Kongelig resolusjon angående Røldal-Suldal kraftverk: Er kravene til begrunnelse overholdt?

Foto: AdobeStock

Morten Walløe Tvedt¹ professor i rettsvitenskap ved Institutt for retts­vitenskap, filosofi og internasjonale studier (IRFI) ved Fakultet for økonomi og ­samfunnsvitenskap, Universitetet i Innlandet
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2026
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT

1. Bakgrunn om Røldal-Suldal Kraft som leder frem til kongelig resolusjon av 11. juni 2021

Ved kongelig resolusjon av den 11. juni 2021 om Røldal-Suldal kraftanlegg, fattet regjeringen flere delvedtak. Til sammen gav disse delvedtakene Lyse Kraft DA en evigvarende rett til kraftverkene og fallrettighetene i Røldal og Suldal. Lyse Kraft DA eies av fjorten rogalands­kommuner og Hydro Energy AS.

En konsekvens av den kongelige resolusjonen var at ­staten ikke tok hjemfall. Vertskommunene Ullensvang og Suldal fikk dermed heller ikke del i noe hjemfall. I artikkelen vurderes det om denne kongelige resolusjonen oppfyller forvaltningsrettens regler om begrunnelse. Om eventuelle svakheter i begrunnelsen er tilstrekkelig til å gjøre vedtaket ugyldig, tas ikke opp.

Den kongelige resolusjonen reiser flere rettslige problemstillinger som ikke behandles i denne artikkelen. Det kan spørres om lovendringene som gjorde vedtaket mulig, er i strid med forbudet i Grunnloven § 97 om tilbakevirkende kraft.² Vedtaket reiser EØS-rettslige spørsmål, for eksempel om vedtaket utgjør ulovlig statsstøtte, etter EØS-­avtalen artikkel 61.³

Det kan også spørres om vedtaket skulle ha vært vurdert opp mot EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet) (2000/60/EF) som ble gjennomført i og med vannforskriften FOR-2006-12-15-1446, eller andre EU-rettslige kilder som handler om planer eller arealdisponering. I denne artikkelen avgrenses det mot disse rettslige grunnlagene, fokus her er å se på begrunnelsene opp mot kravene som stilles i norsk forvaltningsrett.

Historisk har Hydro Energy utøvet eierskap til anleggene i Røldal-Suldal først gjennom direkte eierskap til anleggene og senere gjennom Røldal-Suldal Kraft (RSK) AS. Den opprinnelige konsesjonen ble gitt den 21. desember 1962 i kongelige resolusjon, med 60 års varighet. Hydro Energy opprettet RSK Holding AS og overførte eiendeler og rettig­heter til Røldal-Suldal Kraft AS til dette holdingselskapet. I 2022 ville konsesjonen utløpe og bli gjenstand for hjemfall til staten, med inntil en tredel til verts­kommunene Ullensvang og ­Suldal, etter lov om konsesjon for rettigheter til vannfall mv. (vannfallrettighetsloven) LOV-1917-12-14-16 § 11, fjerde ledd.

Lyse Kraft DA ble stiftet 17. september 2020 som et nytt selskap. Ved opprettelsen av Lyse Kraft DA overdro tidligere Lyse ­Produksjon sine heleide kraftverk og uttaksrettigheter i deleide kraftverk til det nye selskapet med delt ansvar. Hydro Energi skjøt inn sine aksjer i RSK Holding AS som tingsinnskudd, og fikk 25,6 prosent av andelene i Lyse Kraft DA.⁴

Den 22. oktober 2020 søkte selskapene Olje- og energidepartementet (OED) om unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett for de ulike transaksjonene på vei til etableringen av Lyse Kraft DA (LKDA), som ifølge den kongelige resolusjonen omfatter følgende transaksjoner:

1. LKDA erverver Lyse Produksjons ­heleide kraftverk, og Lyse Produksjons konsesjoner overføres til LKDA.
2. LKDA erverver Lyse Produksjons andel av Sira-Kvina Kraftselskap DA.
3. LKDA erverver Lyse Produksjons uttaksrett i Ulla-Førre.
4. I 2019 ervervet RSK Holding 45,31 prosent direkte eierskap i RSK-anleggene, og det ble gitt utsatt frist for å søke om konsesjon for dette ervervet.
5. I 2019 ervervet RSK Holding 91,26 prosent av aksjene i RSK AS, og det ble gitt utsatt frist for å søke om konsesjon for dette ervervet.
6.  LKDA erverver 100 prosent av ­aksjene i RSK Holding.
7. Hydro Energi erverver 25,6 prosent av selskapsandelene i LKDA.
8. Konsesjoner for RSK-anleggene med vilkår om tidsbegrensning og hjemfall omgjøres.
9. Hydro Energi skal være drifts­ansvarlig for alle kraftverkene som LKDA eier.⁵

Den 11. juni 2021 vedtok Kongen i statsråd en kongelig resolusjon som innebærer en godkjenning av alle søknadene og som gir Lyse Kraft DA en evigvarende konsesjon til Røldal-Suldal-anleggene. Vannfallrettighetsloven §§ 8 og 5 er de sentrale kompetansebestemmelsene for å gi Lyse Kraft DA en evigvarende rettighet til RSK. Hjemmelen for å gi Lyse Kraft DA konsesjon er vannfallrettighetsloven § 5, som lyder som følgende:

