Norge er Europas rikeste land – utnytter vi mulighetene til å gi alle et økonomisk trygt og godt liv?

Foto: AdobeStock

Bjarne Jensen professor emeritus
Lars Nestaas rådgiver pensjon i Pensjonistforbundet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2025
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

Noen av faktaene i artikkelen er hentet fra en ­rapport om næringspolitikk som er under utarbeiding, hvor Else Ormaasen, geolog og tidligere prosjektdirektør i Oljedirektoratet, er medforfatter.

I denne artikkelen belyses Norges økonomiske utvikling etter at vi fant olje- og gassressursene i 1970. Norge er nå det rikeste landet i Europa målt ved bruttonasjonalprodukt per innbygger. Vi er også landet i Europa med størst del av BNP til sparing. Gjennom ­Statens pensjonsfond utland (SPU) er det bygd opp en finansformue nesten fire ganger vårt BNP og om lag ni ganger utgiftene på statsbudsjettet. Her vil vi vise at Norge er et av de landene som har størst økonomiske muligheter til å sikre sine innbyggere trygge og gode økonomiske levekår.

En betydelig del av innbyggerne i ­Norge ­lever under EUs definisjon av fattig­dom. Dette gjelder særlig personer som er avhengig av trygder og andre offentlige ytelser, samt unge som står utenfor både arbeidsmarkedet og utdanningssystemet. Mål på forskjeller i inntekter og ­formuer viser at økonomiske ulikheter har økt i Norges velstandsperiode, og rundt ti prosent av innbyggerne lever under EUs økonomiske fattigdomsgrense.

Vi stiller spørsmål ved om Norge kunne gjøre mer for å sikre trygge og gode ­økonomiske­ levekår for flere av innbyggerne. Ved å bruke den gode måten vi overfører til statsbudsjettet på, til blant annet pensjon og velferdsgoder fra Oljefondet, har vi muligheter til å begrense ulikheten.

Bakgrunnen for petroleums­økonomien

Etter at det ble bevissthet om at det var betydelige mengder drivverdige olje- og gassressurser på havbunnen utenfor ­Norge (fra 1969/70), har det vært en ­løpende diskusjon om hvilken betydning dette ville ha for norsk økonomi og hvordan vi som nasjon skulle forholde oss til disse verdiene. I startfasen var Finansdepartementet og Industridepartementet uenige om utviklingen av petroleumsvirksomheten.

Finansdepartementet fryktet at dette ville føre til uheldig press i økonomien og bli et mer kortvarig fenomen. Sterke krefter arbeidet derfor for at utvinningen skulle gjennomføres slik at næringsvirksomheten i Norge ble minst mulig berørt. Industridepartementet på den andre siden argumenterte for at det var en enestående mulighet til å utvikle norsk næringsvirksomhet og ekspertise.

Denne striden vant Industridepartementet. Stavanger ble valgt som byen norsk oljevirksomhet skulle drives fra. Statoil ble etablert som statlig selskap for å delta i utbygging og drift av oljefelt, og til å ivareta nasjonale interesser og statens eierandeler der utenlandske oljeselskaper sto for utvinning.

Da det etter hvert ble tydelig at olje­inntektene kunne bli langt større enn selv de mest optimistiske hadde forestilt seg, ble det igangsatt mer omfattende utredninger av hvilke konsekvenser petroleumsvirksomheten kunne få for norsk økonomi. Første utredning som Finansdepartementet styrte og hvor alle berørte departementer deltok, ble lagt fram i Oljemeldingen ­(St.meld. nr. 25 (1973–74) Om petroleumsvirksomheten i det ­norske samfunn. Her var en ved siden av mulighetene også opptatt av de negative virkningene for norsk konkurranseutsatt næringsliv, og hva bruken av oljeinntektene kunne medføre. I meldingen ble det manet til forsiktig bruk av oljeinntektene innenlands, og at utbyggingstempoet burde tilpasses det kapasiteten i norsk økonomi kunne bære.

I 1983 kom Tempoutvalget eller Skånland-utvalget (NOU 1983: 27). De viktigste konklusjonene fra dette utvalget var at bruken av oljeinntektene innenlands måtte skilles fra opptjeningen for å unngå negative virkninger av de store variasjonene i inntektene fra petroleumsvirksomheten fra år til år. Utvalget anbefalte også å opprette et petroleumsfond. Disse konklusjonene ble fort allment akseptert. Men det skulle gå 13 år før inntektene fra petroleumsvirksomheten ble store nok til å bygge fond.

I 1988 kom Steigum-utvalget (NOU 1988: 21 Norsk økonomi i forandring. Perspektivene for nasjonalformue og økonomisk politikk i 1990-årene). Her ble det lagt særlig vekt på at petroleumsressursene burde vurderes som formue, og statens inntekter fra virksomheten burde ansees som omplassering av denne formuen. Avkastningen av denne formuen skulle komme både dagens og framtidige generasjoner til gode.

Opprettelsen av Statens ­petroleumsfond

Tidligere finansråd og mangeårig ­tjenestemann i Finansdepartementet, Tore Eriksen, har gitt en god beskrivelse av hvordan Statens pensjonsfond utland og handlingsregelen ble utformet internt i Finansdepartementet og i samspill mellom departementet, regjeringer og Stortinget i perioden 1990 til 2001 (Eriksen, 2023).

