Handlingsrom i EØS-avtalen – et spørsmål om folkestyre?

Foto: AdobeStock

Stein Reegård EØS-utreder og tidligere sjeføkonom i LO
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2024

Artikkelen er basert på Stein Reegårds bok Under radaren? EØS-avtalen – en blanding av økonomi, juss og politikk.

Norges deltakelse i EUs indre marked (den ­«egentlige» EØS-avtalen) må anses som en sentral del av vår økonomi og dermed samfunnsorganiseringen. En best mulig forvaltning kan anses som en sentral politikk- og demokratiutfordring, uansett hvilken tilknytningsform vi har, enten det er EØS, EU-medlemskap eller annen tilknytning, eller for den sakens skyld internasjonalt regelverk i sin alminnelighet.

Økonomisk internasjonalisering blir fort en slik utfordring, dels gjennom konkurranseflatene i mer åpne økonomier og markeder mellom land, dels via institusjoner og regler som påvirker samfunnet. Det blir lett slik at internasjonaliseringens nedside ikke blir like godt dokumentert som de fordelene utstrakt handel innebærer for økonomisk levestandard, arbeid, helse og velferd. De aller fleste får økt inntekt, bedre helse og bedre liv på så mange vis. Men det skapes samtidig ofte brutale sosiale ulikheter, der politikken lett kommer til kort i å rette opp.

Problemet forsterkes når overnasjonale regler, som sikter mot fornuftig koordinering av regler og standarder, blir gjenstand for overdreven og bokstavtro forståelse der dette hverken har noen økonomisk rasjonell hensikt eller ikke blir særlig kvalitetssikret av politikk eller forvaltning. Slike regler er sårbare for å bli blandet inn i annet enn det primære som er å fremme åpenhet i EØS overfor handelspartnere. Både innretning av arbeidsliv og velferd skulle i hovedsak være skjermet mot overnasjonal styring og harmonisering.

I min bok Under radaren? EØS-­avtalen – en blanding av økonomi, juss og politikk,¹ prøver jeg på 140 sider å skildre EØS og oppsummere mine viktigste oppdagelser på den erfaringsbakgrunn jeg har hatt som rådgiver i økonomisk­politiske temaer gjennom et langt yrkesliv. Jeg var i 25 år ganske nær mange viktige EØS­-temaer, men klarte ikke å gjøre de oppdagelsene jeg senere har gjort, i kraft av det oppdraget jeg fikk i LO om utredning av handlingsrommet; særlig med sikte på velferdsområdet, herunder norske kommuners situasjon.

Å trenge gjennom EU/EØSs samfunnsvirkninger krever mer tid enn selv godt bemannede fagavdelinger klarer i den løpende hverdagen, med et utall av spredte oppgaver. Dette fordi det som skjer er så mye mindre kommunisert gjennom statistikk og analyser enn i hjemlig politikk. Beslutningsmekanismene i regjeringen og Stortinget er sortert på andre måter og etter en annen logikk. Det er nok særlig dette som kan og bør forbedres eller suppleres ved oppfølging av den nye EØS-utredningen (NOU 2024: 7).

Om demokratisk underskudd og handlingsrom

Vi kommer ikke unna at internasjonalisering for å fremme arbeidsplasser og levestandard – som blant annet EU/EØS, men også andre mer globale handelsavtaler – oppleves som en demokratisk svekkelse. Politisk nærhet svekkes som følge av geografisk avstand, kompleksitet, fjernere beslutningsnivåer og språkutfordringer. Det siste illustreres ved at mange EØS-­saker ikke foreligger i norsk versjon.

På den andre siden kan det hevdes at det foreligger mye påvirkningsmulighet som ikke benyttes. På velferdsområdet som jeg har studert, er det slående at handlingsrommet og mulighetene innenfor EØS-avtalen er lite brukt. Mye overlates til seg selv, og mer eller mindre ubevisst, til byråkratiet i stat og kommune eller rettslig prosess. Det gjelder også på de områdene der sakene gjennom de juridiske problemstillingene innebærer avveininger som også er nokså klart politiske.² I saksanalysen mangler ofte den samfunnsmessige dimensjonen. Dette er saker som ofte går «under radaren», og eksempler er nærmere beskrevet i boka.³

Arbeidslivet har også vært et slikt område, der aktsomheten lenge var tilbake­holden. Viktige innsatser kom etter hvert i gang, særlig etter EØS-utvidelsen i 2004. Mest markant gjaldt det allmenngjøring av lønn, senere en rekke andre tiltak mot useriøsitet og sosial dumping. Disse var i starten nederlagsdømt av den for strenge juridiske forståelsen som gjorde seg gjeldende. Og denne var igjen farget av en viktig forskjell mellom nordisk og kontinental variant av markedsøkonomi.