Foretak som er organisert etter statsføretakslova, og norske kommuner og fylkeskommuner kan få konsesjon til å erverve eiendomsrett til vannfall på de nærmere vilkår Kongen fastsetter. Konsesjon kan også gis til et bestemt selskap, foretak eller lag eller en bestemt sammenslutning som direkte eller indirekte er eid av et statsforetak eller en av eller flere kommuner eller fylkeskommuner på en slik måte at statsforetaket, kommunen eller fylkeskommunen alene eller sammen direkte eller indirekte innehar minst to tredeler av kapitalen og stemmene, og organiseringen er slik at det åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap. (uthevet her)

Utgangspunktet er at konsesjon skal gis til foretak som er offentlig eid. Konsesjonsmyndigheten har kompetanse til å innvilge slik konsesjon til et offentlig selskap der et private rettssubjekt har en mindre eierandel, mens eierskapet likevel er åpenbart reelt offentlig. Bestemmelsen oppstiller tre vilkår for at et selskap som er delvis privat eid skal kunne få slik konsesjon:

Det første vilkåret er at kommunene direkte eller indirekte innehar minst to tredeler av kapitalen. Det andre vilkåret er at kommunene direkte eller indirekte innehar minst to tredeler av stemmene i sels­kapet. Det tredje vilkåret er at det «åpenbart foreligger ­reelt offentlig eierskap» for kommunene. Det er et vilkår for å innvilge Lyse Kraft DA konsesjon at det private selskapet (Hydro Energy AS) kun er deleier mens styrelsen av selskapet er offentlig.

Disse tre vil­kårene må være oppfylt. Hvis først konsesjon gis, følger det av vannfall­rettighetsloven § 8 at konsesjoner etter § 5 gis på «ubegrenset tid».

Røldal-Suldal-anleggene var eid av et privat selskap og konsesjonsmyndig­hetene kunne således ikke gi noen evigvarende rettighet på Hydro Energy AS sin hånd. For at konsesjon skulle kunne gis etter vannfallrettighetsloven måtte eierskapet overføres fra Hydro Energy AS til et selskap med offentlig eierskap. For at Røldal-Suldal-anleggene skulle kunne gis en evigvarende konsesjon, må eierskapet til RSK oppfylle de tre vilkårene. For at Lyse Kraft DA skulle komme i en posisjon som oppfylte disse tre vilkårene, måtte konsesjonsmyndigheten treffe en serie forvaltningsvedtak, som er avgjort i og med den kongelige resolusjonen.

Den kongelige resolusjonen av 11. juni 2021 består forvaltningsrettslig av en rekke vedtak (kgl.res., s. 1), som alle er nødvendige for å komme fra den ­faktiske og rettslige situasjonen i 2019 til ordningen etter den kongelige resolusjonen i 2021. Temaet for denne artikkelen er å belyse om to av de sentrale vurderingene som er gjort i denne kongelige resolusjonen er begrunnet på slik måte som forvaltningsloven, supplert med relevante rettskilder, krever. Vedtakene som inngår i den kongelige resolusjonen diskuteres opp mot forvaltningsrettslige krav til begrunnelsen av vedtak.

2. Forvaltningsrettslige krav til begrunnelse

De rettslige grunnlagene som sammen etablerer krav til begrunnelse, er forvaltningsloven § 25 og domstolskapte regler om krav til begrunnelse av skjønnsutøvelsen. Norsk forvaltningsrett stiller ulike krav til begrunnelsen for de ulike delene av et forvaltningsvedtak. Forvaltningsloven § 25 gjelder alle typer av ­enkeltvedtak.⁶

I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette ­parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.

I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket ­bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et ­dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstillingen tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstill­ingen.

De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.

Kravet til begrunnelse som fremkommer av forvaltningsloven § 25 andre ledd handler om at vedtaket må vise til de relevante opplysningene i saken som er nødvendige for å avgjøre om vilkårene for å fatte vedtaket er oppfylt. Begrunnelsen må vise at faktum oppfyller de aktuelle vilkårene som aktualiserer kompetansen til organet.

Forvaltningsloven § 25 tredje ledd oppstiller etter ordlyden et midlere krav til begrunnelse for avveiningen av ­aktuelle hensyn i skjønnsutøvelsen. Ordlyden ­bruker formuleringen om at hovedhensynene som har vært avgjørende for skjønnsavveiningen «bør nevnes».

Hvor langt begrunnelsesplikten går når det gjelder å spesifisere de ulike hensynene og hvordan de må veies mot hverandre, er etter ordlyden uklart. Ordlyden «bør nevnes» indikerer at kravene til begrunnelsen for avveiningen ikke er streng. Høyesterett har fortolket og videreutviklet kravet til begrunnelse for hensynene i skjønnsutøvelsen.

Høyesterett fortolket og anvendte kravene til begrunnelse i Isenedommen Rt 1981, side 745. Faktum i saken handler om gyldigheten av et vedtak om forkjøpsrett innenfor landbruket. Faktum i dommen har visse paralleller til RSK-konsesjonen i og med at begge sakene handler om arealdisponering som er ment å vare over lang tid.

I begge sakene får vedtakene stor betydning for private eiere av grunn. Høyesterett uttaler seg generelt om hvordan kravene til begrunnelse skal forstås og praktiseres. Høyesterett skriver på side 748 følgende:

Når det gjelder et vedtak så inn­gripende som det foreliggende, skjerpes kravene til begrunnelsen. Det må fremgå at vedtaket er truffet etter et saklig og forsvarlig skjønn. Ikke minst må dette gjelde når resultatet av vedtaket umiddelbart fremtrer som så lite rimelig som tilfellet er her.

