Uenighetsfellesskap i samfunnsplanlegging

Samfunnsplanlegging, i både teori og praksis, har et uavklart forhold til uenighet. Dette bør i det minste snues til nysgjerrighet og anerkjennelse av at slik er politikken. Dernest bli sett på som noe spennende og positivt. Da kan vi ha glede og nytte av et begrep som uenighetsfellesskap, og derfor bør planlegging og politikk kraftsamle seg rundt begrepet.

Uenighetsfellesskap i samfunnsplanlegging - Aksel Hagen - Samfunn og økonomi 2/2024
Aksel Hagen førsteamanuensis emeritus, HINN, Høgskolen i Innlandet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2024
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

Bør planlegging og politikk kraftsamle seg rundt begrepet «uenighetsfellesskap»?1 Denne teksten er en refleksjon og en ytring, mer enn et konkluderende svar på spørsmålet «Burde planlegging og politikk kraftsamle seg rundt begrepet ‘uenighetsfellesskap’?» Jeg vil her argumentere for at dette begrepet, med sitt teorifundament og praksis, har i seg et potensial for å kunne brukes i debatten om hvordan samfunnsplanlegging håndterer politisk uenighet. Planleggingsfaget har gjerne – i både teori og praksis – konsensus som ledestjerne for sin normative teori- og praksisutvikling. Politikk, derimot, er en aktivitet preget av uenighet og konkurranse om ideologi, verdier og hva som er legitim kunnskap. Her kan målet gjerne være å dyrke fram uenighet og skillelinjer, mer enn å finne fram til ­konsensus. Når vi i planleggingsfaget i dag er opptatt av å la politikk og politikere få den lederposisjonen som vår planlovgivning sier den skal ha, må planleggingsfaget både anerkjenne og gi rom for politikkens behov for å markere uenighet, også i planprosesser. Først da vil samfunnsplanlegging bli et verktøy for politisk styring og dermed også en aktivitet for å styrke demokratiet.

Jeg snublet borti begrepet for et par år ­siden hos Nansen Fredssenter på ­Lillehammer,2 som bruker begrepet i sitt dialogarbeid (NEW HANDBOOK: A practical approach to public dialogue). Jeg har i en årrekke, mest på avstand, fulgt med på dialogarbeidet i dette fagmiljøet, som i både inn- og utland bygger tillit og fellesskap i samfunn med sterke interessemotsetninger og høyt konflikt­nivå. Ambisjonene har blant annet vært å øke forståelse og respekt for uenighet, for på denne måten bedre å kunne leve med enn å løse slike uenigheter.

Respekt for uenigheten

Vi er ofte uenige innad i organisasjoner og samfunn. Vi må også få lov til å være uenige, og vise respekt for denne uenigheten ved både å se på den som noe uunngåelig og potensielt «fastlåsende», men også som noe spennende, noe som har i seg et potensial for nye tanker og handlinger i fellesskap.

Denne refleksjonen passer godt både for mitt akademiske fagområde samfunnsplanlegging og for mitt livslange liv innenfor politikk og organisert sivilsamfunn, på fritid og heltid. Begge aktivitetene har i seg uenigheter som vi erfaringsmessig bruker mye tid og krefter på å bale med. Jeg har helt siden studietida ved Norges Landbrukshøgskole 1974–1979 på Ås, vært opptatt av samspillet mellom planlegging og politikk. For meg som var i ferd med å våkne opp til politisk aktivisme, samtidig som jeg gjennomførte en planleggerutdanning, måtte det bare bli slik.

Mye av forelesningene og ­pensum i naturforvaltning, ressursøkonomi og planleggingsfag var politiske ved at de synliggjorde ressurs- og interessekamp og strevde etter å få slike temaer høyere opp på administrative og politiske dagsordener. Likevel ble politikk og politikere gitt forbausende og frustrerende lite oppmerksomhet. Vi lærte mer å lytte til og gå i dialog med areal og natur enn med politikere og innbyggere. Vi lærte at politikk og politikere var der, men mer som et problem og en hindring enn en ressurs og en del av løsningen.

Samspillet mellom planlegging og politikk

I og med at jeg senere har levd et liv med ene beinet plantet i samfunnsplan­legging og det andre i politikk, har jeg siden Ås-dagene vært opptatt av sam­spillet mellom planlegging og politikk: faglig som lærer og forsker, praktisk som politiker på fritid og heltid. Jeg lærte tidlig at god planlegging skulle handle om kunnskapsinnhenting og medvirkningsprosesser som ledet fram til omforent enighet om beskrivelsen av nåtid, om ønsket framtid og om virkemidler for å nå mål.

I politikken derimot, som ­studentpolitiker – partisekretær – ­aktivist – folkevalgt, handlet det mer om å utvikle rene og konsistente standpunkter som vi deretter skulle prøve å få oppslutning om og gjennomslag for, helt eller delvis. Vi skulle jo også søke kompromisser og utvikle omforente standpunkter med andre, men samtidig både innad og utad vise våre primærstandpunkter.

Planleggingsfaget: For lite oppmerksomhet på politikere og politikk

I denne teksten setter jeg primært søkelyset på hvordan planleggingsfaget opp gjennom årene har gitt oppmerksomhet til temaet politikk og politikere. Jeg dukker inn i norske og internasjonale planleggingsteoritekster, norsk planforskning, statlige planveiledere pluss erfaringer fra eget FOU-arbeid, undervisning, møter og konferanser. Jeg formidler mine hovedinntrykk, velger eksempler for å bygge opp under disse, og gir nok i liten grad plass til tvil og motstemmer i debatten.

Politikk er ikke mitt akademiske fagfelt, men praksisfelt. Jeg vil i denne ­teksten hente inn erfaringer fra mine 25 år som mangeårig aktivist, politiker og organisasjonstillitsvalgt.

