Handlingsrommet i det lokale selvstyret

Begrepene «lokalt selvstyre» og «lokalt politisk handlingsrom» brukes på ulike måter og med ulikt meningsinnhold, noe som gjenspeiler spenningen mellom nasjonal styring og lokalt politisk handlingsrom. Denne spenningen er en grunnleggende del av dynamikken mellom stat og kommune, der verdier som frihet og lokalt demokrati må balanseres mot rettssikkerhet og nasjonale hensyn. Målet med artikkelen er å bidra til en bedre forståelse av bruken av disse begrepene.

Mona Strand - Handlingsrommet i lokalt selvstyre - Samfunn og økonomi september 2025.
Foto: AdobeStock
Mona Strand førsteamanuensis i statsvitenskap, Universitetet i Innlandet
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

«Lokalt selvstyre» og «lokalt politisk handlingsrom» er honnørord i politikken. Men hva de betyr, er i liten grad definert eller operasjonalisert. I denne artikkelen vises eksempler på hvordan disse og andre begreper som omhandler det lokale demokratiet benyttes i faglitteratur og sentrale utredninger. Gjennomgangen viser at begrepene brukes på ulike måter og med ulikt meningsinnhold, noe som gjenspeiler en vedvarende spenning mellom nasjonal styring og lokalt politisk handlingsrom. Denne spenningen er en grunnleggende del av dynamikken mellom stat og kommune, der verdier som frihet og lokalt demokrati må balanseres mot rettssikkerhet og nasjonale hensyn. I artikkelen peker vi på at diskusjonen om lokaldemokratiets fremtid ikke er ny, men at ulike dimensjoner – som organisering, kommunestruktur og lokal politisk deltakelse – har vært i fokus til ulike tider. Målet er ikke å etablere entydige definisjoner, men å bidra til en bedre forståelse av hvordan bruken og forståelsen av disse begrepene former både faglige analyser og politiske diskusjoner om kommunenes rolle i det norske styringssystemet.

Innledning: Lokalt selvstyre under press

Den lokalpolitiske styringskjeden som enkelt fortalt handler om prosessen fra folket i valg til iverksatt politikk, viser tegn til å «ruste i alle ledd». Inntakssiden preges av synkende valgdeltakelse, rekrutteringsproblemer i de politiske partiene og stort gjennomtrekk i kommunestyrene. Selve vedtaksprosessen påvirkes av statlige pålegg og retningslinjer, noe som innskrenker frihetsgraden for politikerne og legger føringer på hvor lokal lokalpolitikken egentlig kan være. Og veksten i kommunal sektor har gjort utstrakt delegering til administrasjonen nødvendig. Dette er i sin tur en utfordring for politisk styring og kontroll med iverksettelsen av vedtatt politikk, noe som omtales som «demokratiets sorte hull» (Eriksen, 2001).

Makt- og demokratiutredningen (1998–2003) tegnet et temmelig dystert bilde av tilstanden i det lokale demokratiet. Særlig var 1990-årenes rettighetslover kombinert med stramme budsjetter bakgrunnen for en klar konklusjon: «Lokaldemokratiet er svekket» (Østerud, Engelstad & Selle, 2003, s. 114). Det var i realiteten blitt begrenset til spesifikt lokale saker, som kulturtiltak og tekniske tjenester. De store oppgavene innenfor velferdsområdet, som til sammen utgjør om lag tre firedeler av kommunenes utgifter, var blitt preget av statlig regelverk og økende detaljstyring. Dermed var handlingsrommet blitt så redusert at kommunene langt på vei fremstod som administrative iverksettingsinstanser uten særlig muligheter for å forme egen, lokal politikk.

Makt- og demokratiutredningens beskrivelser har i særlig grad lagt premissene for den videre politiske diskusjonen om fremtiden for det lokale demokratiet, ikke minst i debatten om kommunestruktur. I Kommuneproposisjonen 2015 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2013–2014) beskrev daværende regjering følgende mål for kommunereformen: Gode og likeverdige tjenester for innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, og styrket lokaldemokrati (min utheving). Målene reflekterer flere av verdiene kommuneinstitusjon er tuftet på. Nøkkelen til et reelt lokalt selvstyre var først og fremst å sørge for at kommunene var robuste nok til å ivareta dagens og fremtidens oppgaver, mente regjeringen.1

I denne artikkelen tar vi utgangspunkt i diskusjonen om det lokale demokratiets tilstand, og hvordan sentrale begreper som «lokalt demokrati» og «lokalt politisk handlingsrom» er brukt i ulike faglige bidrag. Disse begrepene er i liten grad definert og operasjonalisert. Det blir de heller ikke her – men vi ser en gjennomgang som verdifull i seg selv. Samtidig kan denne uklarheten og tvetydigheten ses om en del av det lokale demokratiets stilling i det nasjonale demokratiet. Kommunen som politisk institusjon har endret seg radikalt fra innføringen av Formannskapslovene av 1837. Sterke verdier i vårt politiske system er knyttet til kommuneinstitusjonen – som frihet, demokrati og effektivitet (Jacobsen, 2020, s. 12).

Samtidig er andre verdier knyttet til nasjonal styring styrket – som for eksempel hensynet til likhet, rettssikkerhet og nasjonaløkonomi, og ikke minst hensynet til klima og miljø (Jacobsen, 2020, s. 190–192). Disse verdiene må hele tiden balanseres og veies mot hverandre. Denne spenningen mellom sentral styring og lokal frihet utgjør dynamikken i forholdet mellom stat og kommune.

Bakgrunnsbilde: Lokalpolitiske utfordringer

«Det blir hevda både frå kommunale politikarar og tenestemenn at kommunane er så bundne av statlege krav og påbod at det kommunale sjølvstyre er innskrenka til det minimale». Dette sitatet er hentet fra 1979 (Offerdal, 1979, s. 46). Det kunne like gjerne vært skrevet i dag. Debatten om tilstanden i det lokale demokratiet er ikke av ny dato, og handler i stor grad om forholdet mellom lokal frihet og nasjonal styring. Ulike utviklingstrekk har vært utgangspunkt for fremstillingen av hvordan det står til. Hvilke dimensjoner som har vært i fokus og hvilke løsninger som er blitt lansert, har med tiden variert. Svært grovt inndelt kan vi si at fra 1970-tallet var det et sterkt fokus på kommunal organisering, jf. utredningene til Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen (Juel et al., 1974; Haugen et al., 1988).

Kommuneloven av 1992 ga kommunene stor frihet til selv å velge hvordan de ville organisere seg, både administrativt og politisk. Fra 1990-tallet ble det sterkt fokus på den synkende valgdeltakelsen ved lokalvalgene, og hvilke tiltak som kunne iverksettes for å øke den, jf. Kommunenes Sentralforbunds kampanje Snu trenden på 90-tallet (se bl.a. Bjørklund & Saglie, 2000). Debatten om kommunestruktur har pågått nærmest konstant, om enn med varierende intensitet. Diskusjonen om kommunestruktur endret etter hvert fokus fra robusthet i kommuneøkonomi til robusthet i betydningen tilstrekkelig sterke fagmiljøer, jf. utredningene fra regjeringens ekspertutvalg for kommunereformen (Vabo et al., 2014a, Vabo et al., 2014 b).