Regjeringen Brundtland meldte i Langtidsprogrammet 1990–1993 opprettelsen av et petroleumsfond. Regjeringen Syse (1989) skrev i sin tiltredelseserklær­ing: «Det vil bli opprettet et oljefond som ­hindrer at en forhastet bruk av petroleums­inntektene fører til uttapping av vår felles nasjonale formue».

Dette fulgte finansminister Arne Skauge opp, og Stortinget kunne vedta loven om Statens petroleumsfond våren 1990. De sentrale punktene var:

• Statens nettoinntekter fra petroleums­virksomheten skulle tilføres Petroleums­fondet.

• Statens underskudd utenom ­petroleum skulle dekkes av den årlige overfør­ingen til fondet, og staten skulle ikke kunne låne for å dekke underskudd i statsbudsjettet så lenge det er ­midler i fondet. Alle fondsmidler skulle ­plasseres i utlandet.

Opprettelsen av Petroleumsfondet ­vakte ikke den store oppmerksomheten. For de neste seks årene etter vedtaket var det ikke noe overskudd å bygge opp et fond av. Ifølge Eriksen omtalte den ­senere ­finansråd Gjedrem den gangen fondet som en «øvelse i bokføring» (Eriksen, 2022).

Handlingsregelen

Oljeprisene tok seg fort opp fra 1993 og framover. Samtidig ble nye gassfelt utviklet til produksjon. Dette førte til at oppbyggingen av Oljefondet kunne ­starte.

Anslagene på verdien av ikke-­utnyttede olje- og gassreserver økte. Bruk av «­permanentinntekten» som regel for bruk av petroleumsinntekter innenlands (Steigum-utvalgets vurdering) ville åpne for en meget sterk økning i bruken av olje­inntekter. Finansdepartementet ­mente derfor at det nå var behov for en mer ­restriktiv regel for bruk av statens oljeinntekter. Tore Eriksen redegjør for hvordan dette arbeidet foregikk i hemmelighet og internt i Finansdepartementet (Eriksen, 2022).¹

I 2001 kom så handlingsregelen. Den er basert på at petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i realavkastningen i Petroleumsfondet. Forventet realavkastning ble satt til fire prosent. Ifølge Eriksen var Finansdepartementet opptatt av å finne en enkel handlingsregel som kunne fungere som en slags krittstrek for hvor mye oljeinntekter som skulle brukes i den innenlandske økonomien. Samtidig ble også uttrykt at et stort petroleumsfond kunne være et godt redskap for å stabilisere norsk økonomi ved negativ utvikling i norsk og internasjonal økonomi.

Fra Petroleumsfondet til Statens pensjonsfond utland (SPU)

Ideen om navneendring av Petroleumsfondet kom fra Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1). Selve forslaget om navneendringen kom fra Bondevik 2-regjeringen til Stortinget i 2005. Det ble vedtatt av Stortinget og iverksatt fra 1. januar 2006. Samtidig endret Folketrygdfondet navn til Statens pensjonsfond innland. Ifølge Eriksens omtale var tanken at: «Fondet skulle støtte opp under statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og andre langsiktige hensyn ved ­anvendelse av statens petroleumsinntekter». Men ellers representerte navneskiftet ikke andre realitetsendringer (Eriksen, 2022).

Produksjon og avkastning i petroleumsvirksomheten

Petroleumsvirksomheten har blitt langt mer omfattende enn forventet. Figur 1 ­viser utviklingen i årlig produksjon i ­petroleumsvirksomheten fram til 2023 med prognoser til 2028.

Hvor lenge Norge vil ha petroleums­produksjon, er usikkert. Men de siste prognosene fra Sokkeldirektoratet viser anslag fram til 2050 og at produksjonen kan holdes på dagens nivå fram til ca. 2035 (Sokkeldirektoratet, Ressursrapport 2024). Nye drivverdige funn kan kanskje forlenge perioden. Men det er også krefter som ønsker å stoppe norske petroleumsproduksjon tidligere enn ressursgrunn­laget gir mulighet til.

Hvis vi ser på utviklingen i SPU og statens kontanstrøm fra petroleumsvirksomheten, ser vi at veksten er stor og har vært sterkt økende i perioden fra staten kunne sette av inntekter i et fond. Figur 2 viser verdiutviklingen i SPU. I figur 3 er tallene for årlig avkastning på fondspasseringene i SPU og annualisert gjennomsnittlig vekst² fram til 2024 angitt.

Resultatet i 2024 er at SPU er fire og en halv gang Fastlands-Norges BNP. År­saken er at fondet har hatt bedre avkastning enn forventet, at staten årlig har kunne tilføre fondet større midler enn det årlige uttaket, og gevinstene ved at norske kroner har svekket seg i forhold til de valutaene fondsmidlene er plassert i. Dette siste har medført at krone­verdien av fondet er økt sterkere enn om vi måler i de internasjonale valutaene det er plassert i.

