NAV-reformen og arbeidslinja – har vi lykkes?

Bjørn Einar Halvorsen  pensjonist og tidligere ekspedisjonssjef i Sosialdepartementet og spesialrådgiver i Arbeidsdepartementet
Artikkelen er publisert Samfunn og økonomi 2/2024
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

«Flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad.» Dette var
hovedformålet med NAV-reformen, som ble vedtatt i Stortinget for 20 år siden og iverksatt fra 2006. Arbeidslinja står helt sentralt i NAV-reformen, men arbeidslinja har også en lengre historie og til dels andre uttrykk enn i NAV-reformen. Har vi lykkes med NAV-reformen og arbeidslinja? Dette er spørsmålet som gjennomgås i denne artikkelen. Svaret som gis her, er vel overveiende nedslående.

Arbeidslinja fungerer ganske ok, målt ved relativt høy og etter hvert svakt stigende samlet sysselsetting og lav arbeidsledighet. Men dette er nok neppe som en ­følge eller resultat av NAV-­reformen. Andre viktige forhold påvirker også resultatene, slik som konjunkturer, økonomisk politikk og arbeidsmarkeds­politikken i videre forstand enn bare «arbeid framfor trygd».

Det er også positivt at de aller fleste som trenger det, blir fanget opp og får hjelp og støtte fra velferdsstaten og NAV. Relativt få faller helt utenfor eller «mellom alle stoler». De fleste arbeidsmarkeds­tiltakene øker dessuten sjansen til å komme i jobb.

På den andre siden: Vi har et veldig stort og «medikalisert» utenforskap i arbeidslivet i form av mange på helserelaterte stønader til livsopphold fra folketrygden. Sysselsettingen blant funksjonshemmede og andre med redusert helse er lav, og blir ikke bedre. Færre utsatte unge kommer i arbeid og flere på trygd. Det er også svake resultater etter avsluttede stønadsperioder for personer med nedsatt arbeidsevne.

NAV-reformen iverksatt i 2006

NAV-reformen ble vedtatt av et enstemmig Storting i 2004 og 2005, og iverksatt fra 2006. Reformen besto av to organisatoriske hovedgrep: Etablering av en ny, statlig velferdsetat, med ansvar fra de tidligere arbeidsmarkedsetaten og trygde­etaten. Samt etablering av arbeids- og velferdskontor (NAV-kontor) i alle kommuner, der også det kommunale sosial­kontoret inngår som partner. Hovedformålene med NAV-reformen har vært disse:

1)  Flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad.

2) Enklere for brukere og tilpasset ­brukeres situasjon.

3)  Helhetlig og effektiv arbeids- og ­velferdsforvaltning.

Bakgrunnen for NAV-reformen var opp­levelsen av et veldig oppsplittet ­tjeneste- og hjelpeapparat med oppstykkede ytelser og tjenester. Yrkesrettet attføring lå til arbeidsmarkedsetaten, og medisinsk rehabilitering lå til trygdeetaten. De ­aktive tjenestetiltakene var knyttet til hver sine sett av inntektssikringsytelser. Stønadsmottakere ble ofte skjøvet fram og ­tilbake mellom arbeidsmarkedsetat, trygdeetat og sosialkontor og deres ­ulike sett av ytelser. Svært mange endte opp med varig uføretrygd, ofte etter lang «kanossagang» mellom stønadsordninger og etater.

Arbeidsdepartementet og Sosial­departe­mentet hadde opprinnelig ikke gått inn for en organisatorisk sammen­slåing av de tre etatene, men satset heller på et mer strukturert samarbeid i saker og tilfeller som krever det. De kom etter hvert likevel til å foreslå sammenslåing av arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten, som var statlige, i nært samarbeid med de kommunale sosialkontorene. Stortinget ville imidlertid også innlemme de kommunale sosialkontorene i den nye arbeids- og velferdsetaten (NAV), og slik ble det. «Én felles dør» var mantraet. Men ble det en vei ut igjen også, kan vi spørre oss?