Min konkluderende oppfatning er: (i) Politikk og politikere er gitt for lite oppmerksomhet i planleggingsfaget. Når dette er gitt oppmerksomhet, er det mer i form av at politikk og politikere er en del av problemet mer enn en del av løsningen. De kommer typisk sent inn i prosessen, og risikerer å «rote til» helheten i et gjennomarbeidet planforslag. (ii) Plan­leggingsfaget med sitt søkelys på strev etter enighet, etter konsensus, har vanskelig for å ta opp i seg politikkens iboende behov for å flagge uenighet, drive egenmarkering og konkurrere om virkelighetsoppfatning, mål og virke­middelbruk.

Det kan også ha som ­konsekvens at det svekker planleggingens evne til å fremme det som blir sett på som nødvending endring. Jeg mener presset for å oppnå konsensus svekker både planleggingens og politikkens plass i samfunnet ved å gjøre aktivitetene mindre interessante og relevante. Synd, særlig fordi noe av hensikten med planlegging bør være å holde liv i og foredle et engasjert og levende demokrati.

Politikk som tema i planlegging – idealer og realiteter

Planlegging – en uunngåelig aktivitet

Planlegging er en uunngåelig aktivitet. «Vi tänker ständigt på framtiden och hur vi ska styra den. Människan är derför ett planerande djur. (…) Planering är lika gammal som människan», sier José L. Ramírez (Ramírez, 1995: 24). Det planlegges som aldri før i offentlig sektor. Planlegging er en aktivitet som alltid har noe med framtid og vilje å gjøre.

Teoretikere og praktikere som ønsker å gjøre planlegging til noe mest mulig, ­beskriver gjerne planlegging som en ­firedelt ­arbeidsoperasjon:

1.  Tolkninger: Klargjøring av nåsitua­sjonen, mål, verdier, akseptable handlingsrom (økonomisk, politisk, ­moralsk, kunnskapsmessig osv.).

2.  Beslutninger: Fastlegging av hva en vil, på hvilken måte.

3.  Handlinger/gjennomføring: Å sette ­beslutninger ut i livet.

4.  Evalueringer/resultatvurderinger/­resultatmålinger: Hva skjedde, og hvorfor.

Noen planleggingsteoretikere og praktikere ønsker å avgrense planlegging til å være bare trinn 1, det vil si å bygge opp et beslutningsunderlag. For andre er det å fatte beslutninger, trinn 2, definert inn som en del av planleggingen slik at planlegging inneholder to hovedelementer (Kleven (red.), 1998: 12):

1.  Å bruke en eller annen form for ­vitenskapelig, kunnskapsbasert analysemetode.

2.  Å fatte beslutninger om framtidig handling med utgangspunkt i dette metodiske analysegrunnlaget.

Dermed berører vi ett av planleggingens kjernespørsmål: I hvilken grad lar organisasjoner og samfunn seg vitenskapelig, eller skal vi nøye oss med å si faglig, ­observere? Tradisjonelle planleggingsprosesser er gjerne preget av at noen, primært profesjonelle planleggere og konsulenter – de lærde – produserer og informerer om fakta om nåtida og prognostiserer mulige framtider. Så gir de valgte politikere – lekfolk – signaler om hvilken av disse framtidene de ønsker seg. Vi har både teori- og praksis­utviklet oss vekk fra denne posisjonen de ­siste ­tiårene.

De siste tiårenes tilvekst av medvirknings- og samskapingsteorier og -­metoder, ­rokker likevel ikke avgjørende ved ­denne grunnleggende kulturen og praksisen for ­arbeidsfordeling mellom fag/administrasjon/planleggere og politikk/politikere. Det er for eksempel helst fagfolk, og ­fagfolk alene uten medvirkning og politikerinvolvering, som utarbeider «kunnskapsgrunnlaget» i kommunale og ­regionale plandokumenter.

Et alternativt grep innebærer en avvisning av at fakta om nåtid og forventet framtid entydig finnes, og en avvisning av at riktig handling kommer som en automatisk konsekvens av det å være klar over bestemte, utvalgte fakta. Organisasjon og samfunn må «leses», forstås, tolkes som tekst i en bok, mer enn entydig registreres, utredes og forskes fram med statistiske metoder. Det er videre umulig å lage sikre prognoser for framtidig utvikling av åpne systemer som kommuneorganisasjon og kommunesamfunn/fylkessamfunn.

Dette gir oss en situasjon der verken politikerne (lekfolk), planleggerne (de lærde) eller forskere (de superlærde) objektivt eller fyllestgjørende kan fange fortid eller nåtid, altså beskrive situasjonen entydig slik den var og slik den er. Her er den erkjennelses­messige basisen at fakta og sannhet, rett og feil, godt og vondt kan være noe flyktig, noe situasjonsbestemt, noe dypt individuelt, altså noe som grunnleggende hører politikken til. Da er det problematisk om planlegging har enighet som ledestjerne, atskilt fra politikk som har konkurrerende uenigheter som et iboende trekk.

Planleggingsteori – et glimt inn i historiske hovedposisjoner

De fleste av de ledende planleggingsteoretikerne fra 1960-tallet og fram til i dag har hatt hovedfokuset på å utvikle de normative sidene ved planlegging. Dette relativt ensidige søkelyset på å forbedre og forfine det normative har gjerne gått på bekostning av det å forstå den planleggingsaktiviteten som foregår. Dette har ført mye teoriutvikling vekk fra praksis, heller enn forsøk på å forstå og respektere praksis. De teoretiske bidragene har blitt lite matnyttige for praksis, kanskje til og med villedende med alle sine tungt normative forventninger til både planleggingsprosessen og til planleggingsproduktet – planen for byen, stedet eller kommunen.

Her følger en kort introduksjon av noen få planteoretiske bidrag som for meg står fram som mest relevante inn i diskusjonen om politikkens plass i samfunnsplanleggingen. Slik små glimt yter selvsagt ikke planleggingsteoridebatten rettferdighet – de fleste bidragsytere og perspektiver blir ikke nevnt.