Alt i alt betyr det at SPU i dag er i størrelsesorden mer enn det dobbelte av det som er nødvendig for å finansiere framtidige pensjoner i folketrygden. «Haikjeften» som ble brukt for å skremme fram pensjonsreformen har derfor aldri blitt noen realitet (Farstad, 2022)³

Utviklingen i fondets verdi er langt sterkere enn prognosene for utviklingen, jf. for eksempel prognosene som ble lagt til grunn for vedtaket om ­pensjonsreformen i Stortinget i 2005. Figur 4 viser utviklingen som andel av fastlands-BNP. Prognosen for utviklingen i SPU var da at SPU skulle utgjøre litt i underkant av to ganger BNP for Fastlands-Norge i 2024, mens resultatet er fire og en halv gang (Farstad, 2022).

Hensynene bak handlingsregel for bruk av oljeinntektene og oppbyggingen av et petroleumsfond

Det helt grunnleggende for et statlig ­petroleumsfond må være at det skal gi best mulig avkastning innenfor tilstrekkelig trygge og etisk forsvarlige plasseringsrammer. Avkastningen av fondet skal så komme innbyggerne og det norske samfunnet til gode på både kort og lang sikt. Samtidig skal fondet kunne brukes til å stabilisere norsk økonomi og motvirke negative ­tendenser når det er vanskelige tider i økonomien. Frykten er at virksomheten og bruken av statens olje- og gass­inntekter blir for ­store i forhold til hva innenlandsk økonomi tåler, og at vi får en økonomisk krise når inntektene en gang faller bort.

Ut ifra et ønske om bevaring av formue på lengre sikt, er det grunnleggende prinsippet at vi ikke skal bruke mer av fondet enn det fondet gir i realavkastning. Det er særlig tre logiske hensyn bak handlingsregelen:

• Generasjonsfordeling: Inntektene bør tilfalle både dagens innbyggere og framtidige generasjoner.

• Avhengighet: Hvordan unngå avhengighet av inntektene slik at det oppstår en stor økonomisk krise når inntektene faller bort?

• Kapasitet: Hva har vårt lands øko­nomi kapasitet til å bruke av inntekter fra olje og gassvirksomheten?

Det kan være et utgangspunkt for en god løsning på de to første hensynene å plassere inntektene i et fond og bare ­bruke realavkastningen av fondet. ­Lykkes vi med å oppfylle dette kriteriet, vil ­statens petroleumsinntekter komme både dagens og framtidas generasjoner til gode. Da vil også statens inntekter fra petroleumsvirksomheten videreføres selv om ­petroleumsnæringen fases ut.

Det følger noen problemer med ut­­fasing av petroleumsvirksomheten. Selve bortfallet av petroleumsproduksjonen vil påvirke sysselsettingen og etterspørsel av annen norsk næringsvirksomhet. Det vil selvsagt kunne representere et stort sjokk. Dette kan motvirkes noe ved at utfasingen skjer gradvis over en lengre periode, og at det parallelt bygges opp ny næringsvirksomhet som erstatter petroleumsvirksomheten. Ved bortfall kan selvsagt et stort statlig fond også være nyttig.

Når det gjelder kapasiteten i norsk økonomi, vet vi at den kan variere fra år til år. Den er avhengig av både innenlandske konjunkturer og strukturelle problemer i norsk økonomi, og av internasjonale konjunkturer og etterspørsel. Er det dårlige tider med arbeidsledighet og ledig kapasitet i økonomien, kan vi bruke mer. Er det full kapasitetsutnyttelse og press i økonomien med inflasjon, kan vi bruke mindre. Fordelen med dette store fondet, som SPU er, er at Norge da har enestående muligheter for å motvirke konjunkturnedgang og strukturproblemer i norsk økonomi. Med «flinke» finanspoli­tikere og god finanspolitisk ekspertise har Norge muligheter til å sikre en mer stabil utvikling enn det de fleste andre land har mulighet til.

Vurderinger av hvordan dette kan ­gjøres varierer mye både innenfor økonomiske fagmiljøer og i de politiske ­miljøene. Fasit på hva som er god økonomisk politikk er det som oftest stor uenighet om. Derfor bør dette i siste instans være en del av vår politiske styring og ikke overlates til eksperter. Ekspertisens oppgave er å vise valgmuligheter og konsekvenser, mens politikkens domene er å beslutte og gjennomføre. Grensedragningene i dette spillet er vanskelig.

Spørsmål om kapasitet i økonomien er også spørsmål om hva vi bruker inntektene fra SPU til. Investeringer har som formål å øke kapasiteten i økonomien. Følgelig er det «bedre» å bruke dem på investeringer om vi ønsker å øke kapasiteten, enn på forbruk. Men dette er heller ingen enkel avveiing fordi det er komplisert å definere hva som reelt er investeringer og hva som er forbruk. For eksempel blir undervisning og utdanning og mye av forskningen definert som forbruk i nasjonalregnskapene, mens mange vil mene at det er investeringer i kompetanse og kunnskapsutvikling.

Ved at SPU bare kan plasseres i utlandet, avgir vi en mulighet til å bruke fondet til investeringer i Norge – altså investere for å utvikle vår egen økonomi. Spesielt dersom investeringer i norsk økonomi gir tryggere og bedre avkastning enn å plassere fondet i utlandet, er dette et dilemma. Men SPU er nå så stort i forhold til norsk økonomi at i realiteten er vi bundet til å måtte plassere mesteparten av fondet i utlandet. At det kan være et dilemma, burde kanskje vært synliggjort tydeligere. Tilsvarende kan virkningene på kapasiteten i økonomien være mindre utfordrende hvis vi bruker inntektene på import eller i utlandet.

