Morten Harper jurist og utredningsleder i Nei til EU
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2024
EUs fornybardirektiv fastsetter korte tidsfrister for behandlingen av konsesjoner til fornybar kraftutbygging. Hva kan en innføring av regelverket i EØS-avtalen bety for norske kommuners vetorett i vindkraftsaker, konsekvensutredning og forsvarlig saksbehandling?
Siden juli 2023 er kommunene planmyndighet for vindkraftanlegg på land. Det skal foreligge en kommunal planavklaring for et vindkraftanleggs lokalisering før vassdrags- og energidirektoratet NVE kan gi konsesjon. Prosessen forutsetter at kommunen foretar en reell avklaring av arealbruken i henhold til plan- og bygningsloven. Skal et anlegg godkjennes, gjøres det normalt ved at kommunen vedtar en områderegulering.1
Bakteppet for det som har blitt beskrevet som en vetorett for kommunene om vindkraft er de mange protestene fra kommuner mot NVEs forslag til nasjonal ramme for vindkraft i 2019, som førte til at forslaget ble lagt til side av regjeringen. Samtidig er det en uttrykt forventning fra regjeringen at kommunene legger til rette for mer fornybar energiproduksjon.2 Næringen selv, ikke minst gjennom Fornybar Norge, er også en pådriver for raskere godkjenning av kraftutbygging.
Tre generasjoner av EUs fornybardirektiv
Norge er gjennom EØS-avtalen knyttet til EUs energiunion. Formålet med EUs fornybardirektiv er vesentlig mer utbygging av fornybar kraft, herunder vind- og solkraft. Det skal oppnås gjennom raskere konsesjonsbehandling, der det også gjøres en del unntak fra krav om miljøkonsekvensutredning.
Nytt regelverk fra EU gjelder ikke for Norge før det er vedtatt i EØS-komiteen der EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein møter EU. Hvert av EFTA-landene kan avvise regelverket (vetoretten). Enkelte omstridte regelverk ligger på vent i flere år uten formell behandling i EØS-komiteen.
Ett eksempel er EUs energipakke 4, som ble vedtatt i 2018 og gjelder i EU, men ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Energipakke 4 er et høyspent stridstema i regjeringen, ettersom Senterpartiet sier nei til pakken. Fornybardirektivet, som er et av de mest omstridte regelverkene i energipakke 4, ble dessuten endret av EU i fjor. Dermed er det tre ulike versjoner av direktivet å forholde seg til:
• Fornybardirektivet fra 2009 som ble tatt inn i EØS-avtalen i 2011 (direktiv 2009/28/EF). Direktivet var for ordens skyld ikke del av energipakke 3.
• Fornybardirektivet er fra 2018 i EUs energipakke 4 (direktiv (EU) 2018/2001).
• Det reviderte fornybardirektivet som ble vedtatt og innført i EU i 2023 (direktiv (EU) 2023/2413).
Raskere konsesjonsbehandling
Fornybardirektivet i energipakke 4 sier at behandlingen av nye konsesjoner skal skje raskere, enklere og billigere, med en tidsfrist på to år som i helt spesielle situasjoner kan forlenges med ett år (artikkel 16). Vanlig behandlingstid i Norge for et vindkraftprosjekt har vært seks-sju år.
Det reviderte fornybardirektivet fra 2023 pålegger videre at landene utpeker prioriterte områder for kraftutbygging, der behandlingstiden for nye konsesjoner skal være maksimalt ett år (artikkel 16a).3 Utenfor disse utpekte områdene er tidsfristen to år på land og tre år til havs (artikkel 16b).
Med de stramme tidsfristene er det et spørsmål om direktivet er forenlig med den rollen kommunene nå har som planmyndighet for vindkraft på land. Vil det være rimelig tid til konsekvensutredninger, høring av berørte parter og i det hele tatt mulighet til å gjennomføre en forsvarlig saksbehandling? Jeg vil i drøftingen av dette går nærmere inn på det reviderte fornybardirektivet som er det gjeldende regelverket i EU.
«Et stort skritt i motsatt retning»
Da det reviderte fornybardirektivet var ute på norsk høring tidligere i år, skrev kommunesektorens organisasjon KS at direktivet «legger opp til sterk sentral styring både når det gjelder regulering av områder avsatt til fornybar energi, utbygging av fornybar energi, og raskere tempo på konsesjonsbehandlinger».4
KS mente at direktivet «utfordrer det lokale selvstyret og handlingsrommet, dersom det tas inn i norsk rett». Videre heter det uttalelsen: «KS oppfatter at direktivteksten om akselerasjonsområdene i en norsk kontekst vil innebære et stort skritt i motsatt retning av hva Norge har tatt …» i henhold til den planmyndigheten kommunene har fått.