Det synes som om Edvard C. Banfield på 1950-tallet gav oss oppskriften på et normativt ideal for planlegging: Først presentere et normativt modellideal (f.eks. «den rettferdige byen») og deretter analysere ulike virkemidler for å nå målet og velge de virkemidlene som faglig sett vil sikre best måloppnåelse (Banfield, 1959: 149).

Den rasjonalistiske planleggingsteorien og -metoden er født. Den normative ledestjerna blir konsensus som en konsekvens av at entydig kunnskap med stor K er produsert fram av eksperter. En må så forvente at politikerne lojalt lytter til ekspertene når de blir invitert inn for å gjøre de formelle planvedtakene.

Charles Lindblom rykket likevel umiddelbart ut (Lindblom, 1959, 1973, 1979) med følgende kritikk: Det er både nytteløst og uproduktivt å operere med et ideal som er komplett umulig å nå, som ligger i «The range of impossibilities». I en virkelig­het preget av usikkerhet og uenighet om hva som er gyldig kunnskap, av interessekamp og politisk uenighet, bør vi velge det mulige, det som lar seg politisk gjennomføre gitt rådende maktforhold. Inkrementell planlegging foreskriver derfor en trinnvis og gradvis framgangsmåte der en prøver å fange inn nye muligheter etter hvert som de oppstår; der en prøver, av og til feiler og lærer underveis i prosessene, og der en ikke kaster bort tid på å identifisere alle mulige løsninger og konsekvenser. Inkrementell planlegging gir i større grad både et rom for og behov for politikk enn Banfields rasjonalistiske planleggingsideal.

Senere, utover på 70- og 80-tallet, og helt fram til i dag, ble og er andre teorier mer synlige, kanskje særlig den kommunikative tilnærmingen. Der Banfields normative ideal har faglig analyse som et hovedstikkord, og Lindblom baserer seg på inkrementelle endringer, gjenreiser den kommunikative posisjonen ideen om konsensus. Å oppnå enighet skal være mulig takket være «kraften i det beste argument» (Pløger, 1998).

Pløger skriver i notatet Kommunikativ planlegging. Mellom kommunikasjon og retorikk (Pløger, 1998) at det er to forskningsperspektiver som dominerer på 80- og 90-tallet: den kommunikative planleggingsteorien som er inspirert av Jürgen Habermas, og den kanskje mindre kjente forskningen som ser planlegging som en «retorisk aktivitet» og maktutøvelse (Pløger, 1998: 3), som er inspirert av blant annet Michel Foucault. Her er konsensus verken mulig eller ønskelig som et planleggingsideal.

Inspirert av den kommunikative vendingen var mye planleggingspraksis på 70-tallet, også i Norge, genuint opptatt av aktiv medvirkning, og at dette kunne munne ut i omforente planløsninger (f.eks. Arbeidsbokmetoden, Orhaug, 1988). Det nye i denne kommunikative dreiningen ligger i at planteoretiske tungvektere som John Forester og Patsy Healey i særlig grad fokuserte på selve dialogen – ­samtalen – i praksis: Hvordan få denne til å fremme forståelse, hvordan få denne til å bli mest mulig «herredømmefri», slik at den sikrer at det alltid er «det beste argument» som vinner.

Prosessen blir sentral. Det blir viktig å få i tale, inn i planleggingsdialogen, flest mulig av dem som blir berørt av planleggingsarbeidet. Direkte deltakelse er riktigere og bedre for såkalt svake grupper enn at de blir representert av talspersoner og «radikale» planleggere, henholdsvis «Advocacy planning» og Radikal planlegging (Pløger, 1998: 11). Mens inkrementalismen hviler tungt på forutsetningen om et fungerende representativt demokrati, fokuserer den kommunikative posisjonen på at flere skal gå inn i dialogiske prosesser der det blir overordnet viktig å fremme gjensidig forståelse av hverandres standpunkter og gjennom dialog utvikle nye, omforente standpunkter.

Patsy Healey skriver i sin artikkel Planning through debate. The communicative turn in planning theory (Healey, 1992) at planleggingen er et barn av moderniteten. Ved bruk av vitenskapelig kunnskap og fornuft frigjøres mennesker/organisasjoner/samfunn fra den «tankens tyranni» som kan følge av religiøse regimer og politiske/militære diktaturer. En av hovedutfordringene til dette planleggingsparadigmet er knyttet til kritikken av ideen om den vitenskapelig baserte fornufts overordnede posisjon, i forhold til lokal, taus eller erfaringsbasert kunnskap.

Redningen for planleggingsprosjektet ligger i utviklingen av de kommunikative sidene ved planlegging. Ved å gå fra individuell fornuft til fornuft som kommer ut som resultat av intersubjektiv kommunikasjon, unngår en «den destruktive relativismen». Det gode og riktige er det vi gjennom kommunikasjonen kan utvikle i fellesskap og samtidig enes om. Men dialogen skal være kunnskapsinfor­mert; den kommunikative posisjonen avviser ikke vitenskapelig kunnskap, jf. Banfields normative planleggingsideal – den er bare ikke sett på som overordnet.

Bent Flyvbjerg hevder i sin doktor­avhandling Rationalitet og magt ­(Flyvbjerg, 1991) at Habermas’ diskurs­etikk bygger på følgende tenkning: Hvis reglene i denne diskursetikken følges, vil resultatet bli rasjonelle og allment akseptable handlinger. Men for Flyvbjerg gir det liten mening å skille makt og kommunikasjon i så stor grad som han mener Habermas gjør ved å komponere slike prosessidealer. Han slutter seg til Richard Rorty som hevder at den kommunikative rasjonaliteten nærmest har en ­religiøs ­status i Habermas’ tenkning (Rorty, 1985).

Habermas’ fornuftsoptimisme er problematisk i forhold til hva som skjer i faktiske kommunikasjonsprosesser. Kommunika­sjon vil nemlig være preget av interesse­ivaretakelse, ikke av herredømme­frihet og konsensussøking (Ramírez, 1995). Flyvbjerg hevder at Habermas’ arbeid for mer demokrati avleder oppmerksom­heten vekk fra grunnleggende maktforhold. Dette er uheldig fordi oppmerksomhet på maktforhold nettopp er en første forutsetning for mer demokrati.