Men selv den enkle regelen om at vi kun skal bruke realavkastningen fra SPU i et langsiktig perspektiv, er ikke så enkel. For det første vet vi ikke hva realavkastningen vil bli. Den vil variere fra år til år. Vi har allerede opplevd år hvor den har vært på minus 23 prosent (2008) og pluss 26 prosent (2009). Så det er opplagt at vi må ha et gjennomsnittsmål.

For det andre vet vi ikke hvor stort fondet blir i framtida. Når vi verken kjenner til hvor lenge fondet vil bli tilført større midler enn realavkastningen eller hva realavkastningen vil være i forhold til det som forventes, er det vanskelig å fastsette én gang for alle hvor mye vi kan bruke som et årlig gjennomsnitt framover i tid.

«Å binde seg til masta» for en lang periode er ikke nødvendigvis det klokeste. Fastere rammer for kortsiktig politikk er nødvendig, mens en i et mer langsiktig perspektiv må basere seg mer på strategisk planlegging og tilpasse bruken av oljeinntektene til den utviklingen som skjer. Det er vel også slik vi har gjort det i Norge, som da handlingsregelen ble nedjustert fra fire prosent av avkastningen fra SPU til tre prosent i 2016.

Vår konklusjon er derfor at vi i dag ikke kan bestemme hva vi skal bruke om et visst antall år. Dette må vurderes mer konkret og avgjøres ut ifra hvordan utviklingen blir – altså svaret må bli at vi må ha en strategi for å håndtere spørsmålet. Dette gjelder generelt i vurderinger av makroøkonomisk og samfunnsøkonomisk politikk. Den må tilpasses den situasjon vi kommer i.

Den økonomiske utviklingen i Norge etter 1970

Vi skal her se nærmere på Norges økonomiske utvikling fra 1970 og fram til i dag, og foreta en sammenligning av verdi­skaping og personlig forbruk med europeiske land. Det er enkel analyse for å vise hovedtrekk basert på tall fra nasjonalregnskapet og data fra Eurostat.

Differansen mellom BNP Fastlands-Norge og BNP i figurene 5 og 6 er en indikator for hva petroleumsvirksomheten betyr økonomisk. Men her er det ikke tatt høyde for at sysselsetting og deler av kapital i dagens petroleumsvirksomhet ville ha tilflytt annen næringsvirksomhet.

Figur 5 viser utviklingen i BNP per ­innbygger. BNP er det mest brukte målet på verdiskapingen i et land. Norske myndigheter presenterer som regel verdiskapingen gjennom BNP Fastlands-Norge; det vil si at verdiskapingen fra petroleumsvirksomheten holdes utenfor. Økningen i BNP per innbygger er mer enn tredoblet. Den har flatet ut etter finanskrisa i 2008.

Figur 6 viser utviklingen i BNP og for BNP Fastlands-Norge i perioden 1970 til 2024. Når petroleumsvirksomheten ikke regnes med, gis det selvsagt et misvisende bilde av vår velstandsutvikling. Den viser samme sterke utvikling som figur 5.

Strukturendringene i næringsliv og sysselsetting

I perioden etter 1970 har det skjedd voldsomme strukturendringer i hvilke næringer som dominerer i norsk økonomi, både i verdiskaping og i bruk av arbeidskraft. Figur 7 viser hvordan verdiskapingen er fordelt på de større næringsgruppene.

I 1970 fantes det ingen utvinning av olje og gass. I 2020 er bruttoproduktet fra denne næringen klart størst – omtrent dobbelt så stort som bruttoproduktet for den nest største næringen, som er helse- og omsorgstjenester. Deretter følger industrien, som var den største næringen i 1970 målt i bruttoprodukt. Andre store næringer er bygg og anlegg, bank og finans, samt undervisning.

Når det gjelder sysselsetting, er helse- og omsorgstjenester den klart største næringen i 2020, som vi ser av figur 8. Den har sammenheng med utviklingen av velferdsstaten og at kvinnene har gått fra å ivareta omsorgsoppgaver i hjemmet til at disse i større grad ivaretas gjennom fellesløsninger i kommunene. Helse- og omsorgssektoren⁵ hadde også høy sysselsetting allerede i 1970, men den gangen var industrien størst. Bygg og anlegg, undervisning og bank og finans hadde da omtrent samme omfang som helse- og omsorgssektoren.

Sysselsettingen innenfor utvinning av råolje og naturgass er beskjeden sammenlignet med næringens bruttoprodukt. Dette gjør næringen til den mest produktive i Norge, sett i forhold til verdiskaping per årsverk. Samtidig er det en svært kapitalintensiv næring, som står for en stor andel av de samlede bruttoinvesteringene i landet.

Utenrikssjøfart er eksempel på en næring som har fått betydelig redusert betydning, når det gjelder både bruttoprodukt og sysselsetting. Fiske, fangst og havbruk har derimot økt betydelig i brutto­produkt.