I samme høring uttalte NVE at «kravene om tidsfrister i konsesjonsbehandling og utpeking av såkalte akselerasjonsområder for utbygging av fornybar kraft vil innebære en stor endring i konsesjonsbehandlingsprosessen».5
Hva omfattes av tidsfristen i EUs fornybardirektiv?
Et notat fra KS Advokatene konkluderer på tross av de tidligere uttalelsene med at fornybardirektivet «har ikke bestemmelser som vesentlig innskrenker lokalt selvstyre».6 Sentralt for konklusjonen er at KS Advokatene mener det er «mest sannsynlig» at direktivets tidsfrist ikke gjelder den kommunale behandlingen av en områderegulering.
Direktivet sier at tidsfristen gjelder «alle administrative stadier» (artikkel 16 pkt. 1) av saksbehandlingen.Mens KS Advokatene mener planprosessen ligger utenfor, tolker de bestemmelsen slik at kommunal byggetillatelse er omfattet av fristen. Hva dette innebærer for kommunene, blir ikke behandlet i notatet. Frister på ett eller to år for byggetillatelse vil være krevende for kommunene. Byggetillatelse skal ikke gis før etter endelig vedtak, og en klagerunde i departementet tar i dag minst ett år. Gjenværende tid til kommunal behandling kan da bli null eller maksimalt ett år. Dette synes ikke å være gjennomførbart.
Direktivteksten er bredt formulert når det står «alle administrative stadier». I og med at områdeplan er nødvendig for konsesjonsbehandlingen, er det en høyst tvilsom tolkning at denne planprosessen er unntatt fra fristen, i strid med direktivets ordlyd og formål. Raskere konsesjonsprosesser gjentas gang på gang i direktivet, og reglene for lokaliseringen av prosjekter blir eksplisitt nevnt som en av «barrierene» direktivet skal fjerne (fortalens punkt 20).
En egen bestemmelse (artikkel 16 pkt. 2) setter tidsfrist for vurderingen av om en søknad er fullstendig. For prosjekter i akselerasjonsområder har kommunen bare 30 dager på seg, og ellers 45 dager fra søknaden er mottatt. Deretter skal saksbehandlingen starte.
Akselerasjonsområder – nasjonal ramme vender tilbake?
Det er staten som er ansvarlig for å utpeke akselerasjonsområder for utbygging (artikkel 15 b og c), og dette vil innebære en sentralisering av beslutninger. KS Advokatene argumenterer for at svært få områder i Norge vil være aktuelle, men dette er en høyst usikker antakelse. Selv om Norge med nærmere 75 prosent fornybar energi, i hovedsak fra vannkraft, er langt over gjennomsnittet i EU, er direktivets mål om 42,5 prosent innen 2030 en felles forpliktelse. Ved en gjennomføring av direktivet i EØS vil Norge være medansvarlig for at EU når sitt unionsmål.
En nærliggende tanke er at NVEs forslag til nasjonal ramme for vindkraft blir hentet fram fra skuffen og brukes som underlag for akselerasjonsområdene. Direktivet sier at landene skal legge fram konkrete planer for akselerasjonsområder innen februar 2026.
KS Advokatene skriver at direktivet «synes» å være «nøytral til hvilken myndighetsinstans som fastsetter akselerasjonsområder». Det er imidlertid utvilsomt at staten på vegne av Norge vil være ansvarlig for gjennomføringen av direktivet, herunder utpekingen av akselerasjonsområder. Hvis staten lar det være opp til kommunene å melde inn akselerasjonsrområder, og resultatet blir få eller ingen områder, er det et realistisk scenario at Norge får beskjed om at et større areal må utpekes. Da kan staten komme til å måtte overstyre kommunene.
I utpekingen av akselerasjonsområder for utbygging skal det gjøres miljøvurderinger, men i selve konsesjonsbehandlingen er det unntak fra krav som normalt stilles om miljøkonsekvensutredning ved store utbyggingsprosjekter.
Kraftutbygging som overordnet samfunnsinteresse
Fornybardirektivets artikkel 16f sier at utbygging av fornybar kraft er en samfunnsinteresse med forrang over andre hensyn i EUs naturlovgivning. KS Advokatene mener bestemmelsen primært vil gjøre det enklere å gi en tillatelse til utbygging, mens det «neppe» vil bli «vesentlig mer krevende å begrunne et avslag». Det er en logikk som ikke er lett å følge. Når bestemmelsen sier at kraftutbygging er en overordnet samfunnsinteresse, skal vektskålen veie tungt i den retningen. Dermed kreves det også mer for å begrunne en avveining som konkluderer med noe annet enn en godkjenning av prosjektet.