Slik sett har Flyvbjergs kritikk av Habermas og alle planleggingsteoretikere som lar seg inspirere av ham, mye til felles med Lindbloms kritikk i sin tid av Banfields normativitet. Både Flyvbjerg og Lindblom ber oss om å ikke overse eller teoriutvikle oss vekk fra maktspill og politikk.

Månson gir oss et tilleggspoeng om politikk som er relevant for samfunnsplanlegging når han påpeker at en dialog alltid vil ha i seg et «… flöde av maktrelationer, som omsluter och betingar diskursen» (Månson, 1989: 326).

Det er faktisk på et vis ufornuftig, «irrasjonelt», å være kommunikativ rasjonell, hvis en ønsker gjennomslag for sine synspunkter. Dette ble understreket av Davidoff, advokatplanleggingens far, allerede midt på 60-tallet: «… it may be simpler for professionals, politicians or lobbyists to make deals if they have not laid their cards on the table (Davidoff, 1965: 287).

Forskning, utviklingsarbeid, veiledere

Hvilken oppmerksomhet er politikk og politikere gitt i forskning, utviklingsarbeid og veiledere i planlegging fra ­departementer og KS? Hovedbildet er, fram til 2018, at politikk og politikere er blitt gitt liten oppmerksomhet. Der politikk er gitt oppmerksomhet er det gjerne under temaet medvirkning og involvering: Innbyggere, grunneiere, brukere av offentlige tjenester, sivilsamfunns­representanter, næringsliv osv. skal tidlig trekkes inn i alt planarbeid. Politikere er knapt nevnt i forbindelse med deltakelse i og ledelse av planprosesser.

Programplan 2017–2024 Demokratisk og effektiv styring, planlegging og forvaltning (DEMOS) (Forskningsrådet, 2018) er et typisk eksempel på at politikere nevnes, men mest som en av flere grupperinger som planleggingen må inkludere: «… innbyggere og brukere, lokalpolitikere …» (s. 17). Et annet tydelig trekk er at det skal forskes på og om, og deretter formidles til politikere. Det skal ikke forskes med. Det ligger ingen samforsknings­ambisjoner i dette programmet.

Forskningsprosjektet Evaluering av plan- og bygningsloven (EVAPLAN) (NIBR, 2014) hadde som mål blant annet å finne ut i hvilken grad bred deltakelse og politisk styring ligger til grunn for planleggingen. Når vi søker etter politikk og politikere i de to bøkene som presenterer funn fra forskningsprosjektet Plan- og bygningsloven – fungerer loven etter intensjonene og Plan- og bygningsloven – en lov for vår tid?, finner vi at bare ett av de 47 kapitlene har ordet politikk i overskriften, nemlig kapitlet Planstrategi (Kvalvik, 2018). Det skrives noe om politisk lederskap (s. 34 og s. 192), politikeropplæring (s. 48) og politiserte problemer (s. 229). Forskerne har intervjuet ordfør­ere, men i liten grad pratet med fritidspolitikeren om for eksempel hvordan hjelpe/støtte/oppmuntre fritidspolitikeren til å ta ledelsen i planarbeidet, eller til å ta i bruk planer/planlegging som et politisk instrument.

Veilederen Kommuneplanprosessen (Miljøverndepartementet, 2012) nevner knapt politikeren. Det samme gjelder veilederne Medvirkning i planprosessen (KDD, 2014) og 10 råd for et velfunger­ende og effektivt plansystem (KS, 2016). Ingen av de tre retter seg til politikere om det å lede planprosesser, sjøl om vi har en planleggingslov som nettopp forutsetter at samfunnsplanlegging er en grunnleggende politisk aktivitet

La oss gjøre det sammen! Håndbok i lokal samskapende sosial innovasjon (KS, 2018) omhandler imidlertid politiker­rollen i den samskapende kommunen. Det understrekes at politikere må sette av tid til politikkutvikling sammen med innbyggerne i forskjellige workshop-er, arbeidsgrupper og åpne temamøter, og ikke bruke all sin tid til forberedelse til og i møter – med bunker av ferdigutviklede saker.

I 2022 kom det tre veiledere: Veilederen Reguleringsplan (KDD, 2022a), Veileder om planlegging av fritidsboliger (KDD, 2022b) og veilederen Kommuneplanens arealdel (KDD, 2022c). Felles for alle tre er at de løfter politikere og politikk noe mer opp og fram i lyset enn det som ­gjøres i eldre veiledere. I Veileder kommunal planstrategi (KDD, 2024) er det politiske tydelig synliggjort, blant annet: «Den kommunale planstrategien er et verktøy som hjelper det nyvalgte kommunestyret med å prioritere hvilke planoppgaver de skal sette søkelys på i valgperioden. Hovedmålet er å styrke den politiske styringen av planarbeidet, samtidig som man forenkler og forbedrer planleggingsprosessen og etablerer en kultur for god planlegging.» (s. 3).

Distriktssenteret har også de siste årene gitt temaet mye oppmerksomhet, som i Samfunnsplanlegging for distriktskommuner (Distriktssenteret, 2021) og Distriktskommune 3.0. (Ruralis, 2021). KS FOU Bærekraft arealbruk innenfor rammen av lokalt selvstyre (KS, 2021) gjør det samme. I tidsskriftet Plan 2/2024 argumenterer KS og Asplan Viak for tverrpolitiske verksted som en sentral arbeidsform i arbeidet med samfunns­delen til kommuneplanen (Hatlevik, 2024; Berby, Hanssen & Plathe, 2024).

Det har altså skjedd en positiv og nødvendig utvikling fra å nærmest overse politikk og politikere til å gi politikken en del oppmerksomhet. Oppmerksomheten er flyttet fra (innbygger)medvirkning til politikernes ansvar for å lede samfunnsplanarbeidet.