Høyesterett legger til grunn at der et vedtak er inngripende, blir kravene til begrunnelsen strengere. Høyesterett bygger på en norm om at vedtaket må være bygget på «et saklig og forsvarlig skjønn». Det må altså fremkomme av begrunnelsen at forvaltningsorganet har truffet avgjørelsen basert på et saklig og forsvarlig skjønn.

I Isenedommen skriver Høyeste­rett at «[…] departementets avgjørelse [etterlater] tvil om alle relevante forhold har vært overveiet, selv om de har vært kjent». Det er dermed et selvstendig ­poeng i vår sak å vurdere om den kongelige resolusjonen etterlater tvil om alle relevante forhold i skjønnsavveiningene har vært avveiet.

Høyesterett skriver følgende om vedtaket: «Jeg savner videre en nærmere vurdering av om det på lengre sikt foreligger en interesseovervekt til fordel for eiendomsarrondering – som departementet har trukket i forgrunnen – fremfor opprettholdelse av en jordbrukers eksi­stensgrunnlag innen næringen.»

Her er det en viss parallell mellom dommen og vår sak. Det dreier seg i begge tilfeller om avgjørelser som handler om fast eiendom og bruken av den i lang tid fremover. Parallellen mellom dommen og saken styrker dommens betydning for at også i RSK-konsesjonen må avveiningen av skjønnsmomenter beskrives i begrunnelsen for vedtaket.

Et reelt hensyn i diskusjonen om hvor grundig en begrunnelse må være, er spørsmålet om avveiningen av hensynene og den konkrete vektleggingen av dem må fremkomme av vedtaket. Hvis kravet til begrunnelse ikke omfatter at alle aktuelle hensyn beskrives og veies både for og mot vedtakets konklusjon, vil det bli problematisk å etterprøve om skjønnsutøvelsen har bygget på alle relevante hensyn.

Hvis forvaltningen ikke har behandlet alle de aktuelle hensyn i vedtaket, kan en begrenset begrunnelse svekke tilliten til at forvaltningsorganet har vurdert alle sider av en sak. Hensyn som ikke er beskrevet i begrunnelsen, er det lett å tenke seg at ikke har vært vurdert av forvaltningsmyndigheten.

I lagmannsrettens avgjørelse i saken om gruvedeponi i Førdefjorden, 24-036660ASD-BORG/01, kom retten til at vedtaket var ugyldig som følge av mangler i begrunnelsen. Lagmannsretten skriver følgende: «Etter lagmannsrettens syn medfører de kvalitative manglene ved begrunnelsen for tillatelsene at domstolen også mangler et tilstrekkelig faktisk grunnlag for å vurdere om hensynet til forsyningssikkerhet utgjør en ‘overriding public interest’».

Saken er påanket og skal behandles i Høyesterett. Det rettslige poenget er uansett at selv i komplekse avgjørelser, som konsesjonen til dumping av gruveavfall i en fjord, er det et krav om en grundig begrunnelse.

Som vi så over, har Høyesterett lagt en streng norm til grunn også for avveiningen av hensynene i skjønnet i begrunnelsen når det er tale om et inngripende vedtak. Kravene som Høyesterett stiller til begrunnelse, handler i stor grad om begrunnelsen omfatter hvordan de ulike hensynene i en avveining er vektet mot hverandre. Inngripende vedtak med store konsekvenser for borgerne, krever etter den måten Høyesterett resonnerer på i dommen en mer omfattende begrunnelse.

Reglene om begrunnelse bygger på og ivaretar sentrale hensyn i forvaltningsretten. I en rettsstat er forvaltningens utøvelse av myndighet og skjønn styrt av rettsregler. Kravet til at forvaltningen skal begrunne sine vedtak, bygger på at forvaltningen skal vise at den holder seg innenfor de rettslige rammene som Stortinget har trukket opp ved å gi hjemlene. Begrunnelsen skal også vise for partene i saken og andre interesserte at alle aktuelle og relevante hensyn har vært fremme i vurderingen.

Begrunnelsen har videre til formål å vise frem hvilke hensyn som har blitt prioritert og hvorfor. Å gi en begrunnelse for et vedtak skal skape eller styrke tilliten til forvaltningen. Det er lettere for en som er interessert i en sak å slå seg til ro med et vedtak som godt begrunnet. En grunn til at vedtak skal begrunnes er at det å skrive ned hva som har vært motiverende for vedtaket tvinger den som fatter et vedtak til å tenke grundig gjennom prosessen som leder frem til vedtaket.

Forvaltningsretten har ingen særregler for vedtak som inneholder flere tillatelser og innvilgelser av søknad. Det er altså ikke noen unntak fra reglene om saksbehandling for de enkelte delvedtakene som inngår i den kongelige resolusjonen. Det finnes heller ingen unntak fra plikten til å begrunne vedtak som fattes av Kongen i statsråd.

For at rettstilstanden på søknadstidspunktet skal endres til rettstilstanden etter innvilgelsen av den kongelige resolu­sjonen, må konsesjonsmyndighetene ta en serie med avgjørelser. Dette så vi i avsnitt 1, der de ulike tillatelsene er gjengitt fra søknaden. Konsesjonen til Lyse Kraft DA reiser to hovedspørsmål angående begrunnelse:

For det første er det et spørsmål om begrunnelsen for de skjønnsmessige avgjørelsene som godkjenner overdragelsen av RSK fra Hydro Energy AS til Lyse Kraft DA er tilstrekkelig grundig. Det rettslige grunnlaget for dette spørsmålet er om forvaltningsloven § 25 tredje ledd, lest i lys av de domstolskapte kravene til begrunnelse, er oppfylt. Dette spørsmålet behandles som to underspørsmål i punkt 3.1 og 3.2.