Til tross for disse endringene har Norge fortsatt en relativt mangfoldig næringsstruktur, spredt over hele landet. Den dominerende næringen målt i produksjonsverdi – olje- og gassvirksomheten – er i stor grad lokalisert off­shore og tillater at mange arbeidstakere bor spredt i landet. Samtidig har mange tjenesteytende næringer, i både privat og offentlig ­sektor, en tendens til å være sentraliserende. Kommunenes tjenester bidrar sterkt til å opprettholde noe desentralisert sysselsetting også innenfor tjeneste­yting, jf. helse- og omsorgssektorens store betydning for sysselsettingen.

Den mer grunnleggende utviklingen og omfordelingen av sysselsetting til ­tjenesteytende virksomhet har fortsatt etter 1970. Primærnæringene (jordbruk, skogbruk og fiske) har fortsatt reduksjon i sysselsettingen. Sekundærnæringene (industri, bygg og anlegg, bergverk), har sett under ett klart seg bedre. Det skyldes at sysselsettingene i bygg og anlegg har økt kraftig, mens sysselsettingen i industrien er redusert (se figur 9). Tjenesteyting er nå den dominerende sysselsettings­sektoren i Norge. De viktigste tjenesteytende næringene er dem som tilbyr individuelle velferdsgoder i offentlig regi, fordelt etter behov og ikke etter betalingsevne.

Verdiskaping og forbruk sammenlignet med andre europeiske land

Ifølge Eurostats sammenligninger av økonomien i europeiske land er Norge det landet i Europa med høyest BNP per innbygger.⁷ Figur 10 viser BNP per innbygger i prosent av gjennomsnittet for europeiske land. I disse sammenligningene er det korrigert for både forskjeller i innenlandsk prisnivå og valutakurser mellom landene.

Eurostat utarbeider også statistikk over personlig forbruk per innbygger. ­Den ­inkluderer både privat forbruk – det vil si varer og tjenester den ­enkelte kjøper i ­markedet med egne inntekter – og ­offentlige velferdstjenester ­finansiert ­gjennom skatter og avgifter, som skal fordeles mellom innbyggerne etter ­behov. ­Slike tjenester omfatter blant annet ­helse- og omsorgstjenester, undervisning og ­andre individ­orienterte offentlige tjenester.

Det Eurostat regner med som personlig konsum er vist i figur 11.

På dette området ligger også Norge over gjennomsnittet for europeiske land. Men til forskjell fra BNP per innbygger, hvor Norge ligger 70–80 prosent over snittet, er personlig forbruk i Norge bare 20–30 prosent høyere enn det europeiske gjennomsnittet.

Differansen mellom BNP per innbygger og personlig forbruk per innbygger er en indikator på hvor mye vi sparer. Her ligger Norge klart høyest. Den norske staten står for den aller vesentligste delen av sparingen. Det har sammenheng med måten vi har organisert vår oljeøkonomi på. Vi har i denne perioden fått en svært velstående stat.

Samtidig står disse tallene i skarp kontrast til utviklingen i økonomisk ulikhet blant innbyggerne. Inntekts- og formuesforskjellene har økt over lengre tid. Blant annet lever mange pensjonister og trygd­ede under EUs fattigdomsgrense (Dahl & Nestaas, 2022).

Petroleumspolitikkens suksesshistorie

Den norske politikken for å ivareta og utvikle petroleumsressursene er en suksesshistorie. Grunnlaget ble lagt av fagfolk og politikere som sørget for at den norske ­staten først fikk eierskapet til ressursene på 1960- og 70-tallet. Det ble så lagt til rette for leting, produksjon og distribusjon slik at ressursene fikk sin markedsverdi. Det ble gjort med medvirkning fra det nyopprettete statseide selskapet ­Statoil.

Norske miljøer lærte teknologien av utenlandske aktørene som hadde kunnskapene til å starte opp og drive virksomheten. Siden har dette bidratt til en voldsom teknologi- og produksjons­utvikling i Norge hvor også store deler av norsk næringsvirksomhet medvirket. Forvaltnings- og skatteregimet for petroleumsvirksomheten som eksperter og politikere fikk på plass allerede på 1970-tallet, var imponerende og framtidsrettet. Det la grunnlaget for de storstilte verdiene som er skapt, og har medvirket til at vi i dag kan regnes som Europas rikeste land og har en rik stat med stor handlefrihet i den økonomiske politikken.

Utviklingen siden 1970 har foregått med store svingninger, særlig i inntektene. Det var først etter 1996 at oppbygging av fond kunne begynne. I dag kommer inntektene til staten fra skattene på petroleumsvirksomheten, inntektene fra statens direkte engasjement i utvinningen av petroleum, og avkastningen på SPU. Inntektene fra Statoil – eller Equinor som det heter nå – er små sammenlignet med de andre kildene. Ut ifra inntektsutvikling for staten var det kanskje likevel et feilgrep å privatisere, børsnotere og selge en tredel av eierandelene i Statoil i 2001.

De fleste vil mene at Petroleums­fondet og handlingsregelen har tjent Norge godt. Den har i de siste 20 år bidratt til å stabilisere norsk økonomi i vanskelige tider internasjonalt, jf. den store internasjonale finanskrisa i 2008/2009, en noe mindre krise i 2014 og ikke minst under koronapandemien.