Mitt savn, som er felles for alle som her er nevnt: Hvor er erkjennelsen av, respekten for, nødvendigheten av å ta vare på, inkludere og foredle politikkutvik- ling i planleggingen, ikke minst når det gjelder håndtering av politisk uenighet?

Jeg har funnet ett unntak. I Enkel planlegging, en digital veileder utviklet av Distriktssenteret (Distriktssenteret, 2024)3 omtales faktisk uenighetsfellesskap: «Lokale folkevalgte balanserer mellom uenighet og samarbeid: Politisk uenighet er en viktig del av det demokratiske systemet»4. Dermed er altså begrepet uenighetsfellesskap – i 2023 – blitt tatt i bruk innenfor samfunnsplanlegging.

Uenighetsfellesskap – introduksjon og teoriforankring

Begrepet uenighetsfellesskap brukes nå innenfor flere områder i Norge, særlig knyttet til demokrati, utdanning og kultur. I boka Uenighetsfellesskap: blikk på demokratisk samhandling skriver Lars Laird Iversen at begrepet kan referere til en gruppe mennesker som samles rundt et felles tema, problem eller mål, men har forskjellige eller motstridende synspunkter om hvordan dette temaet, problemet eller målet skal håndteres (Iversen, 2014).

I mitt søk etter bruk av dette begrepet har jeg kommet over et knippe tekster – ingen av dem er planleggingstekster. Jeg støtter meg her i stor grad til den nevnte boka (Iversen, 2024) inkludert Trond Solhaugs anmeldelse i Tidsskrift for samfunnsforskning (Solhaug, 2015). Første setning i første kapittel med overskriften Uenighetsfellesskap slår an tonen: «Norge er et uenighetsfellesskap, og har alltid vært det» (Iversen, 2014: 11).

Han skriver videre at nordmenn deler problemer og diskusjonsarenaer, men vi deler i mye mindre grad verdier. Våre demokratiske fellesskap er uenighetsfelleskap, som han gir følgende deskriptive definisjon: «Et uenighetsfellesskap er en gruppe mennesker med ulike meninger, som er i en felles prosess for å løse et problem eller en utfordring» (Iversen, 2014: 12).

For meg går dette direkte til kjernen i hva samfunnsplanlegging er, det å sammen i et demokrati løse problemer og utfordringer. Iversen ønsker med denne boka å skape større innsikt og debatt om det å håndtere uenighet, skape konsensus om viktige spørsmål, og ikke minst å leve med forskjellighet (Solhaug, 2015:251).

Iversen nevner skoleklasser, trossamfunn og institusjoner som eksempler på fellesskap, og det han omtaler som «demokratisk nasjoners offentlighet» (Iversen, 2014:18). Da kan vi også inkludere lokale og regionale samfunn, og også fellesskap som kommunale planutvalg, kommunestyrer, bydels- og grendeutvalg, fylkesting og sivilsamfunnsorganisasjoner.

Iversen er opptatt av ulike måter å normalisere og ufarliggjøre uenighet på, inkludert verdiuenighet, for så i neste omgang at vi hver for oss og i fellesskap blir flinkere til å leve med all denne uenigheten. Iversen hevder at bak mye opplevd enighet skjuler det seg mye uenighet, alt fra den indre uenighet i individet til uenighet i ulike typer fellesskap. Vi må være oss bevisst på at det å erklære seg enig så vel som uenig handler mye om relasjoner, strategier, politikk og konvensjoner (Solhaug, 2015: 251).

Det gir meg assosiasjoner til diskusjonen vi har innenfor samfunnsplanlegging om ­wicked problems/flokete problemer (Rittel & Webber, 1973). Her er også poenget at å leve med gjerne er en klokere strategi for praksis enn å søke å løse denne type problemer. Det er nettopp derfor de har merkelappen wicked/flokete.

Iversen er også opptatt av å revitalisere og utvide demokratiske prosesser. Innflytelsen må være reell. Vi må ta flere avgjørelser tilbake til reelle demokratiske organer «og vekk fra eksperter, byråkrater, markeder og regionale foretak» (Iversen, 2014: 135).

Dette er et viktig poeng å ta med seg inn i en artikkel om samfunnsplanlegging. Et annet relevant poeng for planlegging som er drøftet i boka, er at uenighet, både i individet og i fellesskap som organisasjoner og samfunn, stimulerer til kreativitet (Iversen, 2015, s. 52–58). Ytringsfrihet, frie debatter og en positiv tilnærming til uenighet stimulerer nytenkning.

Et tredje viktig poeng som er særlig relevant for planleggingsteoridebatten, er at Iversen er innom Habermas’ argumentasjon for en maktfri samtale, der bare argumenters rasjonelle verdi vektlegges, der alle får en reell mulighet til å delta, osv. Iversen sier seg uenig med Habermas i synet på rasjonalitet: «Habermas argumenterer for maktfrihet i en offentlig samtale fordi de beste argumentene da vil vinne fram. Det er ikke nødvendigvis utgangspunktet i et uenighetsfelleskap» (Iversen, 2014: 138). Innenfor uenighetsfellesskapet er argumentene for åpne, frie, reelle diskusjoner mer at flere stemmer gir et større idémangfold, mer nytenkning.

Et fjerde poeng, og dette knytter oss an til planleggingsteoridebatten i enda sterkere grad, er at Iversen mot slutten av boka påpeker at uenighetsfellesskapet i stor grad ligner på Chantal Mouffes teori om politisk lederskap og agonistisk politikk (Mouffe, 2000 og 2005, i Iversen, 2014: 145–156). Det Iversen her presenterer er de samme poengene som vi finner i definisjoner og drøftinger av agonistisk planleggingsteori.

Dette er en tilnærming til planlegging som nettopp har vokst fram som en kritikk av og et alternativ til kommunikativ planleggingsteori. Her møtes dermed begrunnelser for uenighetsfelleskap som begrep og ideal for prosesser der en skal «løse et problem eller en utfordring» (Iversen, 2014: 12) med en sentral planleggingsteoretisk posisjon ikke overraskende når en er inspirert av den samme teoretikeren.