Reformen ble forberedt og lagt fram i tre omganger av regjeringen Bondevik i 2002, 2004 og 2005, etter først å ha blitt lansert av regjeringen Stoltenberg (1), og den ble vedtatt av et enstemmig Storting i 2004 og 2005.¹

Arbeid, velferd og inkludering

NAV-reformen var ikke bare en sammenslåingsreform, det var også en innholdsreform, om arbeidsmåter og stønadsordninger i den nye NAV-etaten. Regjeringen Stoltenberg (2) la i 2006 fram Stortingsmelding nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering. Hovedgrepene som ble lansert i denne meldingen var disse:

•    Innføring av et prinsipp om velferdskontrakter for å klarlegge gjensidige forventninger, rettigheter, krav og forpliktelser mellom forvaltning og bruker. Dette skulle være prinsipp for brukerkontakt og arbeidsmåter i den nye NAV-etaten.

•    Mer arbeidsrettede tiltak og tjenester for å senke tersklene inn i arbeidsmarkedet og heve tersklene ut av det for folk som sliter med å få innpass og varig fotfeste i det.

•    En felles, tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden som erstatter attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uføretrygd. Alle typer tiltak og tjenester knyttet til de tidligere stønadene skulle stå til rådighet for NAV-kontoret.

•    Et nytt kvalifiseringsprogram og en ny kvalifiseringsstønad for personer med nedsatt arbeidsevne og som ­mangler ytelser til livsopphold.

NAV-reformen og arbeidslinja

Arbeidslinja står helt sentralt i NAV-­reformen, uttrykt ved hovedmålet om ­flere i arbeid og aktivitet og færre på trygd. Med aktivitet menes her bistand, støtte, opptrening og andre tiltak for å komme i jobb eller ikke falle ut av arbeids­livet. ­Målet om arbeid settes i motsetning til trygd. Det er kanskje litt spesielt i en etat som også har trygd og folketrygd­loven som ansvarsområde. Hovedfor­målene med folketrygdloven er til sammenlikning 1) Økonomisk trygghet 2) Sosial utjamning og 3) Hjelp til selvhjelp.

Dette hovedmålet med NAV-reformen favner altså langt smalere enn for folketrygden, der sosial trygghet og fordeling står mer sentralt, og der målet om hjelp til selvhjelp favner mer enn NAV-reformens mål om flere i arbeid og færre på trygd. Har dette hatt noen betydning?

Begrepet arbeidslinja, slik den ble forankret i NAV-reformen, stammer også fra St.meld. nr. 39 (1991–92) Attføringsmeldinga, der et hovedbudskap var at velferdsordningene i størst mulig grad skal motivere til arbeid. Attførings­meldingen la opp til en klargjøring av ansvar for henholdsvis yrkesrettet, medisinsk og sosial attføring, der arbeidsmarkedsetaten skulle ha hovedansvar for den yrkesrettede attføringen og trygdeetaten for den helsemessige rehabiliteringen.

Arbeidslinja ble bekreftet og utdypet i St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldinga. Man holdt på den organisatoriske ansvarsfordelingen mellom etatene, men la opp til nærmere og mer strukturert samarbeid mellom etatene og med arbeidslivet. Begge meldinger ble langt fram av regjer­ingen Harlem Brundtland (3), og begge fikk tilslutning i Stortinget.

NAV-reformen: Målet om arbeid til alle

Jeg bruker i denne artikkelen to tilnærminger til arbeidslinja når jeg ser på hvordan det er gått med reformene – både den brede, som ser på samlet sysselsetting, ­arbeidsløshet og utenforskap, og den smalere, som ser på arbeid versus trygd. Jeg ser først på utviklingen i noen indikatorer for samlede resultater av arbeidslinja og NAV-reformen: Sysselsetting og arbeidsløshet. Omfanget av trygdemottakere i arbeidsfør alder. Samt dem som verken er i jobb, utdanning eller arbeidsorientert opptrening, eller attføring.²

Arbeidslinja har også et bredere historisk siktemål og virkeområde, nemlig i form av målet om arbeid til alle, i form av høy eller full sysselsetting og lav arbeidsledighet – under illustrert ved en valgkamp-plakat for Arbeiderpartiet i 1930-årene. I et lengre historisk perspektiv har arbeidslinja hatt uttrykk som mer ligner på målet for NAV-reformen.

Fattiglovene fra 17- og 18-hundre­tallet skilte mellom «verdig og uverdig trengende». Man skilte mellom de to gruppene fattige: «De skrøpelige, svake og vanføre, som skal ha rett til hjelp. Og de friske og arbeidsføre, som ingen hjelp skal ha». Latsabber, tiggere, fyllefanter, småkriminelle og prostituerte kunne bli sendt til såkalte «arbeidshus» for å ­disiplineres til anstendighet og arbeidsmoral (Seip, 1994, Øversveen, 2024).