SPU og finansiering av velferdsgoder

De beste virkemidlene politikerne våre har for å unngå fattigdomsfeller, sikre at alle norske innbyggere får del i petroleumsinntektene og bidra til generasjonsutjevning, er å sørge for:

• Gode og brede felles velferdstjenester – oppvekst og utdanning, helse-, pleie- og omsorgstjenester og andre viktige fellesoppgaver – som finansieres i fellesskap og fordeles etter behov.

• Felles pensjons-, trygde- og stønadssystemer med obligatorisk medlemskap som sikrer alle rimelige inntekter når arbeidsinntekter faller bort, og inntekter over fattigdomsgrenser for alle.

Slike systemer er viktig for alle landets innbyggere, og alle vil ha glede av dem. I Norge er slike systemer omfattende, og de finansieres i hovedsak over statsbudsjettet. De aller fleste inntektene til kommuner og fylkeskommuner kommer også via statsbudsjettet gjennom et ­system for skatteinntekter og direkte statstilskudd. Helseforetakenes tjenester og folketrygden finansieres også gjennom statsbudsjettet. Statens petroleumsformue og ­petroleumsinntekter er eid av fellesskapet i Norge.

Det er derfor fullt i samsvar med dette prinsippet at inntektene fra petroleumsvirksomheten kanaliseres til Statens pensjonsfond utland, og at inntektene fra fondet går til å finansiere en så stor del av statsbudsjettet. Systemet er utviklet over mange år – faktisk fra petroleumsformuen ble oppdaget rundt 1970 og til i dag. Det er blitt et relativt oversiktlig og effektivt system for bruken av de store inntektene fra petroleumsvirksomheten til det norske fellesskapet. Mange land har gjennom tidene forsøkt å utvikle slike fond. Det er en utfordrende oppgave, og det finnes mange eksempler på land som har mislyktes.

Denne forståelsen av oljepolitikken, og ikke minst bruk av inntektene fra SPU, får nå kritikk. Det siste angrepet kom fra den tidligere McKinsey-økonomen ­Martin Bech Holte i boka Landet som ble for rikt (Holte, 2025). Hans påstand er at Norge hadde en gullalder fra 1991 til 2013 som var langt mer produktiv og vellykket enn både tidligere perioder og etterfølgende år. Begrunnelsen synes å være den markeds­liberaliseringen som preget denne perioden, også når det gjelder statlige og kommunale velferdstjenester og offentlig infrastruktur.

­Holtes analyser er tilbakevist av forskerne Holmøy og Slettebø i artikkelen Martin Bech ­Holtes vekstperioder: En historie som ikke stemmer (Holmøy & Slettebø, 2025). Holmøy og Slettebø er samfunnsøkonomer fra SSB, og deres tall viser at Holtes historie er basert på feil bruk av data fra nasjonalregnskapet. Perioden 1991–2013 ikke er en periode med spesiell høy norsk produktivitetsutvikling. Den var høyere i perioder før denne.

Endringene i pensjonssystemene på 2000-tallet

Norge har gjennomført to store pensjonsreformer i perioden med den store offentlige velstanden etter år 2000. Den første var den store reformen i folketrygden som ble iverksatt fra 1. januar 2011. Den ­andre var den såkalte evalueringen av pensjonsreformen og et nytt stort pensjonsforlik mellom flere av partiene på Stortinget i 2024.

Her reises to spørsmål knyttet til reformene. For det første om det ­hadde vært mulig å oppnå bedre resultat i et fordelings­perspektiv, gitt den store offentlige rikdommen. For det andre, hvorfor det ikke lages klarere beregninger av hvilke pensjons­forpliktelser staten har. Først litt bakgrunn:

Fondering eller ikke?

Med innføringen av folketrygden fra 1967 fikk Norge et felles og solidarisk pensjonssystem. Det kan sees på som en sluttstein i arbeidet som ble startet med utgangspunkt i Fellesprogrammet fra 1945 (Tennung, 2022): «Sosiallovgivningen utvikles med sikte på å gjøre forsorgsvesenet overflødig. De sosiale trygder samarbeides så vi får en felles trygdeordning ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet og alderdom».

Utgiftene til pensjoner fra folketrygden ble i startfasen etter 1967 utbetalt gjennom et eget trygdebudsjett som ble behandlet i Stortinget. Dette budsjettet hadde egne inntekter i form av medlems­avgifter og arbeidsgiveravgifter. De første årene etter 1967 var det også direkte tilskudd fra kommunene og staten til trygdebudsjettet, blant annet fordi det ikke var bygget opp fond i forkant av inn­føring av folketrygd/folkepensjon. Men dette forsvant etter hvert inn i et større statsbudsjett.

Da folketrygden ble innført i 1967, var det forutsatt oppbygging av fond til finansiering av den. Men hvilke deler av folketrygden fondering skulle omfatte og hvordan det burde gjøres, ble det ikke enighet om. Finansdepartementet var uenig i at det skulle bygges opp fond. Derfor ble aldri folketrygdfondet (nå Statens pensjonsfond innland) særlig stort. LO har vært en sterk pådriver for fondering av folke­trygden. I 1998 leverte Moland-­utvalget en omfattende utredning om hvordan folketrygden skulle fonderes (NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden?).

