Foto: AdobeStock
Steinar Fuglevaag spesialrådgiver i Fagforbundet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2025
Offentlig tjenestepensjon. Bare ordet gjør at noen blir slitne, går sin vei eller lukker øynene. I denne artikkelen skal jeg prøve å trekke opp noen av de historiske linjene, utviklingstrekkene og utfordringene med offentlig tjenestepensjon. Og sette dem inn i en mer politisk og samfunnsorientert kontekst, spesielt aktualisert av de siste årenes saker der Storebrand Livsforsikring AS har stevnet Norge inn for ESA.1
Fagforbundet og våre medlemmer har stor interesse av hvordan om lag 1000 milliarder pensjonskroner forvaltes og styres. Fagforbundet har siden 70-tallet hatt fast styreplass i konsernstyret til KLP, og har vært med på å ta ansvar for utviklingen av selskapet. Samtidig er vi en sentral aktør mot regjeringen og arbeidsgiverne når det gjelder utviklingen av pensjonsordningen.
Historien om offentlig tjenestepensjon
Utviklingen av offentlig tjenestepensjon2 må ses i tett sammenheng med både utviklingen av norsk økonomi, størrelsen på offentlig sektor og velferdsstaten generelt.
Dersom vi går riktig langt tilbake i historien, ender vi opp i 1814. Da ble det som blir regnet som forløperen til dagens Statens pensjonskasse3, Den norske enkekasse, etablert. Som for så mye annet, måtte Norge etablere egne ordninger for noe som tidligere var løst sammen med danskene.
Enkekassen ga som hovedregel en pensjon på 20 prosent av en avdød embetsmanns lønn, og skulle sikre enker etter statens embetsmenn et økonomisk sikkerhetsnett. Trolig hadde få av disse egen inntekt og mulighet til forsørgelse, og derfor var sikring av enkene viktig.
I 1917 ble Statens pensjonskasse opprettet. Enkekassen gikk da inn i pensjonskassen, men den ble ikke formelt avviklet før i 1983, og loven ble først opphevet i 2009.4 På slutten var det bare to enker igjen i ordningen, men dette er et godt bilde på hvor langsiktige forpliktelser pensjon medfører, for både samfunn, arbeidsgiver og pensjonsleverandøren.
Ansvar for statens egne ansatte
Statens pensjonskasse hadde selvsagt bare ansvar for statens egne ansatte. Kommunene var mange og ganske små. Det var få ansatte, og kommunenes ansvar var nok av et helt annet omfang enn det vi har i dagens moderne velferdssamfunn.
Aker kommune etablerte imidlertid allerede i 1901 – og Kristiania kommune i 1902 – det som etter hvert ble Oslo kommunale pensjonskasse og som dermed er ble forløperen til dagens Oslo Pensjonsforsikring AS.5
Det er også interessant å registrere at det tidlig var innslag av private tilbydere av pensjonstjenester til kommunen. Allerede i 1939 fikk forløperen til dagens Storebrand Livsforsikring – Norske Folk – sin første kommunekunde, nemlig Asker kommune.6
Norske Folk var et livsforsikringsselskap som ble opprettet og eid av andre forsikringsselskaper for å ivareta kollektive pensjonsordninger og andre livsforsikringer som gruppeliv. Historien om Norske Folk er en historie for seg.7
Etableringen av KLP
Etter krigen ble det gjort et historisk grep. Norges Byforbund og Norges Herredsforbund gikk sammen om å etablere et gjensidige pensjonsselskap som skulle håndtere kommunenes pensjonsforpliktelser. Barnet fikk navnet Kommunal Landspensjonskasse (KLP).
Spesielt mange av landkommunene var små, og de hadde ikke ressurser til å etablere noen egen pensjonskasse. Den første kommunen som etablerte ordning i KLP var Fauske kommune, og i løpet av det første året inngikk omtrent 100 kommuner avtaler.