Et av resultatene fra KSs fokus på å styrke lokalt engasjement og deltakelse, var boka Lokaldemokratiet. Status og utfordringer fra 1999, med Audun Offerdal og Jacob Aars som redaktører. I innledningskapitlet beskrives utfordringer for kommunene i en tid hvor endring og omstilling er blitt en normaltilstand. Disse kan ses som en oppsummering av hvilke dimensjoner som har preget debatten, både før og etter boka kom ut:

  • Skiftende legitimitetsgrunnlag: Det lokale selvstyret har vært begrunnet i hensynet til frihet og effektivitet. Effektivitetsverdien skifter etter hvert karakter, fra å handle om fornuftige prioriteringer mellom ulike lokale hensyn, til et mer økonomisk effektivitetsbegrep.
  • Endret deltakelsesmønster: Tradisjonell politisk deltakelse gjennom valg og partier har gått ned, mens andre deltakelsesformer, gjerne knyttet til enkeltsaker, har økt.
  • De politiske partienes stilling i lokalpolitikken svekkes: Medlemstallet synker, og mange som kunne tenke seg å ta på seg et lokalpolitisk verv, ønsker ikke å gjøre det gjennom de politiske partiene.
  • Statlig styring minsker det lokale handlingsrommet: Idealet er rammestyring, men virkeligheten er detaljstyring. Statlige pålegg og øremerkede tilskudd gjør den lokale handlefriheten liten.
  • Den teknologiske utviklingen endrer vilkår for deltakelse og debatt: Nettbasert kommunikasjon gjør informasjon enkelt tilgjengelig, senker terskelen for deltakelse og gjør geografisk tilhørighet mindre relevant.
  • De kommunepolitiske institusjonene utfordres: Reformbølgene på 1980- og 1990-tallet har ført til et organisatorisk mangfold, noe som i sin tur har endret relasjonen mellom kommunen og omgivelsene. (Offerdal & Aars, 1999, s. 16).

Disse utfordringene har ikke blitt mindre i løpet av årene som er gått. De omhandler alle leddene i den lokalpolitiske styringskjeden, og som i sin ideelle form skulle foregå om lag slik: Gjennom valget bestemmes sammensetningen av kommunestyret. Kommunestyret beslutter gjennom planer mål for kommunen, vedtar budsjetter, og fatter vedtak i enkeltsaker. Administrasjonen i kommunen handler så på grunnlag av disse vedtakene. Ledd for ledd i styringskjeden blir velgernes valg oversatt til konkret politikk. Velgerne kan så ved neste valg uttrykke sin støtte eller sin misnøye med resultatet (Baldersheim & Rose, 2011).

Kommunenes stramme økonomi begrenser det lokale handlingsrommet ytterligere. Sterk vekst i kommunenes oppgaver blir ikke fulgt opp med tilstrekkelige ressurser (Askim & Sivertsen, 2011). Dermed skapes nye ulikheter mellom grupper og personer med ulike grader av juridiske rettigheter og gjennomslagskraft. «Borgere» er blitt til «brukere», og kommunenes betydning for folk flest handler ikke først og fremst om å være en arena for demokratisk deltakelse, men i større grad om kommunene evner å yte tjenester på et tilfredsstillende nivå (Rose, 2014; Winsvold, 2021).

På tross av dystre beskrivelser av utviklingen i det lokale demokratiet, preges de nordiske landene av høy grad av tillit mellom borgerne og de politiske institusjonene (Skirbekk, 2012), og i Norge nyter de lokale politikerne noe større tillit enn de nasjonale (Haugsgjerd & Segaard, 2020, s. 35). Selv om tilfredsheten har gått noe ned de senere årene, er «folk flest» stort sett fornøyd med de tjenestene kommunene tilbyr, sammenlignet med andre land (DFØ: Innbyggerundersøkelsen 2024). Samtidig byr kommunesektorens utvikling på en rekke paradokser og pendelsvingninger blant annet knyttet til forholdet mellom stat og kommune, mellom hensynet til utjevning og til lokal variasjon, og til spenningen mellom politikk og administrasjon (Baldersheim & Rose, 2014).

Lokalt selvstyre: Kommunenes plass i flernivådemokratiet

Kommuner er «subnasjonale organisasjoner som løser offentlige oppgaver gjennom et lokalt demokrati» (Fiva, Hagen & Sørensen, 2021, s. 14). Denne definisjonen av kommunebegrepet omhandler tre forhold: Styringsnivå, oppgavefordeling og lokaldemokrati.

De fleste stater har en eller annen form for lokalt styre, men utformingen av dette kan være svært ulik. Oppgavefordeling mellom nivåene, gjennomsnittlig kommunestørrelse og graden av selvstyre gjenspeiler det enkelte lands geografi, historie, tradisjoner og politiske veivalg. Som eksempel på ytterpunkter når det gjelder kommunestørrelse nevnes gjerne Storbritannias 433 kommuner, med et gjennomsnittlig innbyggertall på cirka 149 000. De tilsvarende tallene for Frankrike er 36 684 kommuner med et gjennomsnittlig innbyggertall på cirka 1800 (Baldersheim, 2020, s. 188).

Begrepet «kommune» dekker i det hele tatt et mangfoldig fenomen, og favner en stor variasjon av hvordan de lokale politiske institusjonene er utformet, hvilke oppgaver de har, og i hvilken grad de har handlefrihet i utførelsen av dem. Oppgavefordeling og frihetsgrader har med tiden variert, og er gjenstand for stadige endringer hvor særlig spenningen mellom ønsket om nasjonal styring og ønsket om lokal frihet utgjør dynamikken i forholdet mellom nivåene: Hvor lokal kan politikken være innenfor enhetsstatens rammer?

Det er ingen klar konsensus om hvordan demokrati bør defineres og måles (Knutsen et al., 2023, s. 11.) Minimumskrav til systemer som skal kunne kalles demokratiske handler om åpen konkurranse om reelle politiske maktposisjoner (Rasch, 2000; Østerud, 2014). I hvilken grad vi kan si at den reelle lokale makten ligger i kommunestyret, vil være særlig aktuelt i spørsmålet om lokal gjennomføring av nasjonal politikk (Smith, 2012, s. 31).

Kommunenes ulike oppgaver er i liten grad rent kommunale, i betydningen av å være kommunalt initiert, finansiert, og styrt. Kortversjonen av fortellingen om det lokale selvstyrets historie kan i grove trekk beskrives som en utvikling fra «mye frihet over lite, til mindre frihet over mye». Fra å ha en temmelig beskjeden oppgaveportefølje og liten grad av statlig styring etter innføringen av Formannskapslovene i 1837, har kommunene i dag ansvaret for store og viktige velferdsoppgaver, underlagt et omfattende lovverk og hvor statlige overføringer utgjør en stor del av det finansielle grunnlaget. Offentlig forvaltning har økt sin andel av den totale sysselsettingen fra 17 prosent i 1970 til 31,5 prosent i 2024 (Kommuneprofilen.no). Og den sterkeste veksten har vært i kommunene.

Definisjonen av begrepet kommune sier altså ikke noe om hvilke, eller hvor mange oppgaver kommunen skal ha. Ei heller sier den noe om kommunestørrelse, enten det gjelder antall innbyggere, eller størrelse på arealet. Kommunestørrelse og oppgavefordeling kan endre seg, men uten en form for lokal demokratisk styring er de ikke lenger kommuner. Kommuner er politiske organisasjoner i den betydning at de bygger på folkelig deltakelse i styringen (Offerdal, 1992; Fiva, Hagen & Sørensen 2021). Demokrati er en del av definisjonen av hva en kommune er – samtidig er dette den dimensjonen ved kommunebegrepet som er sentral i diskusjonen om kommunenes plass i det norske politiske systemet.

«Kjært barn har mange navn …?»

