjonen publisert noen – begrensede – ressurser (se https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement/strategic-procurement/­socially-responsible-public-procurement_en).

¹⁹ Entreprenørskap/innovasjon internt i en organisasjon.

²⁰ Et nettverk av fagpersoner med anerkjent kunnskap og ferdigheter innenfor et bestemt problemområde. De forstår verden likt og deler oppfatninger, noe som gir et verdibasert grunnlag for deres handlinger.

²¹ Før EU-direktiv 2014/24/EU, ble MEAT brukt spesifikt for utvelgelseskriteriet for beste pris-kvalitet. Nå refererer det til et overordnet prinsipp for utvelgelse, som kan brukes i form av laveste pris eller i form av beste pris-kvalitetsforhold.

²² Denne tilnærmingen går tilbake til dens juridiske tolkning i 2001 av EU-kommisjonen (EC, 2001: 19), der det ble uttalt at miljøelementer kan tjene til å identifisere det mest økonomisk fordelaktige anbudet, i tilfeller der disse elementene innebærer en økonomisk fordel for innkjøpsenheten, som kan tilskrives produktet eller tjenesten som er gjenstand for anskaffelsen.

²³ I tråd med endringene i EU-direktivene fra 2014 kan økologisk merking også brukes som krav.

²⁴ EU/EØS-terskelen er 1,49 millioner NOK for statlige organisasjoner, 2,3 millioner NOK for undernasjonale organisasjoner, og (for begge) 57,8 millioner NOK for bygge- og anleggs­kontrakter. Over disse tersklene gjelder de harmoniserte EU/EØS-reglene, med kunngjøring av anbudet i EUs Tenders ­Electronic Daily (TED). For anskaffelse med åpen nasjonal konkurranse (tilbudskonkurranse) blir kunngjøringen gjort i det norske Doffin-systemet. For helse- og sosialtjenester (spesielt relevant for kommuner), er den nasjonale terskelen og EU/EØS-terskelen identiske: 7,8 millioner NOK.

²⁵ Slike krav kan være kvalifikasjonskrav (det vil si egenskaper ved leverandøren, også kalt utvelgelseskriterier), spesifikasjonskrav (det vil si egenskaper ved varene, tjenestene eller arbeidene), tildelingskriterier, eller krav som brukes som kontraktsklausul (det vil si de er ikke en del av anbudet, men blir relevante i løpet av kontraktens varighet).

²⁶ NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser, Oslo: Nærings- og handelsdepartementet, 18.6.1997.

²⁷ Det norske statens innkjøpssenter (etablert i 2016) administrerer obligatoriske felles offentlige anskaffelsesavtaler for de fleste ikke-militære statlige administrative organer. Militær­sektoren, statlige selskaper, helsebyråer og regioner er ikke inkludert, men kan velge å delta frivillig. Kommunal- og regional sektor er ekskludert fra denne ordningen og kan, ikke delta frivillig. Dette obligatoriske systemet dekker områder med høye volumer, lignende brukerbehov og minimale tilpasningskrav, som kontormøbler, audiovisuelt utstyr, hotelltjenester og mobil­telefoner. For tiden er det elleve obligatoriske avtaler, med åtte flere på vei.

²⁸ Dette bygger på det institusjonsteoretiske perspektivet som ble brukt av Isaksson og Hagbert (2020) i deres analyse av bærekraftsovergangen av svenske kommuner, som igjen bygger på Healey et al. (2003).

²⁹ Når det gjelder det siste, er det en klar skjevhet mot bruken av slike tiltak (det vil si miljøkriterier) i transport- og byggekontrakter (DFØ, 2022: 57).

³⁰ Den minste kommunen i Norge er Utsira (215 innbyggere) og den største er Oslo (717 710 innbyggere).

³¹ Kunnskap, innsikt og erkjennelse om verden. Hva medlemmene i det epistemiske samfunnet tar for gitt at er sant.