Hvordan har det gått?

I dette avsnittet ser jeg på utviklingen i Norge over lengre tid, sammenlignet med utviklingen internasjonalt. Jeg ser etter bevegelser som kan antyde et sammenfall i tid med NAV-reformen, men jeg prøver ikke å avdekke direkte effekter av reformene. Det er ambisjonen i avsnittet som følger etter dette.

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet

Den samlede sysselsettingen er relativt høy og arbeidsledigheten relativt lav i Norge sammenlignet med andre land. Sysselsettingen gikk imidlertid litt nedover i de om lag ti første årene da NAV-­reformen ble gradvis innført (2008–2017), men har senere begynt å øke litt igjen. I andre land har sysselsettingen vært mer stigende i den samme perioden, men fra lavere nivåer (figur 1). Norge kom seg relativt godt igjennom den vestlige finanskrisa i 2008/2009. Sysselsettingen har etter hvert steget noe både for menn og kvinner og i alle aldersklasser, men mest blant kvinner og ­seniorer 55 år og eldre.

Sysselsettingen er imidlertid lav blant funksjonshemmede og andre med helse­svikt. Kun litt over 40 prosent av funksjonshemmede i alderen 16–66 år er i jobb, mot ca. 75 prosent totalt. Sysselsettingen blant funksjonshemmede har vært omtrent uendret eller tilmed gått litt ned i de siste 20 årene, på tross av at det har vært et politisk mål at flere funksjonshemmede skal kunne komme i inntektsgivende arbeid. Om lag 100 000 personer eller 30 prosent av alle funksjonshemmede uten jobb ønsker å komme i inntektsgivende arbeid (SSB, AKU).

Arbeidsledigheten har vært relativt lav og stabil i Norge, på rundt fire prosent av arbeidsstyrken. Ledigheten har imidlertid vært stigende for unge mellom 20 og 30 år.

Høy og stabil andel mottakere av helserelaterte ytelser

Norge har en veldig høy andel ­mottakere av helserelaterte trygdeytelser for inntektssikring i arbeidsfør alder (syke­penger, arbeidsavklaringspenger og ­uf­øre­­trygd). Forekomsten er blant de ­aller høyeste i OECD, og den er stabil over ­lengre tid ­(figur 2A og B og figur 3).

Det er nå (2024) i alt 685 000 mottakere av helserelaterte ytelser fra folketrygden, og de utgjør om lag én av fem personer mellom 17 og 67 år. De helserelaterte ytelsene er uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger. Både antall og andel stabiliserte seg litt i tiåret 2010–2019, etter en stigning fra år 2000. Etter 2020 har tallene økt litt igjen. Målt på denne måten er det samlede utfallet av arbeidslinja omtrent lik null eller negativt. Det er slett ikke blitt «færre på trygd», men snarere det motsatte.

Unge som står utenfor arbeidsliv, utdanning eller arbeidsrettet opptrening

Antallet og andelen unge personer som verken er i arbeid, utdanning eller opptrening (NEET) er relativt lav i Norge ­sammenlignet med andre OECD-land (figur 4). Sånn sett kan det være at NAV bidrar til å fange opp mange utsatte unge, og relativt flere enn i andre land.

Det er likevel en stor utfordring i Norge at det nå er mer enn 100 000 unge i alderen 15–29 år som verken er i arbeid, utdanning eller arbeidsrettede tiltak i Norge, og de utgjør ti prosent av alle unge i denne aldergruppa. Antallet og andelen økte i årene 2008–2015, men har deretter gått litt nedover, men med en liten øking igjen etter 2021 (SSB, 2024).

Det er dessuten stadig flere unge som blir tidlig uføretrygdet. NAV har svake resultater å vise til her. Riksrevisjonen har nylig kommet med en svært kritisk ­rapport om NAVs bistand til unge utenfor arbeidslivet (Dokument 3:17 for 2023–2024): Antallet unge uføre under 30 år er mer enn doblet siden 2010, fra under 10 000 til over 20 000 i 2023. Andelen unge som kommer i jobb etter bistand er lavt, og tilbakefallet til stønad er høyt. Riksrevisjonen konkluderer blant annet med at den arbeidsrettede bistanden fra NAV er ikke tilstrekkelig tilpasset unge utenfor arbeidslivet.