Men kommunal tjenestepensjon var noe annet på 1950- og 60-tallet enn det vi kjenner i dag. Det var i utgangspunktet kommunestyret som bestemte hvem av de ansatte som skulle få tjenestepensjon, og det ble også ofte skilt mellom arbeidere og funksjonærer når det gjaldt kvaliteten på pensjonsordningene.
De første tiårene var KLP felles organisert med det som het Norsk Kollektiv Pensjonskasse. Dette varte helt fram til 1974, da KLP fikk sin egen konsesjon og fra det tidspunktet stod på egne ben.
KLP var tett integrert med det som var stifternes videreføring, nemlig KS. Hovedstyret i KS var helt fram til 1998 generalforsamling i KLP. Fra 1998 ble en modernisert og mer direkte eiermodell etablert. Eierne ble delt inn i valgkretser på landsbasis, og eierne (kommunene og andre eiere) fikk stemmevekt etter størrelse.8
I 2001 ble det signert en intensjonsavtale om å slå sammen KLP og SPK.9 Denne ble imidlertid stoppet i januar 2002 av daværende statsråd Victor Normann.10 Sett i et samfunnsøkonomisk perspektiv knyttet til hvilke kostnader og investeringer som har vært nødvendig hos både KLP og SPK etter pensjonsreformen, var nok denne skrinlegging et kostbart valg.
Rundt årtusenskiftet var det ustabile finansmarkeder. Store svingninger i aksjemarkedet på grunn av blant annet «dotcom-bølgen» og betydelig utslag i rentemarkedet, gjorde at de finansielle resultatene ble svakere enn forventet. I kombinasjon med gode lønns- og trygdeoppgjør kunne ikke KLP dekke reguleringspremien gjennom avkastningsresultatet på samme måte som tidligere. Dette medførte at det ble nødvendig å kreve inn ytterligere premier i 2002 til å dekke reguleringen av pensjoner og økte lønnsgrunnlag.
Dette skapte en usikkerhet rundt selskapet og risikoen med eiermodellen. Det ble derfor satt i gang et arbeid med å undersøke om det var mulig å gjøre endringer i selskapsform, og eventuelt finne andre som var interessert i å styrke egenkapitalen i selskapet.
I 2002 ble det gjort undersøkelser i markedet om noen var villig til å helt eller delvis overta selskapet. Det meldte seg flere aktører, men styret fant at disse tilbudene ikke kunne aksepteres ut ifra vurderinger av selskapets verdi.
Styret valgte derfor å gå videre på egen kjøl, men med en bredere vurdering av om omdanning til aksjeselskap var en vei å gå. Dette førte til en lang og krevende prosess som involverte stort engasjement fra både fagforeninger11 og politiske og finansielle interessenter. Saken kulminerte med en generalforsamling i 2005,12 der eierne med én stemmes overvekt valgte å beholde KLP som et gjensidig selskap.
En god avgjørelse
Nå, 20 år etter, må dette på mange måter sies å ha vært en god avgjørelse. Selskapet har utviklet seg, de offentlige eierne har fortsatt full styring med og eierskap til Norges største pensjonsselskap, og medlemmene er godt fornøyd med kvalitet og kompetanse.
I tillegg til å være den primære leverandøren av tjenestepensjon til kommunene, har KLP vært et viktig redskap på andre områder. KLP har alltid vært en sentral långiver til både kommuner og deres ansatte, det ble etablert et skadeforsikringsselskap med spisskompetanse på kommunesektorens behov, og KLP administrerte Norsk pasientskadeerstatning helt fram til 2003. KLP har vært med på mange viktige infrastrukturprosjekter og næringsutvikling i kommunene.
Fram til 2009 eide KLP 20 prosent av Kommunalbanken. Denne eierandelen ble solgt da KLP overtok Kommunekreditt AS i etterkant av finanskrisen for å sikre tilgangen til tilstrekkelig lånekapital for kommunesektoren i en krevende periode etter finanskrisen i 2008.