REFERANSER

Abutabenjeh, S., Dimand, A.-M. & Tao, J. (2023). Determinants of the Success of Cooperative Public Procurement. Public Performance & Management Review. Routledge, Vol. 46 No. 2, pp. 391–417, doi: 10.1080/15309576.2022.2115086.

Anker, P. (2018). A pioneer country? A history of Norwegian climate politics. Climatic Change, Vol. 151 No. 1, pp. 29–41, doi: 10.1007/s10584-016-1653-x.

Badell, D. & Rosell, J. (2021). Are EU Institutions Still Green Actors? An Empirical Study of Green Public Procurement. JCMS: Journal of Common Market Studies, Vol. 59 No. 6, pp. 1555–1572, doi: 10.1111/jcms.13204.

Bartha, I. & Horváth, T. M. (2020). An extension of exemptions: systemic shifts in European Union law and policies. International Review of Administrative Sciences. SAGE Publications Ltd, p. 0020852320905359, doi: 10.1177/0020852320905359.

Bhullar, L. (2024). Green public procurement of pharmaceuticals as a regulatory response to antimicrobial resistance and its compatibility with the WTO Agreement on Government Procurement. Review of European, Comparative & International Environmental Law, Vol. n/a No. n/a, pp. 1–20, doi: 10.1111/reel.12543.

Bogojevic, S., Groussot, X., Hettne, J., Bogojevic, S., Groussot, X. & Hettne, J. (2019). Discretion in EU Public Procurement Law. 1st ed., Hart Publishing.

Bovis, C. (2020). The priorities of EU public procurement regulation. ERA Forum, Vol. 21 No. 2, pp. 283–297, doi: 10.1007/s12027-020-00608-8.

Boykin, E. A. (2022). Public procurement and European Union integration: a systematic review. Journal of European Integration. Routledge, Vol. 0 No. 0, pp. 1–20, doi: 10.1080/07036337.2022.2112035.

Bratt, C., Hallstedt, S., Robèrt, K.-H., Broman, G. & Oldmark, J. (2013). Assessment of criteria development for public procurement from a strategic sustainability perspective. Journal of Cleaner Production, Vol. 52, pp. 309–316, doi: 10.1016/j.jclepro.2013.02.007.

Caranta, R. (2023). Sustainability takes centre stage in public procurement. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Vol. 85 No. 1, pp. 41–54, doi: 10.14746/rpeis.2023.85.1.05.

DFØ, The Norwegian Agency for Public and Financial Management. (2022). Hovedrapport: Anskaffelsesundersøkelsen 2022, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, Oslo.

DFØ, The Norwegian Agency for Public and Financial Management. (2023). Utredning om standardiserte minimumskrav i offentlige anskaffelser.

European Commission. (1996). Public Procurement in the European Union: Exploring the Way Forward. COM(1996) 583 Final.

European Commission. (1998). Public Procurement in the European Union. COM(1998) 143 Final.

European Commission. (2001). Interpretative communication of the Commission on the Community law applicable to public procurement and the possibilities for integrating environmental considerations into public procurement. COM(2001) 274 Final.

European Commission. (2008). Public Procurement for a Better Environment. COM(2008) 400 Final.

European Court of Auditors. (2023). Special Report 28/2023: Public Procurement in the EU. European Court of Auditors, Luxembourg.

Grandia, J. (2015a). Implementing Sustainable Public Procurement. An Organisational Change Perspective, Erasmus University Rotterdam, Rotterdam.

Grandia, J. (2015b). The role of change agents in sustainable public procurement projects. Public Money & Management. Routledge, Vol. 35 No. 2, pp. 119–126, doi: 10.1080/09540962.2015.1007706.

Groenendijk, N. (2024a). “Green Public Procurement in Norway”. In M. Plaček & J. Rosell (Eds.). Green Public Procurement – A Global Perspective. Springer Nature.

Groenendijk, N. & Reichborn-Kjennerud, K. (2024b). Public value creation and procurement maturity, (draft article, under review).

Groenendijk, N. (2024c). The unfulfilled promises of sustainable public procurement: systemic mismatches and colliding logics. Paper presented at the 2^nd POMAA International Research Conference. Gøteborg.