En av tre kommer på uføretrygd og en av fire i jobb etter arbeidsavklarings­penger

Hvordan går det med folk etter avgang fra arbeidsavklaringspenger? Statistikk fra NAV viser at ca. 30 prosent havner på uføretrygd og ca. 25 prosent er i jobb et halvt år etter avgang fra arbeidsavklaringspenger, mens ca. 25 prosent er på ­andre typer NAV-stønader (NAV-stati­stikk 2023/2024).

Det er dessuten svært liten utvikling over lengre tid, etter NAV-reformene. Målet var at flest mulig skulle avklares til arbeid, men til uføretrygd dersom dette ikke var aktuelt eller mulig på grunn av varig nedsatt helse og arbeidsevne. Dette er vel neppe noe imponerende resultat, sett i forhold til intensjonene.

Resultater og effekter av NAV-reformen

I dette avsnittet ser jeg på om det er ­resultater og effekter som direkte følge av NAV- og arbeidslinjereformene hittil på 2000-tallet. Det er vanskeligere. Kan det dokumenteres at observerte endringer (eller ikke endringer) over lengre tid er direkte årsaket av reformene? Hvordan kan vi korrigere for mange andre faktorer som også kan ha virket inn? Her må det forskning til. I dette avsnittet støtter jeg meg derfor på forskning som er gjort ­akkurat om dette.

Arbeids- og sosialdepartementet ga Norges forskningsråd i oppdrag å sette i gang et omfattende evalueringsprogram om NAV-reformene. Oppdraget gikk til UNI Research/Rokkan-senteret i samarbeid med andre forskningsmiljøer. De gjennomførte et omfattende forskningsprogram i sju moduler for perioden 2007–2015:

1)  Velferdsmodell, styringssystem og NAV. Professor Tom Christensen, Rokkan-senteret.

2)  Det lokale NAV-kontor. Forsker Jacob Aars, Rokkan-senteret.

3)  Lokal iverksetting. Forskningsleder Tone Alm Andreassen, Arbeids­forskningsinstituttet.

4)  Nye yrkesroller i NAV. Forsker Even Nilsen, Rokkan-senteret.

5)  Arbeidsretting – effektstudier. Forsker Simen Markussen, Frisch-senteret.

6)  Brukererfaringer. Professorene
Hans Tore Hansen/Kjell Vaage, ­Universitetet i Bergen.

7)  Effektivitet – DEA-analyser. Forsker Sverre Kittilsen, Frisch-senteret.

Denne artikkelen dreier seg om NAV-­reformen og arbeidslinja, og her støtter jeg meg derfor mest på forskningen i ­modul 5, supplert med nyere studier. Men resultater fra NAV-reformens delmål 1 om flere i arbeid og færre på trygd har jo også sammenheng med de andre delmålene om henholdsvis brukerretting og helhetlig forvaltning. En god oversikt og samlet analyse fra alle evalueringene er sammenfattet av Alm Andreassen og Aars (2015).

Rapporten fra Frisch-senteret

Forskerne ved Frisch-senteret leverte i 2014 rapporten fra sin modul (5) i ­evalueringsprogrammet, og de kalte den ­Støvet legger seg etter turbulent omstilling (Markussen m. fl., 2014).De fulgte den gradvise etableringen av NAV-kontorer i årene 2006–2011, og sammenlignet systematisk kontorer som henholdsvis ble fullt sammenslått og etablert, med de kontorene som ikke var det ennå. Og så forsøkte de å kontrollere for alle andre faktorer som kunne ha hatt innvirkning, slik som befolkningssammensetningen, arbeidsmarkedssituasjonen og økonomien i kommunene. Hovedfunnene var:

•    Noe færre kom i arbeid og noe ­flere på trygd sammenliknet med før NAV-reformen.

•    Det tok lengre tid for stønadsmottakere å komme i arbeid enn før NAV-­reformen.

•    Dette gjaldt både for arbeidssøkere og mottakere av arbeidsavklaringspenger eller sosialhjelp, men det gikk noe bedre etter hvert for sosialhjelps­mottakere.

•    De negative effektene gjorde seg mest gjeldende i de første par årene etter etableringen av det lokale NAV-­kontoret.