Det har tatt tid å erkjenne hvor mye svakere organisert arbeidsliv står utenfor Norden. Vi har et bedre utgangspunkt for å utbalansere utenrikshandelens behov for «enkel grensekryssing», men det vil stadig pågå en strid om den løpende avveining i EU/-EØS: hensynet til åpenhet og standardisering på tvers av land målt mot andre samfunnshensyn. Og samtidig avveining av hvor myndigheten til å bestemme skal ligge: Styring på overnasjonalt nivå eller nasjonalt (evt. lokalt) gjennom såkalt subsidiaritet.

Denne spenningen betyr, så vidt jeg har sett for både arbeidsliv og offentlig sektors organisering, ikke at politisk tyngdepunkt i EU-landene er mer liberalistisk og negativ til for eksempel det vi kaller trepartssamarbeid. EU-­kommisjonen selv har i viktige sammenhenger vektlagt dette som en motvekt til at internasjonaliseringens regelverk lett får en ubalanse i favør av internasjonaliserte markedsmekanismer. Det synes også slik at partene i arbeidslivet har en sterkere politisk posisjon i EU-organer enn i mange medlemsland. Og framfor alt sterkere enn i USA og Storbritannia; jf. nærmere omtale i LOs Brexit-utredning fra 2022.⁴

Sårbarheter i EØS

De politiske verdiene og interessekonfliktene er blant land i EØS-området ofte nokså sammenfallende med nordiske tilstander. Fagbevegelsen har vunnet sine seirer som er viktige, men nok mindre kraftfulle på viktige punkter. Mange lands fagbevegelse har, forståelig nok, satset på EU-sporet for å kompensere manglende posisjon på hjemmebane. Men samtidig har den blant annet blitt avhengig av en EU-kommisjon, også rent økonomisk, for å kunne arrangere sine møter.

Den smertelige erkjennelsen er at en i land utenfor Norden ofte rett og slett mangler både medlemmer og penger målt mot «nordiske tilstander». Dette skyldes snarere en «historisk arv» enn at vi nordboere nødvendigvis er så dyktige. Et heldigere historisk sammenfall gjelder ikke bare den nordiske samfunnsmodellens ene særtrekk – arbeidsliv, men også velferdspolitikken. I grenselandet mellom arbeid og velferd er det også en slik nedarvet forskjell. I Norden ble det i større grad satset på stat og kommune fordi familie, kirkelige og andre ideelle aktører hadde en mindre utviklet posisjon enn på kontinentet. Der kan skepsis mot kommersielle løsninger være like stor som hos oss, og oppgavene blir i større grad ivaretatt av non-profit- eller ideelle aktører.

Det mest samlende motivet for vår plass i EØS har siden starten vært at norske eksportbedrifter skal møte like åpne markeder ute i Europa som andre lands næringsliv. Det er fortsatt handel med varer som dominerer grensekryssende utenriksøkonomi i både EU og EØS. Men den har siden 1953 i vekslende tempo trukket med seg tilsvarende «åpning» eller nedbygging av hindringer for kapital og finansiering (1980-tallet) og tjenesteytelser over landegrensene (mer praksis 1990-tallet). Det har samtidig blitt kombinert med økende ambisjoner om integrasjon og samarbeid ut over det som strengt tatt har med et indre felles marked å gjøre.

Markedsreglene⁵ som særlig kan påvirke velferdspolitikken er dem som er utviklet for såkalt statsstøtte (art. 61) og offentlige innkjøp (art. 65) i EØS-avtalen. Hensikten med disse var åpne grenser og mer konkurranse bygget på handelens effektiviseringslogikk. Hovedformuleringen for statsstøtteregelen er den samme som i 1957, da kull og stål var det som i første omgang skulle være handelens og konkurransens gjenstand. Det har hele tiden vært næringsvirksomhet som har vært det primære. Slik er det fortsatt, selv om tjenester hele tiden har vært i manges tanker når mye av den er så sentral i å betjene industriell virksomhet.