Ulike begreper brukes litt om hverandre om kommunene som demokratiske institusjoner, som «kommunalt selvstyre», «kommunal autonomi», «lokaldemokrati», og «lokalt folkestyre». Begrepene omhandler samme fenomen, men det er språklige nyanser mellom dem i forhold til betoningen av hvor fritt eller selvstyrt det lokale nivået fremstår.

Begrepet «selvstyre» er både et politisk honnørord, og et begrep som benyttes i ulike faglige fremstillinger. Men selve meningsinnholdet er uklart. Rent språklig gir det forventninger om at noe eller noen styrer seg selv. Men det gjør jo kommunene ikke – i alle fall ikke fullstendig. De har beslutningsmyndighet over lokale spørsmål, innenfor de legale grensene og økonomiske rammene som fastsettes av Stortinget.

Flo (2000a, s. 8) påpeker at det ikke eksisterer noen allment akseptert definisjon av hva kommunalt selvstyre er, og skiller mellom tre definisjonstyper i forhold til hvordan begrepet brukes:

  1. «Den ikke-problematiserende bruksmåten», hvor begrepet er synonymt med selve kommuneinstitusjonen, uten eksplisitte krav til, eller vurderinger av hvor stor grad av frihet kommunene faktisk har i forhold til staten.
  2. «Selvstyre» som statisk begrep, et ideal som vi kan måle graden av handlefrihet mot. Brukt på denne måten, kan vi se integrasjon mellom stat og kommune som det motsatte av selvstyre. Imidlertid kan vi også tenke stikk motsatt: At et sterkt statlig engasjement er nødvendig for å realisere selvstyret, ved at statlig politikk gjør kommunene i stand til å løse oppgaver.
  3. «Selvstyre» som dynamisk begrep. Selvstyre er ikke statisk, men skifter med tiden innhold, i forhold til hvilke verdier kommunene representerer, og i forholdet til staten. Dermed gir det lite mening å snakke om at selvstyret øker eller minker, men heller vurdere på hvilken måte selvstyret endrer seg.

Flo velger å benytte den tredje varianten, og begrunner dette med at det er hensiktsmessig for å avdekke variasjonen i bruken av begrepet, både når det gjelder variasjoner mellom aktører og variasjoner over lengre tid. Relasjonen mellom stat og kommune er ikke fastlagt én gang for alle, men endrer seg i takt med utviklingen i samfunn og politikk (Flo, 2000b, s. 3).

Smith (2012) stiller spørsmål om hva det betyr å «styre seg selv», og viser til at omfanget av de oppgavene norske kommuner har ansvar for er omfattende sett i forhold til resten av Europa. Omfanget i seg selv sier riktignok lite om hvor stor valgfrihet kommunene har til å utforme sin virksomhet. Smith påpeker at «selvstyre» for kommune A forutsetter frihet til å velge andre løsninger enn kommune B og C. Dessuten innebærer det at kommunen selv har ansvar for å velge å korrigere for ulikheter som da oppstår mellom kommunene. Uten slik frihet gir ikke begrepet «kommunal autonomi» mening, og det viktigste kriteriet må være friheten til å velge hva som skal gjøres eller ikke gjøres på områder som er av betydning for kommunens innbyggere (Smith, 2012, s. 51).

Baldersheim (2014) definerer lokalt selvstyre som «at kommunane ved dei folkevalde har handlingsrom til å realisere dei preferansane som innbyggjarane gir uttrykk for gjennom val eller på annan måte kommuniserer til dei folkevalde» (Baldersheim, 2014, s. 324). Handlingsrom er altså en forutsetning for selvstyre. Men noen entydig definisjon på hva som er minstemålet av selvstyre for et meningsfylt lokalt demokrati, finnes ikke (Baldersheim & Smith, 2011). Ei heller for hva som er den maksimale lokale variasjonen en enhetsstat kan tåle. Dette handler om faglige og politiske vurderinger (Aarsæther & Vabo, 2002).

Den langsiktige trenden i forholdet mellom staten og kommunene handler om stadig tettere integrasjon (se f.eks. Kjellberg, 1991), og bak denne utviklingen, ligger tre «revolusjoner»:

  1. Demokratirevolusjon i tre bølger: Allmenn stemmerett, partipolitisering av lokalpolitikken, og mobilisering av kvinnelige velgere.
  2. Profesjonalisering har gjort kommunen til viktige og store kompetansearbeidsplasser. Samtidig er det et økende antall politikere i heltid- eller deltidstilsettinger.
  3. Finansieringssystemet har ført til at lokal tjenesteproduksjon er frikoplet fra det lokale ressursgrunnlaget. Inntektssystemet for kommunene innebærer en stor omfordeling fra rike kommuner til inntektssvake kommuner. Statlige overføringer betyr stadig mer for kommunene. (Baldersheim & Smith, 2011, s. 11).

Denne utviklingen har ført til at «kommunalt selvstyre» i betydningen rendyrket lokalpolitikk ikke finnes lenger – i den grad det noen gang har gjort det. Kommunene var rent historisk på sitt mest «selvstyrte» i tiden etter innføringen av Formannskapslovene av 1837 – med en nokså liten oppgaveportefølje, sammenlignet med den betydningen kommunene har i dag. Og siden alle tiltak var basert på lokal finansiering, var handlefriheten den gang i realiteten proporsjonal med den lokale viljen til å pålegge seg selv skatter.

Baldersheim (2014, s. 323) stiller spørsmål ved om det i det hele tatt er relevant å snakke om lokalt selvstyre innenfor en desentralisert velferdsstat. Nå konkluderer for så vidt Baldersheim selv positivt på det retoriske spørsmålet – men understreker at et kommunalt selvstyre fritt for statlig intervensjon ikke er realistisk: Stat og kommune har vokst seg så tett sammen, at man kan snakke om statsbærende kommuner, da staten er avhengig av velfungerende kommuner for å gjennomføre nasjonal velferdspolitikk. Derfor inngår kommunene også i den nasjonale parlamentariske styringskjeden, som iverksetter av statlig politikk.

Det norske systemet kan beskrives som et dobbeltdemokrati, gjennom en todeling av det politiske systemet hvor det lokale og det nasjonale nivået er tett sammenvevd (Baldersheim 2020, s. 185). Her kan kommunene ivareta ulike funksjoner som motmakt mot nasjonal styring, og sørge for vitalisering og dynamikk i dobbeltdemokratiet. Som «velferdsstatens førstelinje» må kommunene samordne en omfattende oppgaveportefølje. I denne rollen blir kommunene både stifinnere når det gjelder å finne løsninger, og formidlere oppover i det politiske systemet hvordan sentralt vedtatt politikk fungerer lokalt.

Andre studier har tatt for seg forholdet mellom nasjonal integrasjon og lokal autonomi ved ulike politikkområder. I boka Det norske flernivådemokratiet (Reitan, Saglie & Smith, 2012) presenteres resultater fra et større forskningsprosjekt om lokal oppfølging av nasjonal politikk i Norge. En av konklusjonene er at kommunene er både selvstyrte og underordnet i særlovgivningen, og at graden av hierarki i stat-kommune-forholdet er langt større innenfor naturvern enn innenfor eldreomsorg.

Når det gjelder eldreomsorgen, viste analysen at det på dette området ikke hadde skjedd noen endring i retning av sterkere statlig styring (Reitan, Saglie og Smith, 2012, s. 345). Dette momentet er særlig interessant sett i lys av Makt- og demokratiutredningens konklusjon om at rettighetsfestingen i velferdstjenestene forrykket balanseforholdet mellom stat og kommune i statens favør. Samtidig kan det stilles spørsmål ved denne sammenligningen med tanke på at naturvern ikke er et rent kommunalt ansvar, men blir forvaltet regionalt gjennom Statsforvalteren.