Konkurransen om leveranse av offentlig tjenestepensjon
Det har alltid vært innslag av andre leverandører i det kommunale pensjonsmarkedet. Storebrand hadde avtale med mange kommuner, men trakk seg i praksis ut av markedet rundt 1980.
På slutten av 90-tallet bestemte flere av de private livsforsikringsselskapene å satse på å tilby kommunene pensjonsordninger i konkurranse med KLP. Før konkurransen oppstod, var det på det minste sju kommuner igjen med privat leverandør, og om lag 20 kommuner med egen pensjonskasse.
Produktene som ble tilbudt utfordret tariffavtalens bestemmelser om gjennomsnittspremie og utjevning mellom deltakerne i forsikringssfellesskapene. Jeg skriver litt mer om dette i kapitlet om utvikling av produkter og premier.
Fra slutten av 90-tallet og fram til 2012/2013 var et betydelig antall kommuner på anbud, og på det meste var mellom 80 og 90 kommuner i Storebrand og DNB/Vital med sin pensjonsordning. Veksten i antall kunder som var interessert i å velge anbud var imidlertid begrenset. Samtidig kom nye regnskapsregler og et behov for å styrke avsetningene for økning i levealder i befolkningen.
Dette medførte at DNB13 og Storebrand14 meddelte kundene sine at de ville avvikle satsingen på kommunal tjenestepensjon. I løpet av noen få år ble dermed alle kommunene kunder og eiere i KLP igjen, bortsett fra Askøy kommune, samt tre-fire kommuner som i stedet valgte å opprette egen pensjonskasse.
Videre valgte Helse Sør-Øst i 2013 å opprette en egen pensjonskasse for noen av sine helseforetak i hovedstadsområdet, PKH.15 Dette ble gjort for å rydde opp i en uoversiktlig leverandørsituasjon for foretakene som skyldtes sammenslåinger og endringer av helseforetaksstrukturen.
Etter at regjeringen og partene i offentlig sektor ble enig om endringer av offentlig tjenestepensjon i 2018, meldte Storebrand seg igjen på banen med en fornyet satsing på leveransen til offentlig sektor. Fra 2021 fikk Storebrand sin første nye kunde, Vestland fylkeskommune.16 Per 31.12.24 har Storebrand én fylkeskommune og åtte kommuner som kunder, i tillegg til en del virksomheter.
I 2022 klaget Storebrand Norge inn for ESA i to sakskomplekser.17 Det ene var kravet om å få fastslått at det er en anbudsplikt for kommuner og helseforetak. Den andre saken er knyttet til om KLPs egenkapitalmodell er en form for ulovlig statsstøtte. Saken er fortsatt under behandling hos ESA, og det er per i dag ikke klart om det blir åpnet sak mot Norge i en eller begge sakene. Berørte departementer har avvist begge klagene i sine tilbakemeldinger til ESA.
Utviklingen av offentlig tjenestepensjon og partenes rolle
Offentlig tjenestepensjon har en lang historie. Opprinnelsen er knyttet til statens ansatte, og gradvis har ordningen omfattet ansatte i en stadig større offentlig sektor. Selve ordningen er og har vært tett knyttet til rettighetene i folketrygden, blant annet gjennom samordningsregelverket18.
I praksis har alle endringer og forhandlinger om rettighetene i hovedsak vært styrt av staten, gjennom endringer i loven om Statens pensjonskasse. Kommunal tjenestepensjon har i utgangspunktet ikke kunnet være bedre enn rettighetene i staten, bortsett fra mindre detaljer. Overføringsavtalen19 mellom ulike offentlige tjenestepensjonsordninger, som gjør at ansatte får en samlet pensjon fra sin tid i offentlig sektor, betinger at det er tilnærmet likeverdige rettigheter uavhengig av arbeidsgiver og leverandør.
Imidlertid er rettighetene i Statens pensjonskasse ikke fondert, og arbeidsgiverne har heller ikke historisk betalt en forsikringspremie. Ordningene i kommune- og helsesektoren har imidlertid alltid vært fondert, og premieberegningen har vært basert på forsikringsregelverket.