For en del av pensjonene i Norge er hovedprinsippet at medlemmenes sparing/betaling for framtidige pensjoner avsettes i pensjonsfond. De er ment å finansiere de pensjonene medlemmene skal motta når arbeidsinntektene er borte. Dette gjelder for ordninger i privat sektor, kommunesektoren og helseforetakene. Finansieringen av pensjonene i Statens pensjonskasse (SPK) er i realiteten basert på samme prinsipper som for de kommunale og ­private pensjonskassene og -systemene (medlems­premier og arbeidsgiverpremier).

Forpliktelsene for medlemmene i SPK inngår i statens formue og er i realiteten fondert. Nåverdien av statens pensjonsforpliktelser opplyses å være 758 600 millioner kroner i 2024 (SPKs nettside). Med andre ord, ikke en veldig stor del av den norske statens formue. Spørsmålet som burde stilles er om disse verdiene burde vært skilt ut fra statens formue slik det må gjøres i private bedrifter, kommuner, fylkeskommuner og helseforetak, og at SPK så finansierte pensjonene til sine medlemmer.

I stedet er det et kvasi­system som består i at differansen mellom de årlige utbetalinger til pensjoner fra SPK og inntektene i form av medlemsavgifter og arbeidsgiveravgifter dekkes ved årlige bevilgninger på statsbudsjettet. De for­sikringstekniske sammenhengene er med andre ord brutt.

Ved navnebyttet fra Statens petrole­umsfond til Statens pensjonsfond utland burde det primært vært vurdert om også statens pensjonsforpliktelser i både Statens pensjonskasse og folketrygden skulle skilles ut fra det store Statens ­pensjonsfond utland. Da ville vi få et riktigere grunnlag for å vurdere statens reelle formues­situasjon. Pensjonssparingen som den enkelte bidrar med gjennom både medlemsavgifter og arbeidsgiveravgifter som del av en arbeidsavtale, er i realiteten medlemmenes formue.

Fordelingsperspektivet

I fordelingsmessig perspektiv er det kanskje mest overraskende at Stortinget i disse prosessene ikke løfter minstepensjonsnivået over fattigdomsgrensene, slik den for eksempel er definert av EU. Kostnadene for å heve minstepensjonene til ­dette nivået er knapt fire milliarder kroner per år. Tar vi med alle trygdeytelsene, er kostnadene ca. sju milliarder kroner per år.

Hva ble så resultat av evalueringen av pensjonsreformen for minstepensjonene? Begrepet minstepensjon ble erstattet av begrepet garantipensjon, etter forslag fra ­Kristin Lunds evalueringskomite i 2011 og ­departementet. Garantiprovisjonen ­varierer fra årskull til årskull. I tillegg ble ektefellepensjonene avviklet, uten særlig utredning av fordelingsmessige virkninger.

Det er også andre merkverdigheter i de norske pensjonssystemene med opphav i reguleringer fra staten. Et av de merkeligste fenomenene er den såkalte samordningsfella. Den går ut på at medlemmer i offentlige pensjonskasser født fra 1944 til 1962 (ca. 30 prosent av samlet arbeidsstyrke for disse årgangene) får lavere og lavere pensjon jo lenger de arbeider etter normal pensjonsalder og jo mer de sparer til sin pensjon. Dette fenomenet har motsatt effekt av hovedformålet med hele pensjonsreformen om å stimulere til at folk skulle stå lenger i arbeid. Folk slutter nå i stor grad når pensjonen er på topp ved normal pensjonsalder.

Beregninger basert på avgangsmønsteret fra Statens pensjonskasse indikerer at arbeidsinnsatsen fra medlemmer i SPK er redusert med ca. 10 000 ansatte etter pensjonsreformen i 2011 sammenlignet med avgangsmønsteret før pensjonsreformen. Ved å ta med medlemmer i andre offentlige pensjonskasser, vil tallet sannsynligvis være bortimot dobbelt så høyt. Dette gjelder perioden fra 2011 til 2024 (Jensen, 2024).

I artikkelen Forvaltning av fripolisene i livselskapene i Samfunn og økonomi 2/2022 tar Thorstein Øverland opp utfordringene med reguleringsregimet for fripolisene utviklet av Finansdeparte­mentet (Øverland, 2022). Fripolisene er etter folketrygden den største kilden til pensjoner for ansatte i privat sektor. De utgjør ­pensjonsfond på nærmere 350 milliarder kroner. Reguleringsregimet for fripolisene er slik at eierne – pensjonistene – ikke får noen avkastning på forvaltningen. Avkastningen er relativ lav sammenlignet med det vanlige pensjonskasser oppnår fordi midlene ikke kan plasseres langsiktig. Den avkastningen som oppnås tilfaller derfor ikke eierne av pensjonsfondene, men ­bufferfondene til dem som forvalter fripolisefondene, det vil si liv­selskapene. Dette er nok en merkverdighet i det ­norske pensjonssystemet.