Lokaldemokratikommisjonen og Ekspertutvalget

Makt- og demokratiutredningens konklusjoner om det svekkede lokaldemokratiet førte til at Stortinget vedtok å nedsette en egen kommisjon som skulle vurdere lokaldemokratiets vilkår og utvikling (Innst. S. nr. 115 (2003–2004)). Kommisjonen fikk et omfattende mandat som omhandlet både en grundig gjennomgang av utviklingen i forholdet mellom stat og kommune, og trekk ved ulike former for lokaldemokratisk deltakelse. Det manglende handlingsrommet som resultat av statlig styring er et underliggende premiss for utvalgets arbeid, noe som fremkommer allerede i mandatet hvor følgende spørsmål stilles:«Hva skjer med borgerne og lokalpolitikerne når staten innskrenker rammene for det kommunale handlingsrommet?» (NOU 2005: 65, s. 15).

Kommisjonens andre innstilling tok for seg situasjonen for det representative lokaldemokratiet, og konkluderte langt mer positivt enn hva Makt- og demokratiutredningen gjorde. Kommisjonen la vekt på at borgerne var fornøyd, både med de tjenestene kommunene leverte og hvordan det lokale demokratiet fungerte. Selv om innbyggernes forhold til kommunen var preget av tillit, mente kommisjonen likevel at det var bekymringsfullt at den lokalpolitiske deltakelsen i større grad handlet om alternative kanaler. Kommisjonen uttrykte bekymring over den fallende valgdeltakelsen, og mente at den sentrale årsaken til dette handlet om at valgene ikke opplevdes som viktige nok for velgerne. Derfor foreslo kommisjonen en sterkere desentralisering av makt og ansvar til kommunenivået (NOU 2006: 7).

Innstillingen fra Lokaldemokratikommisjonen bruker begrepet «selvstyre» i flere sammenhenger, og regjeringen Stoltenberg II – i sin melding til Stortinget Stat og kommune – styring og samspel – understreket det kommunale selvstyrets og det lokale demokratiets egenverdi (Kommunal- og regionaldepartementet 2012, s. 6). Dette er også i tråd med det flertallet i Stortinget ga uttrykk for ved behandlingen av den tidligere nevnte Stortingsmelding nr. 12 (2011–2012), hvor selvstyre innebærer at det må gis rom for at kommunene velger forskjellig:

Flertallet vil støtte regjeringens understreking av at man må ha mindre detaljstyring, men understreker også at økt kommunalt selvstyre kan gi ulikheter mellom kommunene, noe flertallet mener er positivt dersom slike ulikheter avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.

(Kommunal- og regionaldepartementet, 2012, s. 42).

For Regjeringen Solberg var gjennomføring av en kommunereform et av de mest sentrale politiske målene. Ifølge den politiske plattformen for regjeringssamarbeidet mellom Høyre og Fremskrittspartiet, ville en mer robust kommunestruktur sikre mer kompetanse og større faglighet i den enkelte kommunen (Sundvolden-erklæringen 2013, s. 47.) I 2014 ble det satt ned et ekspertutvalg som skulle utarbeide kriterier for en ny kommuneinndeling.

I delrapporten fra ekspertutvalget brukes i mindre grad begrepet «selvstyre» som målsetting i seg selv, men dets funksjon knyttes opp mot nasjonale rammer. Utgangspunktet for forholdet mellom kommunene og staten er at Norge er en enhetsstat, og det lokale selvstyret må fungere innenfor rammene av nasjonale mål. Det er et etablert prinsipp at oppgaver bør legges på det lavest mulige effektive forvaltningsnivået.

Stortinget har gjennom lov gitt kommunene ansvar for grunnleggende nasjonale velferdsoppgaver. Utvalget understreker dog det lokale folkestyrets stilling i Norge, og at det representerer verdier knyttet til folkelig deltakelse og lekmannspåvirkning på løsningen av viktige fellesoppgaver: «Et levende lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og regnes som en forutsetning for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret.» (Vabo et al., 2014a, s. 101).

Nyansene i bruken av selvstyrebegrepet er interessante, særlig med tanke på begrunnelsen for kommunereformen – som blant handler om å styrke kommunene som demokratiske institusjoner. I meldingsdelen til Stortinget om kommunereformen bruker riktignok regjeringen begrepet «selvstyre» i større grad, som her fra innledningen: «Det lokale selvstyret står sterkt i Norge. Regjeringen vil forsterke og utvikle det lokale selvstyret. Kommunereformen er en reform for styrket lokaldemokrati, bedret tjenestetilbud og mer rettsriktig og effektiv forvaltning» (Prop. 95 S, s. 23).

Kommuneloven

Mens det i mandatet for forrige (det vil si den nest siste) revisjonen av kommuneloven ble uttrykt at «Målsetningen for revisjonen er en lovgivning som sikrer og mer de grunnleggende verdier ved det kommunale/fylkeskommunale selvstyret» (Bernt et al., 1990, s. 69), nevnes ikke begrepet «kommunalt selvstyre» i det hele tatt i selve formålsparagrafen til kommuneloven av 1992 (Bukve & Offerdal, 2002). I stedet brukes begrepet «folkestyre»:

Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling … ».

(Lov om kommuner og fylkeskommuner av 1992, § 1).

Ordbruken er interessant, og kan tolkes som en sterkere vektlegging av kommunene som forvaltere av de kommunale interessene innenfor rammen av det nasjonale felleskapet.

I utredningen om kommuneloven av 1992 skriver lovutvalget at «(…) i stedet for å blankpusse fortidens idealer, bør man heller sikte på å «gjenopplive verdiene ved å gi dem et konkret innhold, tilpasset dagens omfang av offentlig virksomhet» (Bernt et al. 1990, s. 13).

Baldersheim (2014) påpeker at ordbruken kan virke paradoksal, siden Norge hadde underskrevet Det europeiske charter for lokalt selvstyre, som nettopp tilrår at lokalt selvstyre enten grunnlovsfestes eller gis annet sterkt lovvern. Charteret bruker begrepet «local selfgovernment», og et sentralt krav her er at det lokale selvstyret skal gi et vesentlig bidrag til demokrati, effektiv forvaltning og desentralisering av makt. Dette innebærer at kommunene skal ha ansvar for viktige oppgaver, med tilstrekkelige ressurser til å løse dem, og med rom for lokalt skjønn i oppgaveløsningen. Retten til selvstyre skal utøves gjennom demokratisk valgte organer (Concil of Europe (1985); Baldersheim 2014).

I Europakommisjonens statusrapport fra 2015 fikk Norge en relativt dårlig score på grunn av manglende lovfesting av det lokale selvstyret (Ladner, Keuffer & Baldersheim, 2016). Forslag om lovfesting har vært fremmet i Stortinget flere ganger, men oppnådde ikke flertall før i 2016. Ordlyden ble som følger: «Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.» (Grunnloven, § 49, annet ledd). I formålsparagrafen til den nye kommuneloven av 2018, er det blitt plass til opptil flere av «godordene» – både selvstyre, folkestyre og lokaldemokrati:

«Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Loven skal legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne (…)».

(Kommuneloven § 1)

I en analyse av det lokale selvstyret i de fem nordiske landene fra 2019 kommer Norge nå sterkere ut – med bakgrunn i grunnlovsfesting av det lokale selvstyret, ny kommunelov og at kommunene kan få prøvd sin lovforståelse for en domstol. Samtidig trekker bindende bemanningsnormer ned (Baldersheim et al., 2019).