Økende variasjon og mer kommersielt innslag i mer «folkelig» tjenesteyting (utdanning, helse, omsorg) i mange land enn i Norden har gjort velferdstjenestene i Norge mer sårbare for juridisk press. Motsatt trekker at denne type tjenesteyting har høyest vekst i alle land og er så avhengig av personlig kontakt og lokal tilpasning og tilstedeværelse, at både EU og norske organer har tråkket på bremsepedalen for kommersialiseringen.⁶

Forslag om styrket utredning av handlingsrom

Om vi konsentrerer oppmerksomheten om handlingsrommet i EØS-reglene, vil vi få et tydeligere bilde av det store mangfoldet av alternative samfunnsløsninger som finnes innenfor EØS, men også av styrker og svakheter ved våre egne. I tillegg vil det kunne oppnås mer kompetente og bedre forankrede løsninger. I dette ligger ingen bebreidelse, mest en erkjennelse av oppgavens betydning og rekkevidde.

Både EU, EØS og enkeltland har rett og slett en krevende jobb å utføre fordi det er sammensatte temaer og interesser som skal ivaretas. EØS-utredningen (NOU 2024: 7) avspeiler behovet for større politisk oppmerksomhet i tråd med praksis på andre områder.

Eldring-utvalget har to viktige forslag å merke seg:

1.  «Norge bør styrke kunnskapen om hvordan andre land gjennomfører EU-reglene, og vurdere å innføre en ordning med systematisk nabosjekk tilsvarende Danmark».⁷

2.  «For EØS-regler som bare gjelder i tilfeller med mulig grensekryssende virkning, slik som statsstøttereglene og hovedreglene om de fire friheter, er det viktig å undersøke om saken faktisk har slik grensekryssende virkning».

Allerede i 2009 beskrev daværende jussprofessor og nåværende regjeringsadvokat Sejersted i Nytt norsk tidsskrift at det var både uklarheter og spillerom i EØS-avtalen som kunne vektlegges med «hevet hode»:

Dette er verken illegitimt eller illojalt. Det er tvert imot slik systemet i EU/EØS er ment å fungere. Prinsippet om «lojalitet» i avtalens artikkel 3 innebærer en plikt til lojalitet mot EU/EØS-reglene slik de er – og ikke som enkelte synes å tro en plikt til overoppfyllelse, eller til å legge inn en sikkerhetsmargin.

Dette synet har vært kritisert i visse juridiske kretser i både inn- og utland, men virker å være nærmere virkeligheten i EU-landenes egen EU-tilpasning. Kritikken mot det har særlig vært knyttet til en dommer i EFTA-domstolen som mente at Norge forsømte sin lojalitetsplikt overfor EUs integrasjonsprosjekt. Vi skulle, i motsetning til EU-landenes egen gjennom­gående praktiserte markedstilpasning, ha et særlig ansvar for å bidra til liberaliserte og integrerte markeder.

Viktig kan det også ha vært at også EFTA-landenes kontrollorgan ESA fra rundt år 2010 baserte seg på en lignende betraktningsmåte i flere saker for velferdsområdet. Det var denne tendensen som ledet fram til Hjelmeng-utvalget i 2018, men hvor forslag om markedsliberalisering ble bremset av daværende regjering (næringsstatsråd fra Høyre).

I lærebøker⁸ der ESAs «sjefjurist» var medforfatter, var det fremmet direkte kritikk mot Sejersteds pragmatiske forståelse med å «framheve unntakene framfor hovedprinsippene» og lojalitet til ideer om «mest mulig konkurranse». Den senere tids praksis både i EU og i Norge har reflektert større pragmatisme. Praksis i EU snudde rundt 2010, men kom i Norge først etter Hjelmeng-utvalget i 2018. Slike skiftende tendenser kan lett oppstå også framover.

NOTER

¹ Stein Reegård med ny bok: Større handlingsrom i EØS-avtalen enn det jussen tilsier (dagensperspektiv.no).

² En samling av slike saker, blant annet overfor kommunene, skildres av det såkalte Hjelmeng-utvalget, omtalt i NOU
2024: 7 (kap. 11.4).

³ https://www.altinget.no/artikkel/reegaard-skjerming-mot-kommersielle-helt-sentralt-i-eu-og-eoes) Stein Reegård: Høyesterett på kommunal EØS-trening (dagensperspektiv.no).

⁴ Mai 2022: Ny utredning: Konsekvensene av Storbritannias nye handelsavtale, Landsorganisasjonen i Norge.

⁵ Kommentarartikkel Stein Reegård, s. 22, i www.Samfunnsøkonomen-nr-3-2018.

⁶ Synspunkt 20.6.2022: Synspunkt, Stein Reegård: Departementet utvider handlingsrommet i EØS.

⁷ Utredning for Folketinget i 2021: www.Det nationale råderum – Djøf Forlag.

⁸ Halvard Haukedal Fredriksen og Gjermund Mathisen: EØS-rett. Fagbokforlaget, 2018 og 2021.