Et av formålene med pensjonsreformene i 2011 og 2024 var at vi skulle få et pensjonssystem som var enklere å forstå og mer rettferdig i et generasjonsperspektiv. Vi kan imidlertid konstatere at vi aldri har hatt et mer komplisert pensjonssystem enn nå, og at vi aldri har hatt et pensjonssystem med større forskjellsbehandling ut ifra hvilket år du er født og hvor mye du tjener. Stort sett er det blitt større forskjeller avhengig av tidligere inntekter, hvor lenge du har helse til å arbeide og hvilken grad du er tilgjengelig på arbeidsmarkedet.

Konklusjon

Den norske politikken for å ivareta og utvikle petroleumsressursene er en suksesshistorie. De fleste vil at mene at Petroleumsfondet og handlingsregelen så langt har tjent Norge godt og bidratt til å stabilisere norsk økonomi, også i vanskelige tider.

Imidlertid må bruken av inntektene fra Petroleumsfondet ikke låses til en bestemt prosent avkastning av fondet på lang sikt. Det må avgjøres ut ifra hvordan utviklingen blir både når det gjelder fondets størrelse og den reelle avkastningen.

Men det som burde vært avklart er hvor stor del av statens formue som er pensjonsforpliktelser, altså det som er medlemmenes formue. Når det gjelder forpliktelsene i SPK, er dette i realiteten en relativt enkel oppgave. Når det gjelder forpliktelsene overfor medlemmene i folketrygden, er det mer komplisert. Moland-utvalgets vurderinger ble i realiteten avsporet i de store pensjonsreformene i folketrygden (2011 og 2024). Vi burde få en reell oversikt over hvor stor del av SPU som er bundet i pensjonsforpliktelser som medlemmene i folketrygden har betalt for.

I den perioden hvor Norge har blitt svært rik stat, har ulikheten i inntekt og formue vokst. Dersom vi ser på de tiltakene og endringene som Stortinget har gjort på pensjonsområdet i lys av Norges velstand og statens formue, er det vanskelig å forstå at ikke flere er løftet over fattigdomsgrensa. Stortinget ønsker nok å fjerne fattigdom, og mulighetene er der, men er viljen sterk nok?

NOTER

1. Tore Eriksen (2022): Petroleumsfondet og handlingsregelen – bakgrunn, utviklingstrekk og noen glimt fra innsiden av Finans­departementet. Samfunnsøkonomen 4/2022.

2. Annualisert avkastning refererer til fondets avkastning ­omregnet til en gjennomsnittlig årlig prosent.

2. Sindre Farstad: Pensjonsfondets opptur, Samfunn og økonomi 2/2022. https://www.samfunnogokonomi.no/2022/11/pensjonsfondets-opptur/

4. Ibid.

5. Helse- og omsorgssektoren omfatter mer enn helse-, pleie- og omsorgstjenester, for eksempel barnehager, tilbud til ungdom og vernet sysselsetting.

6. Ibid.

7. Luxemburg og Irland har tall som er noe høyere. Men deres tall er ikke sammenlignbare med andre lands BNP. I Luxemburg bor mange av dem som arbeider der i nabolandene. Derfor blir registrert BNP per innbygger for høyt i forhold til det reelle tallet for det antallet som arbeider der. I Irland, som er et slags skatteparadis for bedrifter, har mange store foretak lokalisert sine hovedkontorer. En svært stor del verdiskapingen målt ved BNP tilkommer ikke innbyggerne i Irland, men flyttes ut av landet.

8. Ibid.

LITTERATUR

Dahl, R. D., Farstad, S. & Jensen, B. (2019). Samordningsfellen. Pensjonist­forbundet.

Dahl, R. & Nestaas, L. (2022). Pensjonistenes inntektssituasjon og inntekts­utvikling. Samfunn og økonomi 2/2022.

Eriksen, T. (2022). Petroleumsfondet og handlingsregelen – bakgrunn, utviklingstrekk og noen glimt fra innsiden av Finansdepartementet. Samfunns­økonomen 4/2022.

Farstad, S. (2022). Pensjonsfondets opptur. Samfunn og økonomi 2/2022.

Halvorsen, B. E. (2024). NAV-reformen og arbeidslinja – har vi lykkes? Samfunn og økonomi 2/2024.

Holthe, M. B. (2025). Landet som ble for rikt. Kagge forlag.

Jensen, B. (2003). Kommune-Norge – bedre enn sitt rykte. Kommuneforlaget.

Jensen, B. (2004). Dette bør du vite om Samordningsfella. Samfunn og økonomi 1/2024.

Jensen, B. & Nestaas, L. (2023): Eldreandel, kommuneøkonomi og behovet for helse- og omsorgstjenester. Samfunn og økonomi 2/2023.

NOU 1983: 27 Petroleumsvirksomhetens framtid.

NOU 1988: 21 Norsk økonomi i forandring. Perspektiver for nasjonalformue og økonomisk politikk i 1990-årene.

NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden.

NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd. Bærekraftig pensjon for framtida.

NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste.

NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet. Likt ansvar – ulike forutsetninger.

NyAnalyse (2024). Verdien av aktive seniorer: Frivillighetsbidraget fra pensjonister i Norge.

Stortingsmelding nr. 25 (1973–74). Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn.

Øverland, T. (2022). Forvaltning av fripoliser i livselskapene har kostet kundene store beløp. Samfunn og økonomi 2/202.