Lokalt selvstyre: Lokalpolitisk handlingsrom – hva innebærer det?

Selv om det ser ut til å råde stor enighet om at det lokale handlingsrommet er mer begrenset enn tidligere, er også dette et begrep som i liten grad er definert og operasjonalisert. Det er også uklart hvordan handlingsrommet tidligere har vært større– enten vi ser det i forhold til type oppgave, økonomi, eller tidsepoke. Det råder heller ikke noen grunnleggende enighet om hva som er «minstemålet» av handlingsrom før det å delta i lokal politikk blir meningsløst.

Lokaldemokratikommisjonen av 2004 påpeker da også at dette preger debatten, men er tydelig på at det er i handlingsrommet lokaldemokratiet skal utfolde seg, og at uten et lokalpolitisk spillerom blir deltakelse i lokalpolitikken uinteressant (NOU 2005: 6, s. 11). Handlingsrom sees dermed som en forutsetning for et lokalt demokrati.

Lokaldemokratikommisjonen diskuterer innholdet i begrepet «handlingsrom», og tar utgangspunkt i tre ulike aspekter:

  • Handlingsrommet – hva kommunene prinsipielt kan foreta seg.
  • Handlingsmulighetene – hva man rent praktisk kan gjøre.
  • Handlingsevne – evnen (politisk, økonomisk, administrativt, sosialt og teknisk) til å følge opp de mål man har satt seg.

(NOU 2005: 6, s. 36)

Det lokale selvstyret er såkalt «negativt avgrenset», det vil si at kommunene fritt kan påta seg oppgaver såfremt disse ikke eksplisitt er lagt til andre organer. Eller sagt med litt andre ord: Stortinget bestemmer hva kommunene skal gjøre, ved å pålegge kommunene oppgaver. Stortinget bestemmer også hva kommunene ikke skal gjøre, ved å legge oppgaver til andre organer. I utgangspunktet kunne dette innebære et svært omfattende handlingsrom. Men begrensede ressurser innebærer at kommunene må prioritere mellom de tiltakene de ønsker å sette i verk. Og denne prioriteringen handler både om hvilke oppgaver de så må prioritere, og på hvilken måte de skal løses.

Lokalt selvstyre: Handlingsrommet

Det første aspektet er knyttet til hva kommunene kan gjøre – det vil si i hvilken grad oppgaver er lagt til kommunene, eller om de er lagt til andre nivåer. Kommunene har ansvaret for mange av de viktigste oppgavene i velferdsstaten. Noen av oppgavene har fulgt kommuneinstitusjonen helt siden 1837, mens andre har kommet til senere, enten ved at oppgaver er pålagt dem fra staten, eller at kommunene har satt i gang tiltak selv.

Forestillingen om at kommunenes økende betydning kun handler om statlige pålegg, er i det hele tatt for enkel. En viktig del av historien om utviklingen av velferdsstaten handler om hvordan kommunene har gått foran og satt i gang tiltak som senere er blitt nasjonal politikk (Christensen et al., 2002, s. 155). Det at staten pålegger kommunene oppgaver, er ikke nødvendigvis det samme som at det var staten som «oppfant» dem: Det var for eksempel ikke staten som tok det første initiativet til verken aldershjem eller alderspensjon.

Det første kommunale aldershjemmet i Norge var Nystu Trønnes i Stor-Elvdal kommune i Hedmark fylke (nå Innlandet), som ble åpnet i 1898. Samme kommune var for øvrig også den første som innførte kommunal alderspensjon i 1916 (Hovland 1987, s. 137). Kommunene har tatt på seg oppgaver innenfor mange ulike politikkområder, uten at dette har sitt utspring i statlige pålegg.

Historien om velferdsstaten er dermed også historien om utviklingen av velferdskommunen, hvor kommunene har hatt en viktig rolle som innovatører. Staten har i sin tur regulert de kommunale velferdsordningene, for så å gjøre dem universelle. Gjennom ulike lover, reguleringer og økonomiske overføringer har staten primært fungert som utjevningsstat (Grønlie 1987, s. 253). Grønlie påpeker også at de periodene hvor kommunene i særlig grad har vært på offensiven, har sammenheng med de periodene hvor kommunene har hatt god økonomi. Noe forenklet, mener Grønlie at velferdskommunen med sine nye initiativer hadde sin storhetstid fra 1945 og frem til 1960-tallet. Fra da av gikk utviklingen i retning av sterkere statlig styring, og vektlegging av likhet i tjenestetilbudet som sentral politisk verdi.

Lokaldemokratikommisjonen diskuterer videre i hvilken grad stor makt over få oppgaver er å anse som et større handlingsrom enn det å ha begrenset makt over mange oppgaver. Det er en interessant problemstilling, og kan også knyttes til den historiske utviklingen av det lokale selvstyret helt fra innføringen av formannskapslovene av 1837, da de som tidligere nevnt hadde få oppgaver og lite statlig innblanding. Et stort handlingsrom er heller ikke nødvendigvis det samme som et høyt aktivitetsnivå. Kommunene kan velge et lavt aktivitetsnivå, lave standarder og minimumsløsninger på de ulike områdene de har ansvaret for.

Man kan også – i alle fall i teorien – se for seg at partier som er tilhengere av lav offentlig aktivitet ville velge å senke det lokale skattøret til lavest mulige nivå, og legge omfang og kvalitet på den lokale aktiviteten deretter. Slik reglene for inntektsskatt er utformet, har kommunene anledning til å fastsette skattesatsene innenfor et intervall (Fiva, Hagen & Sørensen 2021, s. 68). Det vil si at kommunene kan senke skattesatsene, men i praksis er det ingen som benytter seg av muligheten. Siden 1979 har alle kommunene lagt seg på høyeste nivå, uansett hvordan partisammensetningen er i kommunestyret.

Lokalt selvstyre: Handlingsmuligheter

Økende bruk av rettighetsfesting var en av Makt- og demokratiutredningens hovedbegrunnelser for beskrivelsen av det lokale selvstyret som svekket. Rettsliggjøring medførte en avpolitisering av fordelingsvedtakene, gjennom en forskyvning fra en politisk til en administrativ arena (NOU 2005: 6, s. 37). Særlig handlet dette om velferdstjenestene.

Lokaldemokratikommisjonen påpeker at lovregulering i seg selv ikke er noe nytt, og at graden av detaljering i lovgivningen varierer sterkt. Lovene kan rette seg både mot målene, mot virkemidlene og mot krav til ressursbruk. Et viktig skille går mellom lovgivning som etablerer plikter for kommunene og lovgivning som etablerer individuelle rettigheter. Mens det første innebærer en plikt for kommunene å etablere bestemte tjenester uten at det medfører bestemte rettigheter for innbyggerne, innebærer individuelle rettigheter en langt sterkere juridisk binding av kommunene.

Kommisjonen nevner grunnskolen som eksempel på en tjeneste hvor den statlige reguleringen er sterkest, og som både innebærer plikter for kommunene og rettigheter for innbyggerne. I «andre enden» nevner kommisjonen ulike tiltak innunder arealplanlegging og utbyggingstiltak som eksempler på områder hvor kommunene står fritt til å utforme sine tjenester.

Mye av kommunenes virksomhet handler om oppgaver hvor staten har forpliktet kommunene til å gi tilbud, men uten at det medfører individuelle rettigheter med klare kriterier for tildeling av tjenester. Som eksempel på dette kan nevnes oppgaver innunder sosialtjenesteloven (lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 2009). Her varierer omfanget mellom kommunene, blant annet som følge av de økonomiske rammene den enkelte kommune har.