•    De negative effektene var størst i de store NAV-kontorene.

•    De negative effektene var størst for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Forskerne var imidlertid likevel ­litt ­betinget optimistiske. Det tok tid og det var til dels turbulent å etablere mange av NAV-kontorene, og spesielt de største. Derav tittelen på rapporten deres. Andre lignende undersøkelser bekreftet disse funnene (Aakvik mfl., 2014).

Studien fra 2021 om unges livsløp

En nyere studie fra 2021 tar for seg utviklingen over et lengre tidsrom før og etter NAV-reformen (Dahl, Hermansen, Saltkjel & van der Weel, 2021). De ­studerer utsatte unges livsløp før og etter NAV-reformen. Det gjør de ved å følge to kohorter unge (født henholdsvis 1980 og 1991) uten fullført videregående skole i fem år fra de er 20 til de er 25 år. De søker også å korrigere for forskjeller i befolkning, arbeidsmarked og økonomi over det forholdsvis lange tidsrommet de analyserer (2000–2016). Hovedresultatene er for det meste nedslående:

•    Andelen som har kommet i arbeid og selvforsørging har blitt klart lavere.

•    Andelen stønadsavhengige har blitt klart høyere.

•    Noe flere sårbare unge har blitt fanget opp av NAV.

•    Andelen som verken er i jobb, ­utdanning eller opptrening er om lag uendret.

Spesielt bekymringsfullt er det at andelen unge på passive trygdeytelser (uføretrygd) har gått opp fra 9 prosent til 21 prosent i denne perioden.

NAV-studien fra 2023

En NAV-studie fra 2023 bekrefter de nedslående resultatene for sårbare unge på NAV (Bragstad, 2023). Hun studerer unge under 30 år født i årene 1974–2001 som mottar arbeidsavklaringspenger fra NAV, før og etter NAV-reformen, henholdsvis i årene 1993–2008 og 2012–2022.³ Bragstads hovedfunn er at flere unge på arbeidsavklaringspenger (og tilsvarende) kommer på uføretrygd før fylte 30 år etter NAV-reformen enn før den:

•    Før NAV-reformen: Av de unge som startet på en midlertidig, helse­relatert trygdeytelse i årene 1993–2008, ble mellom 40 og 50 prosent av 18–19-åringene og mellom 20 og 30 prosent av 20–29-åringene uføre­trygdet innen de fylte 30 år.

•    Etter NAV-reformen: Av dem som startet på arbeidsavklarings­penger i 2012, ble nær 60 prosent av 18–19- åringene og 35–40 prosent av 20-29-åringene uføretrygdet innen de fylte 30 år.

Bragstad viser også at varighetsbegrensninger som ble innført for arbeidsavklaringspenger i 2018 isolert sett bidro til at det ble flere unge på uføretrygd. Hensikten var å stimulere flere stønadsmottakere til å komme raskere over i arbeid. Denne (pisk)varianten av arbeidslinja hadde altså motsatt virkning enn ønsket.

NAV-studien om arbeidsmarkedstiltak

En annen NAV-undersøkelse tok for seg deltakere på arbeidsmarkedstiltak og studerte hvordan det gikk med dem i løpet av fem år etter at de startet på tiltak i 2014 (Nossen, 2023). Han fulgte i alt 10 000 tiltaksmottakere med nedsatt arbeidsevne i 60 månedsobservasjoner i årene 2014–2019. Hovedresultatene fem år etter at de startet opp på tiltak var disse:

•    1 av 4 var i jobb og mottok ikke ­lenger stønad fra NAV.

•    4 av 10 var på uføretrygd, og omfanget økte i løpet av perioden.

•    Færre mottakere av arbeidsavklaringspenger kom i jobb og flere på uføretrygd.

•    Flest kom i jobb etter å ha deltatt i utdanningstiltak eller i jobb med lønnstilskudd.

Arbeidsmarkedstiltak virker tross alt stort sett positivt

En samlet gjennomgang av forskningslitteraturen om effekter av arbeidsmarkedstiltak på sysselsettingen konkluderer ganske positivt (von Simson, 2023): «Hovedkonklusjonen er at arbeidsmarkedstiltak spiller en viktig rolle for å hjelpe folk ut i jobb; jevnt over ser tiltakene ut til å ha positiv effekt på deltakernes sysselsettingsmuligheter. Et gjennomgående resultat er at tiltak har større effekt jo mer de ligner et ordinært arbeidsforhold, som lønnstilskudd. Det er likevel stor forskjell mellom ulike tiltak og ulike grupper».