Det agonistiske perspektivet anerkjenner at konflikt er en uunngåelig del av demokratiet. Dermed avvises ideen om at målet med demokrati er å oppnå konsensus mellom samfunnsmedlemmene. Tvert imot, uenighet er noe i retning av en iboende nødvendighet i et levende, engasjerende demokrati. I en agonistisk modell, for både politikk og planlegging, anerkjenner konfliktpartene hverandre som legitime, selv om de er uenige. De aksepterer felles premisser og prosedyrer for politisk kamp og for planleggingsdiskusjoner, noe som muliggjør en mer konstruktiv form for konflikt og øker sannsynligheten for nytenkning.

Uenighetsfellesskap – konse­kvenser for planleggingspraksis

Alt strevet etter enighet

Planleggingslitteraturen er dominert av argumenter for at enighet er å foretrekke, nærmest er en forutsetning for vellykket planlegging. Det handler blant annet om å skape legitimitet for en plan, å hindre hyppige omkamper – og å vise utad at en står samlet. Her kommer en del poenger om nedsida ved en slik konsensusambisjon:

For det første – det kan svekke parti­politikken og dermed engasjementet blant partimedlemmer og velgere. Konsensusambisjonen kan dempe politisk debatt, da den oppfordrer til kompromiss og enighet, framfor å framheve og ta opp politiske skillelinjer og ideologiske forskjeller. En kan videre risikere å overse eller glatte over grunnleggende forskjeller og konflikter i samfunnet. Dette kan gjøre det vanskeligere for velgerne å se klare forskjeller mellom partiene, noe som dermed kan svekke partienes evne til å profilere seg og mobilisere velgere basert på klare politiske alternativer. Uten klar konflikt og debatt kan velgerne også oppleve at demokratiet ikke fungerer som det skal, fordi ulike synspunkter ikke kommer til uttrykk.

For det andre – konsensus gir størst oppmerksomhet til administrasjon og eksperter. Konsensusorientert planlegging er ofte preget av ei stor vektlegging av det som kommer fra administrasjon, konsulenter og forskere. Det marginaliserer dermed den politiske dimensjonen, der ulike verdier og interesser konkurrerer. Det reduserer rommet for politisk diskusjon og partipolitisk innflytelse. Velgerne kan få inntrykk av at politikerne ikke har reell makt over de viktigste avgjørelsene. Det vil tilsvarende også kunne marginalisere medvirkning fra sivilsamfunn og innbyggere. Prosessene blir mer rituelle og preget av informasjon ut og innspill inn, enn av reelle diskusjoner der deltakerne kan trekke på egne erfaringer og verdier.

For det tredje – konsensus kan dempe politisk innovasjon. Konsensusdrevne planleggingsprosesser kan også hemme politisk innovasjon, da kompromisser ofte fører til at radikale eller nye ideer blir vannet ut for å oppnå bred enighet. Dette kan redusere dynamikken i partipolitikken og føre til at politiske partier blir mer forsiktige i sine politiske programmer. Når konsensus er målet, kan det være fristende for partiene å unngå å fremme nye eller kontroversielle ideer som kan forstyrre den etablerte enigheten. Dette kan føre til stagnasjon i politisk utvikling og hindre partiene i å utfordre status quo, noe som igjen svekker partienes evne til å representere ulike velgergruppers interesser og fremme reell politisk endring.

Flyvbjerg hevdet i sin tid (Flyvbjerg, 1991) at tungt normative planleggings­teorier som både den klassisk rasjonalistiske (Banfield) og de klassisk kommunikative snart vil framstå som en ahistorisk fore­teelse fordi de vil ikke overleve alle angrep som nå etter hvert kommer mot dem. De vil falle for praksis­kriteriet (Flyvbjerg, 1991). Jeg tror at dette nå er i ferd med å skje.

Stadig flere ser at den klassisk rasjonelle planmodellen og den kommunikative posisjonen ikke er to ytterposisjoner; de representerer tvert imot et felles tanke­gods om at bare det ideelle er godt nok som ideal. De befinner seg slik sett begge i «The range of impossibilities» (Lindblom, 1959, 1973, 1979). De overser realiteter på bakken i form av blant annet maktubalanse, språkets iboende kommunikative begrensninger, ideologiske og verdimessige interessemotsetninger, kunnskaps­uenighet og – usikkerhet, osv.

Vi kan også her så vidt nevne to norske bidrag som problematisere dette med å søke det maksimale. De ber oss heller søke «godt nok» – Per Fugelli (Liane, 2017), eller «det rimelige» – Audun Offerdal (Offerdal, 1992).

Tre planteorier – relevante for uenighetsfellesskap

Jeg vil her til slutt kort peke på tre planteoretiske posisjoner som bygger opp under argumentasjonen for uenighetsfellesskap som begrep og ambisjon for planlegging i organisasjoner og samfunn. Disse tre er ikke egne uavhengige planleggings­metoder, men heller tilnærminger som kan opptre i samspill eller innlemmes i andre planleggingsmetoder og -prosesser.

Planlegging som retorisk maktutøvelse

Som tidligere skrevet hevder Pløger at det er to forskningsperspektiver som ­dominerer innenfor planlegging på 80- og 90-tallet: den kommunikative planleggingsteorien og det perspektivet som ser planlegging som en «retorisk aktivitet» og maktut­øvelse (Pløger, 1998: 3). Ett sentralt poeng i dette siste perspektivet er at det gjelder å kommunisere framgangsrikt (Hellspong, 1995: 2), ikke for å finne ­eller sammen utvikle objektivt riktige svar. ­Retorikken er en praktisk logikk: ikke en deskriptiv modell, ikke en ­normativ ­modell, men en preskriptiv modell. Det betyr at den gir råd, den peker på mulige framgangsmåter (Hellspong, 1995).