Men også andre forhold kan ligge til grunn for ulikheter. Hanssen et al., (2024) viser til hvordan to kommuner i Troms hadde forskjellige satser for sosialhjelp som følge av helt ulike begrunnelser for valg av nivå. Den ene ordføreren uttrykte at det var viktig å sørge for såpass lave satser at den enkelte ikke vennet seg til å «gå på sosialen», mens den andre ordføreren vektla at satsene måtte være høye nok til at folk kunne leve et verdig liv (Hanssen et al., 2024, s, 171). Dette som eksempel på at innenfor dette politikkområdet kan det være rom for ulike lokale vurderinger og føringer, og dermed ulik politikk.

Lokalt selvstyre: Handlingsevne

Kommunenes handlingsevne er særlig knyttet til økonomi. Dette var også et sentralt poeng for Makt- og demokratiutredningens vurdering. Lokaldemokratikommisjonen påpeker at den største begrensningen for handlingsrommet, ligger i finansieringen av kommunesektoren og kommunenes begrensede muligheter til selv å bestemme sine skattesatser. Kommisjonen påpeker også det paradoks at jo viktigere kommunene er blitt som tjenesteytere og økonomiske aktører, jo viktigere er det også for staten å sørge for at kommunenes virksomhet er under en stram makroøkonomisk kontroll.

Taket på handlingsrommet består av kravet om budsjettbalanse, og trusselen om «å havne i ROBEK». ROBEK står for Register om betinget godkjenning og kontroll, det vil si et register over kommuner som er i økonomisk ubalanse. Disse kommunene kan blant annet ikke ta opp lån eller inngå ulike leieavtaler uten at ansvarlig departement (i praksis: Statsforvalteren) har godkjent det (Haraldsvik et al., 2018).

Selv om kommunenes handlingsevne er knyttet til økonomi, forklarer ikke økonomi alt. Kommisjonen påpeker at riktignok har kommuner med høye inntekter bedre tjenestedekning enn fattige kommuner – men når en korrigerer for ulikhet i inntektsgrunnlag, fremtrer et litt annet bilde: De rike kommunene kommer faktisk dårligere ut når det gjelder nivå og dekningsgrad for de kommunale tjenestene enn de middels rike. Det er ingen automatisk sammenheng mellom høye økonomiske overføringer og høy politisk handlingsevne. Derimot ser det ut til at god ressursutnyttelse har sammenheng med kommunenes evne til innovasjon i forvaltningen av oppgavene.

Ut ifra disse tre aspektene, utarbeidet kommisjonen en typologi over kommunal uavhengighet/autonomi i forhold til staten (NOU 2005: 6, s. 36):

Handlingsrommet i det lokale selvstyret - Mona Strand - Samfunn og økonomi september 2025

Typologien åpner for at «handlingsrom» ikke er statisk, men kan være forskjellig ut ifra variasjonene i de ulike dimensjonene ved handlingsrombegrepet. Ytterpunktene utgjøres av kategori 1, hvor kommunene er å anse som rene effektueringskommuner, og kategori 8, hvor kommunene har nærmest total frihet.

Kommunene kan være ulike på mange måter, og dette påvirker handlingsrommet. Men man kan også se for seg at graden av frihet kan variere mellom ulike oppgaver. Innenfor velferdsoppgavene kan det være stort handlingsrom, men mindre handlingsevne på grunn av begrensede økonomiske ressurser. Altså: Man kan i teorien tenke seg ulike løsninger for disse oppgavene, men mulighetene til å realisere dem begrenses av økonomien (kategori 4). Kommisjonen nevner også her grunnskolen som eksempel på en oppgave som kan havne i kategori 1 – med lite handlingsrom, få handlingsmuligheter og liten handlingsevne.

Kommisjonen mener det fortsatt er mange områder hvor det kan drives lokal politikk. Kommunene kan utvide det spillerommet de har, selv innenfor de tjenestene som styres av omfattende lovverk. Styrken i statlig styring varierer, og gir rom for sterkere innslag av lokale vurderinger. Og særlig innenfor samfunnsutvikling har kommunene et stort lokalt handlingsrom.

Kommisjonen konkluderer med at den generelle betraktningen om at kommunene er frarøvet sitt handlingsrom, er for snever (NOU 2005: 6, s. 33). Kommunenes handlefrihet er hverken uinnskrenket eller fraværende, men den er begrenset: Friheten finnes, men den utøves innenfor en nasjonal ramme, og varierer mellom de ulike oppgavene som kommunene har.

Aarsæther og Vabo (2002) stiller spørsmålet om det lokalpolitiske handlingsrommet er tilfredsstillende for en meningsfylt virksomhet. I diskusjonen om fremtiden for kommunene som politiske institusjoner, er dette et grunnleggende spørsmål. Forfatterne stiller opp tre posisjoner i denne debatten:

Den første posisjonen handler om at de store velferdsoppgavene som i dag er lagt til kommunene bør løftes ut av de kommunalpolitiske prioriteringene og overtas av staten. Disse tjenestene handler om grunnleggende rettigheter, og av hensyn til innbyggernes rettssikkerhet bør disse oppgavene overlates til staten (se også Bernt, 1996).

I de rettighetsbaserte velferdsoppgavene kommer heller ikke kommunenes fortrinn som tilpasser av tjenester til lokale forhold til sin rett. Målt i andelen av kommunenes budsjetter, utgjør disse om lag 75 prosent. Av hensyn til kommunenes vitalitet bør kommunene slippe ansvaret for disse oppgavene. Dette vil i så fall utgjøre et dramatisk brudd med utviklingen av kommuneinstitusjonen og dens rolle i det nasjonale demokratiet.

Den andre posisjonen er nærmest helt motsatt: Kommunene bør ha stor frihet til å foreta lokale disposisjoner, også når det gjelder fastsetting av lokale skattesatser. Dermed kan vi få et tjenestenivå tilpasset variasjonene i befolkningens ønsker og behov, og et reelt lokaldemokrati som fremmer deltakelse og en mer meningsfylt lokalpolitisk aktivitet.

Den tredje posisjonen tar utgangspunkt i oppgavefordelingen mellom de ulike nivåene, og argumenterer for at spenninger mellom statlig styring og lokal tilpassing vil være der nærmest uansett hvordan forholdet organiseres. Og denne spenningen både kan og bør kommunene leve med. Det er vanskelig å se for seg at kommunepolitikken ville blitt mer interessant og meningsfylt ved å frata kommunene det meste av de oppgavene de har i dag.

Forfatternes konklusjon er at dette vanskelig kan besvares med forskning, da dette handler om faglige og politiske vurderinger. De påpeker at oppmerksomheten i større grad burde flyttes bort fra de områdene i politikken hvor det råder stor grad av enighet mellom det nasjonale og lokale nivået, til det som er genuint lokalpolitisk interessant. Og da er handlingsrom ikke bare noe man har, men noe man tar, og dermed må de lokale politikerne gå inn for å endre sin rolle: «Utgangspunktet for eit slikt resonnement er at det ikkje berre er det handlingsrommet kommunane formelt sett er gitt gjennom dei statlege rammevilkåra som bestemmer måten kommunen fungerer på. Ein heil del er det faktisk opp til kommunane sjølve om ein vil ta fatt i og gjere noko med» (Aarsæther og Vabo, 2002, s. 29).