I punkt 3.1 diskuteres begrunnelsen for de skjønnsmessige vurderingene som konsesjonsmyndighetene må ha vurdert på veien til å gi tillatelse til å overdra RSK fra Hydro Energy AS til Lyse Kraft DA som kommer frem i vedtaket. I punkt 3.2 er temaet om begrunnelsen lider av feil eller mangler fordi begrunnelsen viser til et for smalt utvalg av hensyn. Vurdering her er om konsesjonsmyndighetene har trukket inn en tilstrekkelig bred skjønnsvurdering.

Når forvaltningen har tatt stilling til at Lyse Kraft DA kunne overta RSK, blir det neste spørsmålet om vilkårene for å gi Lyse Kraft DA med den eksisterende eierstrukturen konsesjon. I punkt 4 er temaet om vurderingen av om vilkårene for å omgjøre en konsesjon til å bli evigvarende er begrunnet på en måte som oppfyller kravene i forvaltningsloven § 25 andre ledd. Spørsmålet i punkt 4 er om begrunnelsen i den kongelige resolusjonen gir en tilstrekkelig beskrivelse av at faktum oppfyller vilkårene i vannfallrettighetsloven §§ 5 og 8.

3. Begrunnelsen i den kongelige resolusjonen til å overdra RSK til Lyse Kraft DA

3.1 En vurdering av begrunnelsen for skjønnsvurderingen som ble gitt

Den første problemstillingen er å vurdere begrunnelsen som er inntatt i den konge­lige resolusjonen angående overdragelsen av RSK til Lyse Kraft DA. Er begrunnelsen av de skjønnsmessige vurderingene som er gjort i tråd med kravene i forvaltningsloven supplert med domstolpraksis? Under forrige punkt så vi at forvaltningsloven § 25 tredje ledd krever at «hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes».

I konsesjonen av 11. juni 2021 står det som følger: «Hydro Energi selger 100 prosent av aksjene i RSK Holding AS (RSK Holding) til LKDA mot vederlag i andeler i LKDA» (s. 1), og videre:

Lyse Produksjon, Hydro Energi og LKDA søkte ved brev av 22. oktober 2020 om unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett for erverv av aksjene i RSK Holding, jf. vannfallrettighetsloven § 3 annet ledd. Det er samtidig søkt om omgjøring av tidligere fastsatte vilkår om tidsbegrensning og hjemfall, slik at konsesjonene for Røldal-Suldal-anleggene omgjøres til å gjelde på ubegrenset tid, jf. vannfallrettighetsloven § 10 og vassdragsreguleringsloven § 9. LKDA har også søkt om at det tas inn bestemmelser om alminnelig revisjon i de gjeldende konsesjonene. (uthevet her)

På side 2 skriver OED følgende: «Departe­mentet tilrår at LKDA får konsesjon for erverv av 100 prosent av aksjene i RSK Holding og at Hydro Energi får konsesjon for erverv av 25,6 prosent av selskapsandelene i LKDA.» Denne konsesjonen følger vannfallrettighetsloven § 24, som likestiller erverv av eiendomsrett til vannfall med erverv av 90 prosent av aksjene i selskapet som eier konsesjonen.

Det følger av ordlyden i vannfallrettighetsloven § 24 tredje ledd, at: «Ved erverv etter første ledd kan det foretas konsesjonsbehandling eller endring av vilkår i konsesjoner meddelt selskapet som innehar vannfallrettighetene for tidligere erverv». Det er altså hjemmel for å endre vilkåret om at RSK-konsesjonen ikke kan overdras. Måten vannfallrettighetsloven § 24 og de bestemmelsene som den viser til er bygget opp på, indikerer at de inneholder vide skjønnsmessige avgjørelser.

Når konsesjonsmyndighetene bruker denne kompetansen, må vedtaket begrunnes etter forvaltningsloven § 25. Disse skjønnsmessige vurderingene er sammensatte. Rettsfølgen er etter den kongelige resolusjonen av 11. juni 2021 at RSK ­Holding AS kunne overdras. Dette får flere konsekvenser. Rogalandskommunene og Hydro Energy AS, som er eiere i Lyse Kraft DA, får evigvarende rettigheter til RSK.

Andre konsekvenser er at staten ikke tok hjemfall. Følgen av at staten ikke tar hjemfall er at vertskommunene ikke fikk inntil en tredel av verdien av RSK. Endringen i vilkårene i konsesjonen gjør også at RSK-konsesjonen ikke vurderes som en ny konsesjon, men kun som en periodisk revisjon.

Spørsmålet er om kompleksiteten i vedtaket er tilstrekkelig reflektert inn i begrunnelsen.

I vedtakets punkt 4.2 til 4.5 diskuterer OED rettsgrunnlagene for at det kan gis tillatelse til at Lyse Kraft DA får erverve aksjene i RSK Holding AS. Konklusjonen i avsnitt 4.2 er at «Departementet anser også Hydro Energis erverv av 25,6 prosent eierandel i LKDA som et reelt eierskifte, slik at det ikke er grunnlag for å gi unntak fra konsesjonsplikt.» OED problematiserer ikke at konsesjonene som overdras etter ordlyden i konsesjonen ikke kan overdras.