En annen ny undersøkelse gir også nokså oppløftende konklusjoner om generelle effekter av arbeidsmarkeds­tiltak (Oslo Economics og Frisch-senteret, 2024). De studerte effekter av arbeidsmarkedstiltak i NAV. Bidrar arbeidsmarkedstiltak til å styrke deltakernes tilknytning til arbeidslivet? Svaret deres er JA. De finner at de fleste arbeidsmarkedstiltakene har positive effekter på deltakernes arbeidsmarkedstilknytning. Tiltakene med positive effekter vurderes også å være samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Mest positivt virket ordningen med midlertidig lønnstilskudd. Utdanningstiltak hadde også positiv virkning etter en viss tid. Også andre typer tiltak hadde positive effekter: arbeidsmarkedsopplæring, arbeidstrening, jobbklubb og oppfølging. Tiltakene arbeidsforberedende trening og arbeidsrettet rehabilitering hadde negative effekter. Forskerne har forsøkt å ­korrigere for seleksjon av deltakere med ulike arbeidsutsikter til de ulike typene tiltak, men peker på at dette kan likevel være noe usikkert.

Effektanalysene indikerer også at flere av dem som ikke begynte på tiltak i løpet av det første året etter sin første registrering i en innsatsgruppe i NAV, kan ha positive effekter av å delta på tiltak. ­Rapporten konkluderer derfor slik: «Samlet indikerer funnene at det kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt at flere av NAVs brukere får delta på arbeidsmarkedstiltak, og at det kan settes i gang tilta raskere enn i dag».

Områdegjennomgang av arbei­dsmarkedstiltak

Oslo Economics har nylig også sam­men med Frisch-senteret og Proba samfunnsanalyse, og med bistand fra advokatfirmaet CMS Kluge, gjennom­ført en Områdegjennomgang av arbei­dsmarkedstiltak på oppdrag fra Finansdepartementet og Arbeids- og inklu­deringsdepartementet (Oslo Economics m.fl., 2023/2024). Gjennomgangen består av to delrapporter: Delrapport 1: Kartlegging av kunnskap og praksis, og Delrapport 2: Anbefalinger for effektiv og kunnskapsbasert bruk. Delrapport 1 gir tilsvarende kunnskapsoppsummering som i den først nevnte rapporten over fra Oslo Economics og Frisch-senteret, nemlig at de fleste arbeidsmarkedstiltakene har positive effekter, og mest positive effekter har lønnstilskudd og utdanningstiltak.

De har også identifisert barrierer for NAVs bruk av arbeidsmarkedstiltak. Den største utfordringen vurderes å være mangel på treffsikker kunnskap om hvilket tiltak som kan forventes å fungere mest effektivt for ulike brukere, samt manglende systemer for å innhente slik kunnskap. Delrapport 2 gir på det grunnlaget en rekke begrunnede anbefalinger til hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen kan arbeide videre for å sikre god, kunnskapsbasert bruk av arbeidsmarkeds­­-
tiltak.

Forsterket arbeidslinje 2024: Perspektivmelding og arbeids­markedsmelding

I august og september i år la Regjeringen Gahr Støre fram to viktige stortingsdokumenter, som begge signaliserer en forsterket arbeidslinje:

•    Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024

•    Meld. St. 33 (2023–2024) En forsterket arbeidslinje – flere i jobb og færre på trygd

Perspektivmeldingen 2024

I Perspektivmeldingen 2024 har regjeringen satt seg som mål å øke andelen sysselsatte i alderen 20–64 år fra 80,5 prosent i 2023 til 82 prosent i 2030 og videre til 83 prosent i 2035. Meldingen skisserer og illustrerer ulike retningsvalg for å øke den samlede sysselsettingen. Potensialet er størst dersom det iverksettes tiltak som reduserer antall personer som faller ut av arbeidslivet og går over til uføretrygd.

Nest størst er potensialet dersom sysselsettingen blant eldre øker i takt med økningen i forventet levealder. Også redusert sykefravær, redusert ufrivillig deltid og økt sysselsetting blant innvandrere kan ha stort potensial for å øke den samlede sysselsettingen. Meldingen drøfter ikke nærmere og foreslår heller ikke konkrete tiltak for å oppnå dette. Dette følges opp i arbeidsmarkedsmeldingen.