Avslutning

Denne gjennomgangen av utvalgte faglige og politiske bidrag viser at begreper som lokalt selvstyre og lokalt politisk handlingsrom brukes med ulikt meningsinnhold. Utgangspunktet for vurderingen kan også være forskjellig – det kan være utviklingen i særlovgivningen, tilbakemeldinger fra lokale politikere, innbyggerundersøkelser mm. Kanskje er det heller ikke riktig å snakke om det lokale politiske handlingsrommet i «bestemt form, entall». Handlingsrom er ikke nødvendigvis en konstant størrelse, som er likt for alle kommuner og alle kommunens oppgaver til alle tider. Hvor mye selvstyre er «nok» for å kunne være et reelt lokaldemokrati? Finnes det noen «syretest» på lokalt selvstyre?

Dette er det ingen fasitsvar på. Men vi bør i alle fall unngå en «skinndiskusjon» hvor vi vurderer det lokale demokratiet etter standarder det aldri er ment å oppfylle. Norske kommuner er ikke å betrakte som delstater i en føderasjon, men er del av en enhetsstat. De er opprettet av, og henter sin myndighet fra, denne.

I dag ser vi en gryende debatt om kommunenes rolle i arealpolitikken. Oppmerksomheten og engasjementet rundt nedbyggingen av naturområder øker, og det stilles spørsmål om hvilket forvaltningsnivå som er best egnet til å ivareta naturmangfoldet (se for eksempel Hanssen, 2023). En økende oppfatning av at dette saksområdet lider under mangelfull saksutredning og neglisjering av hensynet til naturmangfoldet, kan føre til krav om sterkere statlig styring av kommunene på dette området.

Kanskje kan det også bidra til argumentasjon for en ny runde med sammenslåing av kommuner – jf. Ekspertutvalgets påpekning av behov for tilstrekkelig og relevant kompetanse i administrasjonen som en forutsetning for at de lokale folkevalgte får et godt nok beslutningsgrunnlag (Vabo, 2014b, s. 154). Arealpolitikk er et område hvor lokale politikere har ønsket et større handlingsrom, (KS, 2022), og kontrollen med arealbruken er omtalt som en kjerneoppgave for det lokale selvstyret (Baldersheim, 2014, s. 331). Det handler om hvor det skal bygges boliger, legges til rette for industri og næringsvirksomhet, og hvor det skal bygges veier.

I lokale utbyggingssaker møtes ulike verdier i styringssystemet: Lokal frihet versus nasjonal styring. Hensynet til lokale næringsinteresser kan for eksempel gå på tvers av nasjonale verneinteresser. Et eksempel på dette er hyttebygging, som er trukket frem som en av de verste truslene mot norsk natur og da særlig myrområder og gammelskog (Finstad & Fjeld, 2019; Gregersen, 2025).

Et annet aktuelt eksempel fra diskusjonen om kommunenes rolle er rapporten fra Generalistkommuneutvalget. Utvalget ble oppnevnt i 2020, og mandatet var blant annet å «vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn, og vurdere grunnlaget for et generalistkommunesystem» (NOU 2023: 9, s. 13.).

Utvalget anbefalte at generalistkommuneprinsippet fremdeles skulle gjelde. Men en forutsetning for at kommunene skulle ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å løse alle sine oppgaver, var nettopp større kommuner (NOU 2023: 9, s. 15).

Verken kommunestruktur eller oppgavefordeling mellom styringsnivåene er «hugget i stein», og vil til enhver tid speile den rådende oppfatningen om hvilket nivå som er best egnet til å ha ansvar for ulike oppgaver og hvor sterk nasjonal styring den lokale oppgaveløsningen skal være underlagt. Utviklingen av forholdet mellom styringsnivåene viser at kommunene har fått ansvar for stadig flere oppgaver, og det har vært få tilløp til forslag om å frata kommunene ansvar. Det er vanskelig å se for seg en slags «endelig løsning» på dimensjoneringen av lokal frihet og nasjonal styring.

I den grad vi i denne gjennomgangen kan konkludere med noe konkret, slutter vi oss til Flos (2008a) tilnærming til selvstyrebegrepet som et dynamisk begrep. Forholdet mellom stat og kommune er preget av stadig større integrasjon, hvor det ikke nødvendigvis er slik at i den grad statlig styring øker, vil det lokale selvstyret minke tilsvarende. Kommunenes utfordring vil alltid være å finne lokale løsninger, for både lokalt og sentralt vedtatt politikk. Og for denne utfordringen finnes ingen «fasit», annet enn å prøve å finne den beste løsningen til enhver tid.

Note

1. Ordet «robust» nevnes for øvrig hele 36 ganger i proposisjonens kap. 4, Kommunereform.

Litteratur

Aarsæther, N. & Vabo, S. (2002). Fristilt og velstyrt? Fokus på kommune-Norge. Oslo: Det norske Samlaget.

Askim, J. & Sivertsen, T. (2011). «Hvem tar regninga? Finansiering av reformer som vedtas på statlig nivå og implementeres i kommunene». I H. Baldersheim & E. Smith (Red.). Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre? En publikasjon fra Demokratiprogrammet ved Universitetet i Oslo(s. 213–232). Oslo: Abstrakt forlag.

Baldersheim, H. & Rose, L. E. (2011). Hvordan fungerer lokaldemokratiet? Kartlegging av innbyggernes og folkevalgtes erfaringer og oppfatninger. En sammenfattende rapport basert på 82 kommuner. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap.

Baldersheim, H. & Rose, L. E. (2014). «Kommunale reformer som teoretiske utfordringer: Linjer og paradokser i lokal politikk og organisering». I H. Baldersheim & L. E. Rose (Red.). Det kommunale laboratorium: teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering (3. utg., s. 9–16). Bergen: Fagbokforlaget.

Baldersheim, H. & Smith, E. (2011). «Kommunalt sjølstyre og lokalt folkestyre i velferdsstaten: risikabelt samband». I H. Baldersheim & E. Smith (Red.). Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre? En publikasjon fra Demokratiprogrammet ved Universitetet i Oslo(s. 9–24). Oslo: Abstrakt forlag.

Baldersheim, H. (2014). «Den statsbærende kommunen og rommet for lokalt sjølstyre». I H. Baldersheim & Ø. Østerud (Red.). Det norske demokratiet i det 21. århundre (s. 322–345). Bergen: Fagbokforlaget.

Baldersheim, H. (2020). «Kommuner og regioner i velferdsstaten – dobbeltdemokratiets dilemmaer». I J. E. Grindheim, K. Heidar & K. Strøm. Norsk politikk (s. 185–207). Oslo: Universitetsforlaget.

Baldersheim, H., Houlberg, K., Lidström, Hlynsdottir, E. & Kettunen, P. (2019). Local autonomy in the Nordic Countries. Universitetet i Agder: Rapport april 11.

Bernt, J. F. et al. (1990). Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner (NOU 1990:13). Oslo: Forvaltningstjenestene.

Bernt, J. F. (1996). Rettssikkerhet i den kommunaliserte velferdsstat. Lov og rett: 625–626.

Bjørklund, T. & Saglie, J. (2000). Lokalvalget i 1999. Rekordlav og rekordhøy deltakelse (ISF Rapport 2000:12).Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Bukve, O. & Offerdal, A. (Red.). (2002). Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Det Norske Samlaget.

Christensen, T., Egeberg, M., Larsen, H. O., Lægreid, P. & Roness, P. G. (2002). Forvaltning og politikk. Oslo: Universitetsforlaget.

Council of Europe. (1985). European Charter of Local Self-government (ETS no. 122). Hentet 20.06.14 fra http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm

DFØ: Innbyggerundersøkelsen 2024.
https://dfo.no/undersokelser/innbyggerundersokelsen-2024 lest 20.01.25.