Haas, P. M. (1992). Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination. International Organization, [MIT Press, University of Wisconsin Press, Cambridge University Press, International Organization Foundation], Vol. 46 No. 1, pp. 1–35.

Hamdan, H. A. M., de Boer, L. & Andersen, P. H. (2023). The architecture of procurement in sustainable and zero-emission neighborhood projects – strategic challenges and new realities. Environment Systems and Decisions, Vol. 43 No. 3, pp. 472–488, doi: 10.1007/s10669-023-09908-z.

Harland, C., Telgen, J. & Callender, G. (2013). “International Research Study of Public Procurement”. In C. Harland, G. Nassimbeni & E. Schneller. (Eds.). The SAGE Handbook of Strategic Supply Management, Vol. 1-0, SAGE Publications Ltd, London, pp. 372–399, doi: 10.4135/9781446269886.

Harland, C., Telgen, J., Knight, L., Callender, G. & Thai, K. V. (2007). “Challenges Facing Public Procurement”. In L. Knight, C. Harland, J. Telgen, K. V. Thai, G. Callender & K. McKen. (Eds.). Public Procurement: International Cases and Commentary, 1st ed., Routledge, pp. 351–357.

Healey, P., De, M., Madanipour, A. & Pendlebury, J. (2003). “Place, identity and local politics: analysing partnership initiatives”. In M. Hajer, & H. Wagenaar. (Eds.). Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cambridge University Press, Cambridge, pp. 60–87.

Hoekman, B. & Taş, B. K. O. (2022). Procurement policy and SME participation in public purchasing. Small Business Economics, Vol. 58 No. 1, pp. 383–402, doi: 10.1007/s11187-020-00414-z.

Holma, A.-M., Østensen, M. W., Holmen, E. & de Boer, L. (2022). Market dialogue in public procurement: Buyer-supplier interfaces and relational abilities. Industrial Marketing Management, Vol. 104, pp. 51–67, doi: 10.1016/j.indmarman.2022.04.004.

Isaksson, K. & Hagbert, P. (2020). Institutional capacity to integrate ‘radical’ perspectives on sustainability in small municipalities: experiences from Sweden. Environmental Innovation and Societal Transitions, Vol. 36, pp. 83–93, doi: 10.1016/j.eist.2020.05.002.

Janssen, W., Caranta, R., Janssen, W. & Caranta, R. (2023). Mandatory Sustainability Requirements in EU Public Procurement Law: Reflections on a Paradigm Shift, 1st ed., Hart Publishing.

Lafferty, W. M., Knudsen, J. & Larsen, O. M. (2007). Pursuing sustainable development in Norway: the challenge of living up to Brundtland at home. European Environment, Vol. 17 No. 3, pp. 177–188, doi: 10.1002/eet.451.

Lapuente, V. & Suzuki, K. (2020). Politicization, Bureaucratic Legalism, and Innovative Attitudes in the Public Sector. Public Administration Review, Vol. 80 No. 3, pp. 454–467, doi: 10.1111/puar.13175.

Lerusse, A. & Van de Walle, S. (2022a). Buying from Local Providers: The Role of Governance Preferences in Assessing Performance Information. Public Administration Review, Vol. 82 No. 5, pp. 835–849, doi: 10.1111/puar.13491.

Lerusse, A. & Van de Walle, S. (2022b). Local politicians’ preferences in public procurement: ideological or strategic reasoning? Local Government Studies. Routledge, Vol. 48 No. 4, pp. 680–703, doi: 10.1080/03003930.2020.1864332.

Melander, L. & Arvidsson, A. P. (2020). Getting innovations out of interactions in the public procurement context. Journal of Business & Industrial Marketing. Emerald Publishing Limited, Vol. 35 No. 12, pp. 2051–2065, doi: 10.1108/JBIM-09-2019-0414.

Mintrom, M. (2019). So you want to be a policy entrepreneur? Policy Design and Practice. Routledge, Vol. 2 No. 4, pp. 307–323, doi: 10.1080/25741292.2019.1675989.