Arbeidsmarkedsmeldingen 2024

I arbeidsmarkedsmeldingen 2024 «vil regjeringen forsterke arbeidslinja ved å legge til rette for en mer aktiv politikk for å få flere i arbeid og færre på trygd» (s. 7). Regjeringen løfter særlig fram følgende innsatsområder (s. 12):

–   Trappe opp og forbedre bruken av arbeidsmarkedstiltak for å få flere i arbeid og færre på trygd.

–   Forsterke og videreutvikle innsatsen overfor unge.

–   Samarbeide om mer koordinerte tjenester fra arbeidsmarkeds-, utdannings- og helsesektoren.

–   Tilrettelegge for en tillits- og kunnskapsbasert gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken.

Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) skal fortsatt ha en nøkkelrolle, i sam­arbeid med den enkelte stønadsmot­takeren, med arbeidslivet og med andre offentlige sektorer som nevnt over. Ordinært ­arbeidsliv skal i større grad benyttes som tiltaks­arena og for opplæringsformål, blant annet ved hjelp av økt bruk av lønnstilskudd.

Det skal blant annet ­prøves ut et nytt arbeidsrettet program for unge som står utenfor jobb og utdanning. Det skal gi inntektssikring uten vilkår om nedsatt helse, og det skal inneholde ­arbeidsrettede tiltak og tett oppfølging. Det skal også prøves ut et forsøk med lønnstilskudd i fire år for utsatte unge.

Oppsummering og konklusjoner

Et hovedmål med NAV-reformen og ­arbeidslinja på 2000-tallet har vært å få «flere i arbeid og færre på trygd». Jeg har ikke funnet gode resultater av dette i gjennomgangen her. Samlet sysselsetting i ­Norge har riktignok vært relativt høy sammenlignet med andre land. Sysselsettingen gikk litt nedover mellom 2008 og 2017, men har senere økt litt igjen. Blant funksjonshemmede og andre med nedsatt helse er derimot sysselsettingen lav og stabil over lengre tid. Arbeidsledigheten har vært relativt lav, men den har økt blant unge.

Vi har stadig et stort og vedvarende «medikalisert utenforskap» i form av svært mange på uføretrygd og arbeids­avklaringspenger, og dette bildet har hittil ikke endret seg vesentlig på 2000-tallet. Nokså få kommer i jobb, men flere på uføretrygd etter avsluttede stønadsforløp. Effektene av reformene er svake og ­nedslående, men de fleste arbeidsmarkeds­tiltakene har tross alt positiv effekt på arbeidsmarkedstilknytningen.

Spesielt alarmerende er det at færre utsatte unge kommer i arbeid og flere på trygd, og at én av ti unge mellom 15 og 29 år – mer enn 100 000 unge – er helt på utsiden av arbeidsmarkedet, verken i jobb, utdanning eller arbeidsrettet opptrening.

Flere kan antakelig komme i jobb ved at flere stønadsmottakere kan komme tidligere inn i aktive og mer personlig tilpassede arbeidsmarkedstiltak med nær arbeidsplasstilknytning. Kanskje man også kan se litt mer realistisk og nyansert på målet om «flere i arbeid og færre på trygd»? Det vesentlige må vel være flere i arbeid. Mange på trygd kan også tyde på at det sosiale sikkerhetsnettet fungerer. Og høy yrkesdeltakelse kan utløse behov for flere på helserelaterte ytelser. Kombinasjon av trygd og arbeid kan dessuten være bra og mest realistisk for mange.

Kan det ligge en innebygd motsetning mellom NAVs litt snevre «arbeidslinjemål» og de bredere målene om sosial trygghet, fordeling og selvhjelp i folketrygden, som NAV forvalter? Og som i praksis kan være vanskelig å forene og avveie mot hverandre i mange situasjoner?

Arbeidsmarkedspolitikken bør nok fokusere mer på etterspørselssiden av arbeidsmarkedet, ved å subsidiere og støtte arbeidsgivere og ledere som vil ansette og lære opp personer med redusert helse og arbeidsevne og ungdom med svak formell utdanning og liten eller ingen arbeidserfaring

Slike momenter finner vi en god del av i den framlagte arbeidsmarkedsmeldingen. Kanskje den også kan bane vei for en noe bredere anlagt og rausere «arbeid-for-­alle»-arbeidslinje framfor den mer snevre «flere-i-arbeid-og-færre-på-trygd»-arbeidslinja?