Eriksen, E. O. (2001). Demokratiets sorte hull. Abstrakt forlag.

Finstad, A. I. & Fjeld, I. E. (2019). – Hyttebygging er den største trugselen mot norsk natur – NRK Norge – Oversikt over nyheter fra ulike deler av landet. Lest 08.05.2025.

Fiva, J. H., Hagen, T. P. & Sørensen, R. J. (2021). Kommunal organisering: effektivitet, styring og demokrati (8. utg.). Oslo: Universitetsforlaget.

Flo, Y. (2000a). Mellom stat og sjølstyre. Fylket i norsk styringsverk etter 1945 (LOS-rapport 2000:0003). Bergen: LOS-senteret.

Flo, Y. (2000b). Kommunen og konstitusjonen. Om statusen til det kommunale sjølvstyret i det norske styringsverket (LOS-notat 2000:0032). Bergen: LOS-senteret.

Gregersen, R. (2025). Planlagt hyttebygging truer naturskogen – NRK Innlandet – Lokale nyheter, TV og radio Lest 08.05.25.

Grunnloven. LOV 1814-05-17. (2018). Hentet på https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1814-05-17-nn

Grønlie, T. (1987). «Velferdskommune og utjevningsstat. 1945-1970». I H. E. Næss, E. Hovland, T. Grønlie, H. Baldersheim & R. Danielsen (Red.). Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år (s. 199–281). Oslo: Universitetsforlaget.

Hanssen, G. S. (2023). Er naturansvaret for tungt for kommunene? Kommunal Rapport, 29. september 2023.

Hanssen, G. S., Helgesen, M. K. & Vabo, S. I. (2024). Politikk og demokrati. En innføring i stats- og kommunalkunnskap (4. utg.). Oslo: Gyldendal akademisk.

Haraldsvik, M., Hopland, A. O. Nyhus, O. H. (2018). ROBEK – kort vei inn, lang vei ut: Hvorfor forblir noen lenge i registeret og hva gjøres for å komme seg ut? Senter for økonomisk forskning: Rapport 03/18.

Haugen, T. et al. (1988). Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen (NOU 1988: 38). Oslo: Forvaltningstjenestene.

Haugsgjerd, A. & Segaard, S. B. (2020). Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet. Kunnskapsstatus og utviklingstrekk. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rapport 2020:6.

Hovland, E. (1987). «Grotid og glanstid». I H. E. Næss, E. Hovland, T. Grønlie, H. Baldersheim & R. Danielsen (Red.). Folkestyre i by og bygd(s. 31–154). Oslo: Universitetsforlaget.

Innst. S. nr. 115 (2003–2004). Dokument nr. 8:4 (2003–2004). Privat forslag fra stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og May Britt Vihovde om oppnevning av en kommisjon for lokaldemokrati. Hentet på https://stortinget.no/globalassets/pdf/representantforslag/2003-2004/dok8-200304-004.pdf

Jacobsen, D. I. (2020). Perspektiver på Kommune-Norge. Bergen: Fagbokforlaget.

Juel, D. et al. (1974). Mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen (NOU 1974: 53). Oslo: Forvaltningstjenestene.

Kjellberg, F. (1991). Kommunalt selvstyre og nasjonal styring. Mot nye roller for kommunene? Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 7(1), 45–63.

Knutsen, C. H., Dahlum, S., Allern, E. H., Hagfors, S. B., Kalusen, J. E, Søyland, M. & Wig, T. (2023). Tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Rapport UIO. Institutt for statsvitenskap.

Kommunal- og regionaldepartementet. (2012). Stat og kommune – styring og samspel. (St.meld. nr. 12, 2011–2012). Oslo: Departementet.

Kommuneloven. LOV-1992-09-25-107. (2017). Hentet fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1992-09-25-107

Kommunal – og moderniseringsdepartementet. (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015 Prop 95S (2013–14) Hentet fra https://www.regjeringen.no

KommuneProfilen. Statistikk og nøkkeltall om sysselsetting i offentlig og privat sektor i kommuner og fylker – basert på statistikk fra SSB. Lest 07.05.25.

KS. (2022). Økt lokalt handlingsrom for bærekraftig arealbruk – Hjem Publisert 11.11.2022. Lest 08.05.25

Ladner, A., Keuffer, N. og Baldersheim, H. (2016). Self-rule Index for Local Authorities. Final report. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2016.

NOU 2023: 9. (2023). Generalistkommunesystemet. Likt ansvar – ulike forutsetninger. Kommunal- og distriktsdepartementet.

Offerdal, A. (1979). «Kommunane som iverksettarar av statlig politikk». I H. Baldersheim, A. Offerdal & T. Strand (Red.). Lokalmakt og sentralstyring. Samspel og konflikt mellom stat og kommune om lokalpolitikken(s. 46–61). Bergen: Universitetsforlaget.

Offerdal, A. (1992). Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget.

Offerdal, A. & Aars, J. (1999). «Kommunene og det lokale demokratiet I en omstillingsfase». I Offerdal, A. & Aars, J. (Red.). Lokaldemokratiet: status og utfordringer. Aktuelle forskningsbidrag (s. 9–18.) Oslo: Kommuneforlaget.

Prop. 1 S (2017–2018). For budsjettåret 2018. Hentet på https://www.regjeringen.no/contentassets/f2a804efb5444456b68c47baf567f8df/no/pdfs/prp201720180001hoddddpdfs.pdf

Rasch, B. E. (2000). Demokrati – ideer og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.

Reitan, M., Saglie, J. & Smith, E. (2012). «Nasjonal styring og lokal autonomi i flernivådemokratiet». I M. Reitan, J. Saglie & E. Smith (Red.). Det norske flernivådemokratiet (s. 341–356). Oslo: Abstrakt forlag.

Rose, L. (2014). «Demokratiteori – forventninger og virkelighet». I H. Baldersheim & L. Rose (Red.). Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering (s. 19–50). Bergen: Fagbokforlaget.

Sevland et al. (2005). Samspill og tillit om staten og lokaldemokratiet (NOU 2005: 6) Oslo: Departementet.

Sevland et al. (2006). Det lokale folkestyret i endring. Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken (NOU 2006: 7). Oslo: Departementet.

Skirbekk, H. (2012). «Tillitens betydning i Norge og Norden». I H. Skirbekk & H. Grimen (Red.). Tillit i Norge. Oslo: Res Publica.

Smith, E. (2012). «En naturlov? Om kommunenes plass på bunnen av forvaltningshierarkiet». I M. Reitan, J. Saglie & E. Smith (Red.). Det norske flernivådemokratiet(s. 31–66). Oslo: Abstrakt forlag.

Vabo, S. I., Hagen, T. P., Borge, L. E., Brandtzæg, B. A., Holmli, H., Ohm, H. M. & Hagerupsen, M. (2014)a. Kriterier for god kommunestruktur. Delrapport fra ekspertutvalg. Oslo: Departementet.

Vabo, S. I., Hagen, T. P., Borge, L. E., Brandtzæg, B. A., Holmli, H., Ohm, H. M. & Hagerupsen, M. (2014)b. Kriterier for god kommunestruktur. Sluttrapport fra ekspertutvalg. Oslo: Departementet.

Winsvold, M. S. (2021). Hvem vil ha lokalt selvstyre?
Hvem vil ha lokalt selvstyre? – Institutt for samfunnsforskning lest 10.12.24.

Østerud, Ø., Engelstad, F. & Selle, P. (2003). Makten og demokratiet: en sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal akademisk.

Østerud, Ø. (2014). Statsvitenskap. Innføring i politisk analyse. Universitetsforlaget.