Norbäck, M. and Zapata Campos, M. J. (2022). The market made us do it: Public procurement and collaborative labour market inclusion governance from below. Social Policy & Administration, Vol. 56 No. 4, pp. 632–647, doi: 10.1111/spol.12787.

Norden. (2009). Miljøbevisste innkjøp kan forandre!: Gode eksempler fra Norden. Nordic Council of Ministers. Copenhagen.

Norden.  (2017). Nordic Guidelines Public Procurement – How to Use Environmental Management Systems and Ecolabels in EU Tenders. Nordic Council of Ministers. Copenhagen.

Norden. (2021). Sustainable Public Procurement and the Sustainable Development Goals. Nordic Council of Ministers. Copenhagen.

OECD. (2015). Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement. Organisation for Economic Co-operation and Development. Paris.

OECD. (2017). Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies. Organisation for Economic Co-operation and Development. Paris.

Office of the Auditor-General. (2022). Riksrevisjonens undersøkelse av grønne offentlige anskaffelser. Dokument 3:5 (2021–2022).

Öjehag-Pettersson, A. & Granberg, M. (2019). Public Procurement as Marketisation: Impacts on Civil Servants and Public Administration in Sweden. Scandinavian Journal of Public Administration, Vol. 23 No. 3/4, pp. 43–59, doi: 10.58235/sjpa.v23i3/4.8635.

Pouikli, K. (2021). Towards mandatory Green Public Procurement (GPP) requirements under the EU Green Deal: reconsidering the role of public procurement as an environmental policy tool. ERA Forum, Vol. 21 No. 4, pp. 699–721, doi: 10.1007/s12027-020-00635-5.

Refslund, B., Jaehrling, K., Johnson, M., Koukiadaki, A., Larsen, T. P. & Stiehm, C. (2020). Moving In and Out of the Shadow of European Case Law: the Dynamics of Public Procurement in the Post-Post-Rüffert Era. JCMS: Journal of Common Market Studies, Vol. 58 No. 5, pp. 1165–1181, doi: 10.1111/jcms.13023.

Roberts, N. C. & King, P. J. (1991). Policy Entrepreneurs: Their Activity Structure and Function in the Policy Process. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART. [Oxford University Press, Journal of Public Administration Research and Theory, Inc., Public Management Research Association], Vol. 1 No. 2, pp. 147–175.

Robertson, V. H. S. E. (2022). Sustainability: A World-First Green Exemption in Austrian Competition Law. Journal of European Competition Law & Practice, Vol. 13 No. 6, pp. 426–434, doi: 10.1093/jeclap/lpab092.

Rosell, J. (2021). Getting the green light on green public procurement: Macro and meso determinants. Journal of Cleaner Production, Vol. 279, p. 123710, doi: 10.1016/j.jclepro.2020.123710.

Sabockis, D. (2023). The Principle of Competition in the Context of Green Public Procurement – the Case of Green Award Criteria. European Procurement & Public Private Partnership Law Review. Lexxion Publisher, Vol. 18 No. 4, pp. 237–243, doi: 10.21552/epppl/2023/4/4.

Telgen, J., Harland, C. & Knight, L. (2007). “Public Procurement in Perspective”. In L. Knight, C. Harland, J. Telgen, K. V. Thai, G. Callender, & K. McKen. (Eds.). Public Procurement: International Cases and Commentary, 1st ed., Routledge, pp. 16–24.

Uyarra, E., Edler, J., Garcia-Estevez, J., Georghiou, L. & Yeow, J. (2014). Barriers to innovation through public procurement: A supplier perspective. Technovation, Vol. 34 No. 10, pp. 631–645, doi: 10.1016/j.technovation.2014.04.003.

World Commission on Environment and Development (Brundtland Commission). (1987). Our Common Future. Report of the World Commission on Environment and Development. United Nations/Oxford University Press. New York/Oxford.

Oslo Economics & Inventura. (2018). Virkninger av nye samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Oslo Economics & Inventura.

Pinchot, G. (1987). Innovation Through Intrapreneuring. Research Management. Routledge.