James A. Throgmorton er en av de mest synlige planleggingsteoretikerne i USA som arbeider med retorikk. Han argumenterer som Hellspong når han hevder at planleggere burde arbeide på følgende måte:

Planners should strive, not to be good and be right and get things done, but to create, sustain and participate in a public, democratic discourse that ­enables them (and others) to argue persuasively and coherently about contestable views of what is good, right, and feasible. (Throgmorton, 1996: 54)

Throgmorton ser på planlegging som en form for historiefortelling om framtida der en søker å overbevise og å konstituere situasjonsoppfattelsen (Throgmorton, 1996: 250,251). Han sammenlikner samfunnet med en vevnad som mangler objektiv struktur eller mening (Throgmorton, 1996: 253). Hva vi ser avhenger av hvor i veven vi er plassert. Det samme er tilfelle når det gjelder hva vi planlegger, hvordan vi planlegger, hvordan vi spiller i planprosessen, osv.

Noen gang fører dette til omforente standpunkt/konsensus, andre ganger til avklart uenighet. I dette perspektivet blir planleggingsteksten (tekst – bilder – kart og figurer – design) og tale/samtale viktig. Ikke minst politikeren har noe å melde om sitt politiske prosjekt i ­slike planprosesser. Da gjelder det nettopp å være god i «historiefortelling», noe ikke minst politikere har med seg som en erfaring fra politikken.

Innovativ planlegging

Stadig flere planleggingsteoretikere hevdet utover på 90-tallet at kreativitet og innovasjon blir begrenset, kanskje til og med hemmet, av planleggings­teorier og -metoder som hviler tungt på ­enten analyse­perspektivet (Hillier, 2008), ­eller på det kommunikative perspektivet (Mäntysalo, 2002). Mäntysalo (2002) hevder at Habermas’ konsept for dialog er for smalt, for statisk og lite kreativt. Andre hevder at planleggingsteori med kommunikative idealer ikke tillater – og til og med kan kvele – kreativitet og innovasjon (Stein & Harper, 2012).

Uavhengig av denne spesifikke plan­teoretiske diskusjonen, vet vi at planleggingens praksis allerede i mange år har hatt stor nytte av å la seg inspirere av inno­vasjonsteori og -praksis. Uavhengig av hva planleggingsteoretikere måtte mene om kraften i ulike teoretiske posisjoner, har planleggere og politikere i stadig større grad satt pris på teoretiske og praktiske bidrag fra innovasjonsfeltet.

Poenger som går igjen i tekster om innovativ planlegging er blant annet at planlegging må oppmuntre til å utvikle nyskapende og frigjørende planleggingspraksiser, stimulere til innovasjon, sette pris på og foredle uenighet (Hagen & Higdem, 2023). Politikere som vil endring – noe mange politikere hevder å ville – kan bli inspirert av innovativ tenkning og praksis. Det at en i dette perspektivet også hyller uenighet, inspirerer mange politikere til engasjement i planprosesser.

Agonistisk planlegging

Agonistisk samfunnsplanlegging anerkjenner og omfavner konflikt som en uunngåelig og produktiv del av demokratisk politikk. Dette kommer fra den før nevnte politiske teorien agonisme ­(Mouffe, 2000, 2005, 2013) som legger vekt på betydningen av politisk konkurranse og uenighet i et demokratisk samfunn.

I stedet for å løse eller minimere konflikter, ser agonistisk samfunnsplanlegging konflikter som en mulighet til å fremme demokratisk deltakelse og innovasjon. Agonistisk samfunnsplanlegging anerkjenner at ulike grupper i samfunnet har forskjellige interesser og verdier, og at ­disse forskjellene kan være både legitime og produktive.

Agonistiske teorier skal åpne opp for og gi en ny tilnærming til demokratiet, der demokratiets regler alltid er åpne for spørsmål, konkurranse, uenighet, diskusjon, forhandling og forandringer over lengre tid. De samme ambisjonene må også legges til grunn i planleggingsprosesser. Det er viktig at planlegging reflekterer mangfoldet i dagens samfunn når det gjelder oppfatninger og interesser.

Et sentralt element blir da hvordan man skal utvikle metoder og kulturer for planleggingspraksis preget av slike motsetninger, men som likevel kan resultere i aksepterte beslutninger (Pløger, 2004, 2012, 2018). Den agonistiske tilnærmingen er mindre opptatt av å oppnå konsensus slik som i kommunikativ planleggingsteori. Den er mer opptatt av hvordan en skal ta beslutninger i planprosesser (Pløger, 2018: 265) som senere kan bli akseptert og gjennomført i fellesskapet.

Etterord

Spørsmålet er «Bør planlegging og politikk kraftsamle seg rundt begrepet «uenighetsfellesskap»? Det går vel tydelig fram av teksten at mitt svar er ja. Samfunnsplanlegging, i både teori og praksis, har et uavklart forhold til uenighet, nærmest en aversjon? Dette må i tilfelle i det minste snues til nysgjerrighet og anerkjennelse av at slik er politikken. Dernest bli sett på som noe spennende og positivt. Da kan vi ha glede og nytte av et begrep som uenighetsfellesskap.

NOTER

1 https://www.ssb.no/statbank/table/04964/tableViewLayout1/

2 https://peace.no/

3 www.enkelplanlegging.no

4 https://enkelplanlegging.distriktssenteret.no/snarveier/styring-gjennom-planlegging

REFERANSER

Banfield, E. (1959). “Ends and Means in Planning”. I A. Faludi (Ed.). A Reader in Planning Theory. Pergamon Press, Oxford, 1973.

Berby, Hanssen & Plathe (2024). Politiske verksted som modell for bedre samspill mellom fag og politikk i strategisk planlegging. Plan 2/2024. Tidsskrift for ­samfunnsplanlegging, regional- og by­­utvikling. Universitetsforlaget.

Davidoff, P. (1965). Advocacy and pluralism in planning. Journal of The American Planning Association. DOI:10.1080/01944366508978187

Distriktssenteret (2021). Samfunns­planlegging for distriktskommuner. Rapport 2021.