I punkt 4.3 løftes hensynet til «å sikre offentlig eierskap til landets vannkraftressurser» frem. I punkt 4.4 og 4.5 redegjør OED for fremgangsmåten for å komme til konklusjonene i den kongelige resolusjonen. I gjennomgangen i avsnittene 4.2 til 4.5 fokuserer OED på den fremgangsmåten de har bygget på for å komme til konklusjonen og dermed anbefalingen til regjeringen. Olje- og energi­departementet løfter ikke frem noen hensyn mot å innvilge søknadene og forespørslene om tillatelser fra selskapene.

I avsnitt 4.6 viser Olje- og energi­departementet til vurderingene som Olje- og energidepartementet gav i lovproposisjonen i sammenheng med lovendringen i 2007 (hvor det ble mulig å eie kraftverk i selskapsformen «delt ansvar»).⁷ I begrunnelsen i den kongelige resolusjonen gjør OED ingen konkret vurdering av forholdene i RSK-saken. OED ­vurderte ikke konsekvensene av at staten eller Suldal og Ullensvang kommunen ikke tar hjemfall som følge av at konsesjonen i Røldal-­Suldal gjøres overdragelig og overdras til Lyse Kraft DA.

Olje- og energidepartementet (som konsesjonsmyndighet) skriver på side 50 i den kongelige resolusjonen følgende: «Det fremgår av disse uttalelsene at lovgiver var klar over at det ville oppstå et tap for både staten og for vertskommunene som følge av bortfall av hjemfalte verdier, men dette ble ikke tillagt avgjørende vekt.» OED (som konsesjonsmyndighet) legger til grunn at lovgiver var klar over at det ville oppstå et tap for både staten og for vertskommunene som følge av bortfall av hjemfalte verdier.

Men det OED bygger på angående Stortingets vurdering følger av lovforarbeidene som OED har skrevet. OED bygger på at Stortinget ikke tilla argumentet avgjørende vekt. OED (som konsesjonsmyndighet) har altså ikke skrevet noen konkret begrunnelse for hvorfor regjeringen skal velge at staten og kommunene ikke skal ta hjemfall i denne konkrete saken. OED bygger på sine egne vurderingen i lovproposisjonen.

I begrunnelsen for den kongelige resolusjonen kommer det ikke frem hvilke argumenter OED (som konsesjonsmyndighet) bygger sin anbefaling til regjeringen på. I begrunnelsen drøfter OED argumenter for å innvilge søknadene, men OED er ikke like tydelige i sin drøftelse av hensynene som taler mot å innvilge søknadene fra Lyse Kraft DA og tilknyttede selskaper.

I begrunnelsen er hovedhensynene som taler for å innvilge konsesjonen nevnt. I vedtakene er ikke interessene til grunneiere og kommunene beskrevet. Spørsmålet blir dermed om de strengere kravene til å avveie hensynene for og mot vedtaket er oppfylt i denne konsesjonssaken.

3.2 Er det feil i helheten i begrunnelsen av skjønnsavgjørelsene?

Under punkt 2 var ett av temaene at i noen tilfeller skjerpes kravene til begrunnelsen for skjønnsutøvelsen. I Isenedommen bygget Høyesterett på at der en avgjørelse er viktig for parten, så skjerpes kravet til begrunnelsen for avveiningen av ­relevante hensyn. Høyesterett skrev: «Når det gjelder et vedtak så inngripende som det foreliggende, skjerpes kravene til begrunnelsen. Det må fremgå at vedtaket er truffet etter et saklig og forsvarlig skjønn.»

Problemstillingen blir først å ta stilling til om vedtakene som muliggjør at RSK-konsesjonen overdras til Lyse Krafts DA og dermed gjøres evigvarende, er inngripende. Sett fra vertskommunenes side er det å gi en evigvarende rettighet svært inngripende i natur, miljø og for forvaltning av kommunens arealer. Vedtakene blir mer inngripende ved at vertskommunene mister muligheten til å få eierskap i inntil en tredel av RSK i et hjemfall. Et hensyn for å sikre nasjonalt eierskap til vannkraften er at vertskommunene for inngrepene har eierinteresser i kraftproduksjonen.

For grunneiere, som er direkte eller ­indirekte påvirket av kraftanleggene, er et evigvarende inngrep uten noen ny fullstendig konsesjonsprosess et inngripende vedtak. Deres mulighet til å benytte sine eiendommer som ikke er ekspropriert påvirkes av at vannstanden i magasinene kan gå mye opp og ned. Vinterstid kan dette gjøre isen usikker og redusere bruksmuligheten av store landområder som ligger inntil magasinene. Resultatet av den kongelige resolusjonen er inngripende for grunneiere og andre med private interesser.

Til tross for at begrunnelsen fra Olje- og energidepartementet er lang, inneholder den i begrenset grad en begrunnelse som viser hvordan de motstridende hensynene er avveid.