NOTER

¹  St.meld. nr. 13 (2002–2003), St.prp. nr. 46 og Innst. S. nr. 198 (2004–2005), NOU 2004: 13, Ot.prp. nr. 47 og Innst. O. nr. 55 (2005–2006).

²  På engelsk NEET – Neither in employment, nor education nor training.

³  For perioden før NAV-reformen ser hun på de ytelsene som ble erstattet av arbeidsavklaringspenger, nemlig rehabiliteringspenger, attføringspenger og midlertidig uføretrygd.

KILDER OG REFERANSER

Alm Andreassen, T. & Aars, J. (2015). Den store reformen. Da NAV ble til. Universitetsforlaget.

Bragstad, T. (2023). Unge i NAV: Fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. NAV Arbeid og velferd, 2/2023.

Dahl, Hermansen, Saltkjel & van der Weel. (2021). Utsatte unges livsløp før og etter NAV-reformen. Tidsskrift for velferdsforskning, 1/2021.

Fevang, Markussen & Røed. (2014). Støvet legger seg etter turbulent omstilling. Frisch-senteret.

Meld. St. 31 (2023–2024). Perspektivmeldingen 2024.

Meld. St. 33 (2023–2024). En forsterket arbeidslinje – flere i jobb og færre på trygd.

NAV Statistikk (2023/2024). Arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsavklaringspenger. Uføretrygd. Utenforskap.

Norges Forskningsråd. (2007–2015). Evaluering av NAV-reformen – Prosjektbanken.

Nossen, J. P. (2023). Tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne i NAV – hvor går de etterpå? NAV Arbeid og velferd, 2/2023.

OECD Database. (2024). Labour Market Statistics 2023/2024 og OECD Economic Surveys: Norway.

Oslo Economics & Frischsenteret. (2024). Effekter av arbeidsmarkedstiltak. Rapport 2024–26.

Oslo Economics, Frisch-senteret, Proba samfunnsanalyse Kluge & CMS. (2023/2024). Områdegjennomgang av arbeids­markedstiltak. Kartlegging av kunnskap og praksis. Anbefalinger for effektiv og kunnskapsbasert bruk. Delrapport 1 og 2 til Finansdepartementet og Arbeids- oginkluderingsdepartementet. Oslo Economics Rapport 2023: 33 og 88.

Prop. 1 S (2023–2024). Statsbudsjettet 2024. Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Riksrevisjonen. (2024). Arbeidsretta bistand frå styresmaktene til unge utanfor arbeidslivet. Dokument 3:17 (2023–2024).

Seip, A.-L. (1994). Sosialhjelpsstaten blir til. Norsk sosialpolitikk 1740–1920. Gyldendal Norsk Forlag.

Statistisk sentralbyrå. (2024). Arbeidskraftsundersøkelsene (AKU) 2024 og tidligere: Befolkningen i yrkesaktiv alder som er utenfor arbeid, utdanning eller arbeidsmarkedstiltak og Tilleggsundersøkelser om funksjonshemmede.

Simson von, K. (2023). Hva virker for hvem? Oppsummering av forskning om effekter av arbeidsmarkedstiltak på
sysselsetting. NAV Arbeid og velferd, 1/2023.

St.meld. nr. 13 (2002–2003), St.prp. nr. 46 og Innst. S. nr 198 (2004–2005), NOU 2004:13, Ot.prp. nr 47 og Innst. O nr. 55 (2005–2006) og St. meld. nr 9 (2006–2007). Om NAV-reformen.

St. meld nr 35 (1994–95). Velferds­meldinga.

St. meld. nr 39 (1991–92). Attføring og arbeid for yrkeshemmede. Sykepenger og uførepensjon (Attføringsmeldinga).

Øversveen, E. (2024). Et spørsmål om moral? Arbeidslinjas historie. Manifest forlag.

Aakvik, A., Monstad, K. & Holmås, T. H. (2014). Evaluating the effects of a National labour andwelfare administration reform (NAV-reform) on employment, social insurance and social assistance. Uni Rokkan Centre.