Distriktssenteret (2024). Strategisk kommuneplanlegging for distriktskommuner. Planlegg ut fra din kommunes forutsetninger og behov. https://enkelplanlegging.distriktssenteret.no/

Flyvbjerg, B. (1991). Rationalitet og magt: 1: Det konkretes videnskab (Vol. 1). ­København: Akademisk Forlag.

Forskningsrådet (2018). Programplan 2017–2024. Demokratisk og effektiv styring, planlegging og forvaltning. DEMOS.

Hagen, A. & Higdem, U. (2023). ­«Innovativ planlegging». I A. Hauge, S. Myklebø og M. Røhnebæk (Red.). Innovasjon: En innføring. Cappelen Damm Akademisk.

Hatlevik, S. E. (2024). Verksteder skal gi eierskap til planer. Intervju. Plan 2/2024. Tidsskrift for samfunnsplanlegging, regional- og byutvikling. Universitetsforlaget.

Healey, P. (1992). Planning through debate. The communicative turn in ­planning theory. Town Planning Review 63(21).

Hellspong, L. (1995). Retorik och praktisk logik. Nordplan Meddelande 1995: 4. Stockholm.

Hillier, J. (2008). Plan(e) speaking: A multiplanar theory of spatial planning. Planning Theory, 7(1), 24–50. https://­
doi.org/10.1177/1473095207085664

Iversen, L. L. (2014). Uenighetsfellesskap. Blikk på demokratisk samhandling. ­Universitetsforlaget

Kleven, T. (Red.) (1998). Planlegging og handling. 2. utgave. Oslo: Kommune­forlaget.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2014). Veileder Medvirkning i planprosessen.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022a). Veileder Reguleringsplan.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022b). Veileder om planlegging av fritidsboliger.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2022c). Veileder Kommuneplanens arealdel.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2024). Veileder kommunal planstrategi.

KS (2016). 10 råd for et velfungerende og effektivt plansystem.

KS (2018). La oss gjøre det sammen! Håndbok i lokal samskapende sosial innovasjon.

KS (2021). Bærekraftig arealbruk innenfor rammen av lokalt selvstyre. KS FOU.

Kvalvik K. J. (2018). «Kommunal planstrategi – frå politikk til administrasjon?» I G. S. Hanssen og N. Aarsæther (Red.). Plan- og bygningsloven – fungerer loven etter intensjonene? Universitets­forlaget

Liane, V. (2017). Per Fugelli (1943–2017): Professor Godt Nok. Fontene. https://­fontene.no/nyheter/per-fugelli-19432017-professor-godt-nok-6.47.487256.d1d805b981

Lindblom, C. E. (1959). The science of “Muddling Through”. Public Administration Review, 19(2), 79–88. https://doi.org/10.2307/973677

Lindblom, C. E. (1973). “The Science of ‘Muddling through’”. I A. Faludi (Ed.). A Reader in Planning Theory. Pergamon Press, Oxford, 1973. Artikkelen ble ­skrevet allerede i 1959, i Public Administration Review, Spring 1959.

Lindblom, C. E. (1979). Still muddling, not yet through. Public Administration Review, 39(6), 517–526. https://doi.org/10.2307/976178

Mäntysalo, R. (2002). Dilemmas in ­Critical Planning Theory. Town Planning Review, 73(4), 417-436. doi:10.3828/tpr.73.4.3

Miljøverndepartementet (2012). ­Veileder Kommuneplanprosessen.

Mouffe, C. (2000). The Democratic ­Paradox. London: Verso.

Mouffe, C. (2005). On the Political. ­London: Routledge.

Mouffe, C. (2013). Agonistics: Thinking the World Politically. London: Versco.

Månson, P. (1989). Jurgen ­Habermas och moderniteten. I P. Månson (Red.). Moderna samhällsteorier. Prisma ­Stockholm.

NIBR (2014). Evaluering av plan- og ­bygningsloven (EVAPLAN 2008). https://www.oslomet.no/forskning/forskningsprosjekter/evaluering-av-plan-og-­bygningsloven-evaplan-2008

Offerdal, A. (1992). Den politiske ­kommunen. Det Norske Samlaget.

Oraug, J. (1988). 10 års erfaringer med Arbeidsbokmetoden. Forlaget Norsk Byggtjeneste.

Pløger, J. (2004). Strife: Urban planning and agonism. Planning Theory, 3(1), 71–92.

Pløger, J.  (2012). «Planlegging, kunnskap og makt». I N. Aarsæther, E. Falleth, & T. Nyseth (Red.). Utfordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft, demokrati.

Pløger, J.  (2018). Kommunikativ plan­legging: Mellom kommunikasjon og retorikk. 1998: 106 NIBR-notat. 

Ramírez, J. L. (1995). Skapande mening: Bidrag til en humanvetenskaplig handlings- og planeringsteori. Nordplan Avhandling 13: 1. Stockholm.

Rittel, H. W. J. & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, Vol. 4, No. 2 (juni, 1973), s. 155–169.

Rorty, R. (1985). “Habermas and Lyotard on Postmodernity”. In Richard J. Bernstein (Ed.). Habermas and modernity. Cambridge: MIT Press. pp. 161–175 (1985). Copy BIBTEX.

Ruralis (2021). Distriktskommune 3.0. Rapport nr. 10/2021. ISSN 1503-2035.

Solhaug, T. (2015). Bokomtale av Lars Laird Iversen: Uenighetsfellesskap. Blikk på demokratisk samhandling 2014. Tidsskrift for samfunnsforskning, Vol 56/2 (s. 250–253).

Stein, S. M. & Harper, T. L. (2012). Creativity and Innovation: Divergence and Convergence in Pragmatic Dialogical Planning. Journal of Planning Education and Research, 32(1), 5–17. doi:10.1177/0739456×11417829

Throgmorton, J. A. (1996). Planning as Persuasive Storytelling. The University of Chicago Press, Chicago.