Da konsesjonen til kraftutbygging i Røldal-Suldal ble gitt 21. desember 1962 hadde utbyggingen store konsekvenser for grunneiere og kommunene. Det er senere gjort endringer og tillegg til konsesjonen. Et sentralt vilkår i den opprinnelige konsesjonen for Røldal-Suldal-anleggene er at den skulle gjelde for 60 år. Det var videre fastsatt at konsesjonen ikke kunne overdras. En omgjøring av disse to sentrale vilkårene innebærer dermed et omfattende inngrep. Konsesjonen nevner spesifikt at rettsvirkningen etter utløpet av konsesjonens varighet på 60 år er at staten skal ta hjemfall (avsnitt 19 i 1962-konsesjonen):

Reguleringskonsesjonen gjelder i 60 år fra konsesjonens datum. Reguler­ingskonsesjonen kan ikke overdras. […] Ved utløpet av reguleringskonsesjonen fastsatte tid har staten rett til å kreve avstått uten godtgjørelse reguler­ings- og overføringsanliggende med tilliggende grunn og rettigheter som er oppført av hensyn til reguleringen. […]

Konsesjonen var tidsbegrenset da den ble gitt. Avsnitt 18 i konsesjonen underbygger det samme. Etter konsesjonens ordlyd er det klart at «Reguleringskonsesjonen kan ikke overdras». For at RSK-konsesjonen skal kunne komme i eie av et offentlig selskap og dermed kunne gjøres evig­varende, må forbudet mot overdragelse av konsesjonen omgjøres.

Alternativt kan overføringen av RSK-konsesjonene vurderes som en tillatelse til å overdra aksjene. I begge tilfeller vil det måtte gjøres et vedtak basert en skjønnsmessig vurdering, som må begrunnes etter forvaltnings­loven § 25 og supplerende domstolskapte regler. Spørsmålet er om den kongelige resolusjonen inneholder en tilstrekkelig begrunnelse.

Denne drøftelsen bygger på det rettslige poenget som kom frem i Isenedommen, slik den er presentert over. Problemstillingen kan formuleres som om den kongelige resolusjonen etterlater tvil om alle relevante forhold har vært overveiet. Denne måten å formulere problemstillingen på henger sammen med konklusjonen over, om at den skrevne begrunnelsen må vise at vedtaket er bygget på «et saklig og forsvarlig skjønn». Spørsmålet er om det at noen hensyn og virkninger av vedtaket overhodet ikke er nevnt, gjør at begrunnelsen er mangelfull.

Omgjøringen av forbudet mot å overdra konsesjonen og tillatelsene til å overføre RSK-konsesjonen har den konsekvensen at RSK gikk over fra å være i ­privat eie til å komme i et «offentlig selskaps» eie. I begrunnelsen for den kongelige resolusjonen av 11. juni 2021 er det ikke gjort noen slik begrunnelse eller avveining av hensyn for og mot for vedtaket om å tillate overførsel av konsesjonen, som etter sin egen ordlyd ikke var lovlig å omsette. Det foreligger ingen begrunnelse der NVE eller OED har drøftet hensyn mot denne omgjøringen og tillatelsen, som er helt avgjørende for at Lyse Kraft DA skal komme i posisjonen som gir rett til å få en evigvarende konsesjon.

Det er fire mothensyn som ikke er drøftet av NVE eller OED: Det første hensynet mot omgjøringen og å gi tillatelsen til overdragelsen, er at staten mister hjemfall. Selv om loven gir hjemmel for dette, må den skjønnsmessige vurderingen av om staten ikke skal ta hjemfall i en enkelt sak, begrunnes. I begrunnelsen skrives det om å sikre offentlig eierskap. Men hjemfall ville sikret offentlig eierskap i større grad enn situasjonen med at Hydro Energy AS, som delvis eies av utenlandske aksjonærer, beholder et indirekte eierskap på ca. 25 prosent av Lyse Kraft DA.

Det andre hensynet, som heller ikke er drøftet, er konsekvensen for vertskommunene av at staten ikke tar hjemfall. Vertskommunene Ullensvang og Suldal mister mulighet for del av hjemfallet på inntil en tredel av den totale verdien. Argumentene for å prioritere eierne av Lyse Kraft fremfor vertskommunene kommer ikke frem av begrunnelsen for vedtaket.

For det tredje innebærer helheten i konsesjonen at RSK-konsesjonen blir gjenstand for en mindre og periodisk revisjon. RSK-konsesjonen blir ikke behandlet som en fornyelsessak av en utløpt konsesjon. Konsekvensen for grunneiere er at deres situasjon når det for eksempel gjelder tilgang til deres eiendommer og veimuligheter ikke blir behandlet, som de ville ha blitt i en fornyelsessak.

For det fjerde blir gjennomgangen av de miljømessige aspektene knyttet til RSK-konsesjonen ikke behandlet grundig i denne mindre omfattende vilkårsrevisjonen. En konsekvens av å innvilge søk­naden fra Hydro Energy AS og Lyse Kraft DA er at den periodiske revisjonen ikke må vurderes opp mot dagens miljøkrav. Fremgangsmåten gjør at konsesjonen ikke blir vurdert etter dagens miljøkrav som er langt strengere i dag enn i 1962.

Det at konsesjonsmyndigheten ved å innvilge søknadene gjør at kravene som følger av en serie med rettslige kilder, som Grunnloven § 112 om miljøinformasjon, miljøinformasjonsloven LOV-2003-05-09-31, Aarhuskonvensjonen om miljøinformasjon, plan- og bygningsloven LOV-2008-06-27-71, kapittel 4 og kapittel 14, og konsekvensutredningsforskriften ikke blir vurdert. Det fremkommer ikke av begrunnelsen at konsesjonsmyndighetene har vurdert at deres fremgangsmåte gjør at RSK-konsesjonen ikke må vurderes opp mot nye miljøstandarder.