I motsetning til regelverket for de private ytelsesordningene, er de premiebaserte ordningene i kommunal- og helsesektoren basert på en såkalt gjennomsnittspremie.
Begrepet gjennomsnittspremie ble først tatt i bruk i KLP, og da først i ordningene for sykehusleger og sykepleiere. Fra 1974 ble dette også løsningen for øvrige yrkesgrupper. Dette ble også tatt inn som en tariffbestemmelse i 1998, og burde fra da av derfor være den løsningen som alle leverandører måtte forholde seg til.20 Hensikten var å sørge for at den individuelt beregnede premien for kvinner og eldre skulle nøytraliseres, slik at ikke høye pensjonspremier for disse skulle påvirke ansettelsespolitikken.
Imidlertid viste det seg at tilbud og avtaler som ble inngått på slutten av 90-tallet ikke oppfylte tariffavtalens krav. Norsk Kommuneforbund gikk til sak mot elleve av disse kommunene, og disse ble dømt i den såkalte «KLP-saken»21 i Arbeidsretten i 2002.22 I utgangspunktet ble de dømt til å reversere flyttingen fra KLP, men det ble i stedet iverksatt et politisk arbeid, slik at også de private leverandørene kunne levere produktet slik tariffavtalen krevde. De nødvendige lovendringene kom på plass i 2004, og gjorde at det ble mulig å konkurrere på likere premisser.
For å føre tilsyn med hvordan bestemmelsene i tariffavtalen ble fulgt opp, ble partene i KS-området i 2004 enig om å etablere Pensjonskontoret.23 Med et eget sekretariat og styre har Pensjonskontoret siden da ført tilsyn med konkurransen, utarbeidet egen pensjonsveileder og konkurranseveileder, og også fått utarbeidet ulike rapporter av felles interesse for partene.
Artikkelforfatteren jobbet i ulike stillinger i KLP fra 1992 til 2011, og var en av de ansattes representanter i konsernstyret i perioden 1999–2005.
NOTER
1. Storebrand klager til ESA.
2. Tjenestepensjon | Store norske leksikon.
3. Om oss | Statens pensjonskasse.
4. Ot.prp. nr. 101 (2008–2009) | regjeringen.no.
5. Oslo Pensjonsforsikring | Wikipedia.
6. Kommunal tjenestepensjon – et tilbakeblikk | Storebrand.
7. NORSKE FOLK | Den norske Forsikringsforening.
8. Eierforhold | KLP.no.
9. Statens Pensjonskasse kan gå på børs | Økonomi.
10. Politikk | Ingen sammenslåing av pensjonskasser.
11. Fagforbundet truer KLP | FriFagbevegelse.
12. Thriller til siste slutt | FriFagbevegelse.
13. DNB gir opp pensjon – KLP alene tilbake.
14. Storebrand avvikler satsingen på kommunale pensjonsordninger | Foreningen Pensjonskontoret.
15. Om PKH | PKH Pensjonskassen for helseforetakene i hovedstadsområdet.
16. Vestland fylkeskommune har valgt Storebrand som ny pensjonsleverandør | Storebrand.
17. ESA-klager og pensjonsanskaffelser | KS.
18. Samordning | Statens pensjonskasse.
19. Overføringsavtalen | Statens pensjonskasse.
20. Jubileumsmagasinet 65 år (pdf, side 8).
21 .KLP-dommen – fra start til foreløpig slutt.
22. Dom i KLP-saken fra Arbeidsretten | Lovdata.
23. Kort om oss | Foreningen Pensjonskontoret.
KILDER
Espelid, H. (2017). Pensjonsløftet – statlige tjenestepensjoner gjennom 200 år. Pax Forlag.
KLPs hjemmesider: www.klp.no
Røed, H. (1988). KLP gjennom 50 år. Kommuneforlaget.
Storebrand Livsforsikring ASAs hjemmesider: www.storebrand.no
Store norske leksikon: www.snl.no