Bestemmelsen viser til habitatdirektivet, vannrammedirektivet og fugledirektivet, og av de tre er det bare vannrammedirektivet som er innlemmet i EØS-avtalen. Etter ordlyden skal for eksempel naturmangfoldloven ikke måtte vike. På en annen side kan det argumenteres for at det vesentlige ved bestemmelsen er avveiningen av ulike hensyn, slik at tilsvarende naturvernregler også må vike for at formålet om mer kraftutbygging skal oppnås. Det er etter mitt syn usikkert hvordan denne bestemmelsen vil slå inn i norsk rett. I alle fall medfører bestemmelsen at en kommune står mindre fritt i sine vurderinger enn det som generelt gjelder etter plan- og bygningsloven.
EU-kommisjonen åpner sak mot Sverige
KS Advokatene viser til at Sverige har en ordning med kommunal vetorett om vindkraft. Ifølge Svensk Vindenergi har kommunene avslått 66 prosent av søknadene i årene 2020–23.7 Hvordan pålegget om akselerasjonsområder skal gjennomføres, og eventuelle konsekvenser for vetoretten, er imidlertid ikke avklart.
I september åpnet EU-kommisjonen sak mot Sverige og de fleste andre medlemslandene fordi de ikke har gjennomført reglene i det reviderte fornybardirektivet om enklere og raskere konsesjonsprosesser.8 Ifølge kommisjonen er det bare Danmark som har innfridd direktivets bestemmelser. Det gjenstår å se hvordan kommisjonen vil forfølge saken videre, i første omgang skal Sverige gi et skriftlig svar. Hvis kommisjonen mener det er nødvendig for å gjennomføre direktivet, kan den i ytterste konsekvens reise søksmål for EU-domstolen.
Oppsummering: EUs fornybardirektiv utfordrer plan- og bygningsloven
EU-kommisjonens sak mot Sverige tilsier at man skal være forsiktig med å bruke den svenske vetoordningen som bekreftelse på at et kommunalt veto er uproblematisk når det gjelder fornybardirektivet. Selv om kommunene fortsatt kan ha en formell vetorett, vil direktivets korte tidsfrister gjøre det svært vanskelig å ivareta god saksbehandling, utredning av konsekvenser og involvering av lokalt berørte parter.
Særlig i områder der det er konflikt med lokale naturinteresser, samiske interesser eller at det av ulike grunner er krevende å konsekvensutrede inngrepet, er det vanskelig å se at kommunen kan rekke saksbehandlingsfristene. Dette reiser spørsmål om den faglige kvaliteten på en så hurtig saksbehandling, og dessuten adgangen for organisasjoner og innbyggere til å sette seg inn i sakene og reagere på utbyggingsprosjekter. Slik sett representerer fornybardirektivet en utfordring for systemet i plan- og bygningsloven, som skal ivareta et en sak blir tilstrekkelig belyst og sikre innsyn og involvering før beslutninger treffes.
NOTER
1 Se veileder Planlegging og konsesjonsbehandling av vindkraftanlegg på land, Kommunal- og distriktsdepartementet og Energidepartementet, august 2024, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/planlegging-og-konsesjonsbehandling-av-vindkraftanlegg-pa-land/id3051373/
2 Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027, Kommunal- og distriktsdepartementet, juni 2023, https://www.regjeringen.no/contentassets/d71a3e61e774485fb4a98cab9255e53f/no/pdfs/nasjonale-forventninger-2023-2027-bokmaal.pdf
3 Direktivet kaller dette akselerasjonsområder for fornybar energi.
4 KS: Høringssvar om revidert fornybardirektiv, 16.04.24,
https://www.ks.no/horingssvar/horingssvar-om-revidert-fornybardirektiv
5 NVE: Høring om EUs fornybardirektiv fra 18.10.2023,
26.02.24, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/
hoyring-om-eus-fornybardirektiv-fra-18.-oktober-2023/id3023048/Download/?vedleggId=4f0b4d88-eda6-498d-8c63-888c12abb738
6 Fornybardirektivet 2023 og forholdet til kommunalt selvstyre, 09.09.24, https://www.ks.no/contentassets/f5be18ed396541a69ab141bf3e53e076/Fagnotat-Fornybardirektivet-2023-og-forholdet-til-kommunalt-selvstyre-sept2024.pdf
7 Fornybardirektivet hindrer ikke svenske kommuners vetorett mot vindkraft. Energi & Klima, 09.09.24, https://www.energiogklima.no/nyhet/brussel/fornybardirektivet-hindrer-ikke-svenske-kommuners-vetorett-mot-vindkraft
8 September infringement package – key decisions on energy, EU-kommisjonen, 26.09.24, https://energy.ec.europa.eu/news/september-infringement-package-key-decisions-energy-2024-09-26_en