Olje- og energidepartementet diskuterer ingen av disse fire mothensynene mot å omgjøre den opprinnelige konsesjonen og gi tillatelse til å overdra RSK til Lyse Kraft DA. Fire sentrale hensyn er dermed ikke drøftet. Dette gir inntrykk av et ensidig skjønn fra OED og dermed også fra regjeringen. Vurdert opp mot standarden som Høyesterett legger til grunn i Isene­dommen, reflekterer ikke begrunnelsen at OED har gjort «et saklig og forsvarlig skjønn». Essensielle hensyn er ikke drøftet.

Videre får kommunene i Rogaland, som er medeiere i Lyse Kraft DA en viss eierandel i RSK, på bekostning av vertskommunene for Ullensvang og Suldal. Dette innebærer en favorisering av ­kommunene i Rogaland sammenlignet med vertskommunene. Vertskommunene og deres innbyggere må stadig tåle de omfattende inngrepene i naturen. Forskjellen er at nå må de leve med inngrepene på permanent basis, siden konsesjonen er gjort evig­varende.

OED har ikke i vedtaket, som ledet til den kongelige resolusjonen av 11. juni 2021, gjort noen selvstendig avveining av hensynet til fordelingen mellom de ulike kommunene. Kommunene der inngripen i naturen er, mistet den retten de trodde at de hadde, mens kommuner som ikke er vertskommuner for inngrepet får en økonomisk fordel. Det er en feil i begrunnelsen at ­konsesjonsmyndighetene ikke har skrevet ned hvordan denne avveiningen av interesser er gjennomført.

Det tyngste hensynet for vedtaket er at Hydro Energi opprettholder et eierskap eller en rådighet til RKS gjennom sin del i Lyse Kraft DA. Hydro Energi ville ha mistet enhver kontroll over RSK dersom staten ikke hadde innvilget serien med søknader av 20. oktober 2020. Tillatelsen er nødvendig for å kunne gjøre RSK-konsesjonen evigvarende.

Når hensynene mot å prioritere Hydro Energy AS’ interesser ikke er beskrevet i vedtaket, synes konsesjonen å være innvilget basert på et skjevt skjønn. Det er ikke noe i begrunnelsen som tyder på at det er gjort noen slik bredere skjønnsmessig vurdering, siden avveiningen ikke er nedskrevet.

Hensynene som ligger bak vurderingene som ledet til den kongelige resolusjonen er altså langt mer sammensatt enn det vedtaket gir inntrykk av. I den kongelige resolusjonen løftes motargumentene mot å innvilge Lyse Kraft DAs søknader i liten grad frem. Basert på de sitatene som jeg har vist til fra Isenedommen, som det er referert til overfor, er manglende bredde i hensynene som beskrives i en skjønnsavgjørelse en grov feil.

4. Begrunnelsen knyttet til vurderingen av vilkåret «åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap»

Når konsesjonsmyndighetene har gitt tillatelse til å overføre RSK til Lyse Kraft DA, oppstår spørsmålet om vilkårene for å innvilge Lyse Kraft DA en evig­varende konsesjon er til stede. De materielle vilkårene for at konsesjonen skal kunne omgjøres fra å være tidsbegrenset til å bli evigvarende, følger av vannfallrettighetsloven §§ 8 og 5.

Problemstillingen her er om det er gitt en tilstrekkelig begrunnelse i den kongelige resolusjonen for at vilkåret er oppfylt. Forvaltningsloven § 25 andre ledd krever at et vedtak inneholder informasjon om faktum som viser at vilkåret for å gjøre om vilkårene i konvensjonen er oppfylt. Artikkelens tema avgrenser mot å gjøre noen vurdering av om vilkårene om Lyse Kraft DA er i offentlig eierskap innholdsmessig er oppfylt.

Sentral informasjon om selskaps­avtaler og hvordan Hydro Energys rettighets­posisjon overfor RSK i selskapsstrukturen som er etablert i og med Lyse Kraft DA, er unntatt offentligheten. Det vanskeliggjør å kunne etterprøve vurderingene som betegnes som «en helhetsvurdering» i vedtaket av om vilkåret for å gi en evigvarende konsesjon er oppfylt.

Meningen er her ikke å gjøre en vurdering av om vilkåret materielt sett er oppfylt, men om det foreligger en tilstrekkelig begrunnelse for at vilkåret er til stede. I forarbeidene til forvaltningsloven § 25 andre ledd skriver departementet følgende:

Begrunnelsen må også fortelle hvilket faktisk forhold som er lagt til grunn for vedtaket, se annet ledd første punktum som stemmer med første punktum i gjeldende lov. Det må også i dag være høve til å vise til framstillinger som er gitt av parten selv eller andre framstillinger som han kjenner. Dette bør imidlertid komme til uttrykk, se leddets annet punktum.⁸

I vedtaket er det i begrenset grad gjort skriftlige vurderinger av eierskapet for RSK gjennom Lyse Kraft DA. Vedtaket inneholder lite informasjon som kan vise om eierskapet oppfyller vilkåret om at det «åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap» eller ikke. OED konkluderer sin vurdering som følger, på sidene 48–49:

Departementet har vurdert selskapsreguleringen i forbindelse med opprettelsen av LKDA basert på søknaden med vedlagte selskapsavtaler m.m. ­Etter en helhetsvurdering, hvor departementet har vurdert de ­momenter som er trukket frem i Prop. 96 L (2015-2016), har departementet ­kommet til at selskapet oppfyller ­kravet om at det åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap.

Departementet tilrår derfor at Hydro Energi AS får konsesjon i medhold av vannfallrettighetsloven § 25 for erverv av 25,6 prosent av selskaps­andelene i LKDA. Departementet tilrår at det ikke settes særlige vilkår for dette ervervet.

Forvaltningsloven § 25 krever at vedtaket viser til de faktiske forholdene vedtaket bygger på. Vurderingen som ligger i om eierskapet er reelt offentlig er ­omfattende og komplisert. OED skriver at det har foretatt en helhetsvurdering. Å skrive at OED har foretatt en helhetsvurdering, uten at vedtaket viser til de ulike elementene i faktum som inngår i denne helhetsvurderingen, leder i retning av vedtaket ikke er tilstrekkelig begrunnet etter forvaltningsloven § 25.

I dokumentasjonen som følger med den kongelige resolusjonen skrives det ingen begrunnelse som ­viser at NVE eller OED har gjort tilstrekkelige vurderinger av om vilkåret «åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap» er oppfylt. Manglende begrunnelse kan bety at verken NVE, OED eller regjeringen har gjort noen selvstendig vurdering av om det åpenbart foreligger slik eierskap.

Spørsmålet om vilkåret som følger av loven, «åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap», er oppfylt eller ikke er heller ikke behandlet grundig andre steder i konsesjonen. Manglende begrunnelse for vurder­ingen av om vilkåret for å gi en evigvarende konsesjon er en feil i saksbehandlingen hos OED. Slik manglende begrunnelse gjør at det blir vanskelig for andre å vurdere faktum som forvaltingen har bygget på.

Ett av kravene for å gjøre konsesjonen evigvarende er at det «åpenbart» forelegger reelt offentlig eierskap. Ordet «åpenbart» brukes i lovteksten i kombinasjon med kravet til at det foreligger reelt offentlig eierskap. Når vedtaket mangler en gjennomgang av faktum som viser at det foreligger reelt offentlig eierskap, oppstår det tvil om selskapet oppfyller vilkåret. Manglende faktum i vedtaket angående vilkåret kan skape en usikkerhet for om slikt eierskap er oppfylt. Den manglende begrunnelsen skaper tvil, som blir et selvstendig argument for at vilkåret ikke kan anses «åpenbart» for oppfylt.

5. Oppsummering

I den kongelige resolusjonen i RSK-saken er det særlig to forhold som er mangelfullt begrunnet vurdert opp mot kravene i forvaltningsloven § 25 og domstolskapte krav til begrunnelsen:

Det går ikke frem av vedtaket at sentrale mothensyn og negative virkninger av konsesjonen, som er relevante, er vurdert forbindelse med vedtaket. Dette er i strid med begrunnelsesplikten i forvaltningsloven § 25 og kravene utviklet i rettspraksis. Etter Isenedommen kan manglende begrunnelse tyde på at mangelfulle vurderinger ligger til grunn for beslutningene som inngår i den kongelige resolusjonen.

Manglende vurderinger i vedtaket av om vilkåret «åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap» er oppfylt, innebærer en annen feil i begrunnelsen for vedtaket. Å ikke vise hvilke faktiske forhold som begrunner at Lyse Kraft DA oppfyller grunnvilkåret i loven, er en grov forvaltningsrettslig feil i begrunnelsen av vedtaket.

NOTER

¹ Artikkelforfatteren har vært involvert som underleverandør til Fend Advokatfirma DA i deres vurdering av kongelig resolusjon av 11. juni 2021 Røldal-Suldal kraftanlegg på oppdrag fra Ullensvang kommune. Tvedt har også hatt et oppdrag for grunneierlaget i å utrede utvalgte spørsmål i EØS-rett.

² Denne problemstillingen er drøftet i notat til Ullensvang kommune, til sak 005/26 kommunestyret i dokument Tvedt tillegg til Fends vurdering angående forvaltningsrettslige feil og tilbakevirkning.

³ Denne problemstillingen er drøftet i notat til Ullensvang kommune, til sak 005/26 kommunestyret i dokument Notat Ullensvang kommune 15 09 2025.

⁴ Å erverve eierandeler i et selskap med delt ansvar med ­innskudd av aksjer som er betingede, og som er situasjonen i denne saken, hvor fremtidens verdi av RSK Holding AS er ­betinget av en serie forvaltningsvedtak for å unngå at verdiene går til hjemfall innen kort tid, reiser regnskapsrettslig spørsmål knyttet til verdsettelsen av innskuddet. Ved etableringen av Lyse Kraft DA stod det igjen to år og noen måneder av konsesjons­tiden. Det faktum at tingsinnskuddet og overføringen av eierdelene måtte godkjennes (se punkt 6 og 7 i listen over søknader) for at eierinnskuddet skal ha langsiktig verdi reiser trolig selskaps­rettslig og regnskapsrettslige spørsmål. Denne artikkelen går ikke nærmere inn på disse rettslige utfordringene.

⁵ Kongelig resolusjon av 11. juni 2021, s. 46.

⁶ I den nye forvaltningsloven av 2025 behandles kravet til innholdet i begrunnelsen i § 57: «(1) Begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten. I begrunnelsen skal det ­opplyses om a) hvilke faktiske omstendigheter som har hatt betydning for sakens utfall; b) hvilke regler vedtaket bygger på, og i nødvendig utstrekning hva reglene går ut på; c) hvilke ­hensyn forvaltningsorganet særlig har lagt vekt på i sin ­vurdering. (2) Begrunnelsens omfang skal tilpasses vedtakets betydning. […]».

⁷ Ot.prp.nr.61 (2007-2008), ss. 55–56.

⁸ Ot.prp.nr.3 (1976-77), s. 88.