Foto: AdobeStock
Lars Thue professor emeritus ved Handelshøyskolen BI
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 1/2026
ARTIKKELEN ER FAGFELLEVURDERT
Forarbeidene til energiloven av 1990 tok sikte på en ny dreining i retning av planøkonomi i kraftbransjen. Men da loven endelig kom, var resultatet det motsatte. Vi fikk den mest markedsbaserte elforsyningen i hele Europa. Viktige argumenter for denne liberaliseringen var at forbrukerne ville få lavere strømpriser og at prisene ville bli utjevnet over hele landet. Dynamikken som loven utløste, og beslutninger tatt i etterkant, har imidlertid gitt oss både langt høyere strømpriser og større prisforskjeller mellom ulike deler av landet enn før 1990.
«Perestrojkan er i ferd med å innta en av planøkonomiens mest solide bastioner i vårt land, den offentlige kraftforsyningen.»1 Slik åpnet generaldirektør Erling Diesen i NVE innlegget sitt på et seminar i kraftbransjen i april 1990. «Perestrojkan» refererte til den omfattende liberaliseringen som på denne tida foregikk i gamle Sovjetunionen.
Diesen hadde fra 1980 til 1985 vært med på å utarbeide utredningen NOU 1985: 9 Energilovgivningen. Diesen og flertallet i dette utvalget foreslo blant annet at tallet på enheter i bransjen skulle reduseres fra vel 320 til omtrent 20 enheter.2 Denne omfattende sentraliseringen ville bety omtrent ett energiverk i hvert fylke. Og prisene på strøm skulle fastlegges «i samsvar med myndighetenes sentrale retningslinjer».3
Hvordan kan vi forklare en så radikal snuoperasjon fra planøkonomi til markedsøkonomi i løpet av så kort tid? For å forstå dette, må vi sette hendelsen inn i en bredere historisk kontekst.
Forhistorien: kraftkommunalisme og kraftsosialisme
Fram til begynnelsen av 1900-tallet var de fleste kraftverkene direkte knyttet til private industribedrifter. Senere statsminister Gunnar Knudsen var på 1880-tallet medeier i Laugstol Brug, en treforedlingsbedrift i Skien. I 1885 installerte dette selskapet en dynamo og elektrisk lys i bedriften, og overskuddsstrømmen ble både solgt til huseiere i området og brukt som gatelys. Norge hadde fått sitt første elektrisitetsverk, forstått som en bedrift som solgte strøm til abonnenter.4 («Elektrisitetsverk», «elverk», «everk» – og etter hvert «energiverk» ble lenge brukt litt om hverandre.)
Hammerfest fikk landets første kommunale elverk i 1890, mens hovedstaden kom etter med en «dampsentral» i Rosenkrantz’ gate i 1892. Bortsett fra strøm til gatelys og bedrifter, var elektrisiteten på denne tida et «luksusgode», tilgjengelig bare for det velstående borgerskapet. Den videre historien om norsk kraftforsyning kan deles opp i ulike formative perioder eller paradigmer – tidsrom der nye konstellasjoner og samfunnsmessige logikker formet bransjen.
Fra tidlig på 1900-tallet ble kommunene og i noen grad fylkeskommunene dominerende aktører i leveringen av strøm til det som kaltes alminnelig forsyning – husholdninger, jordbruk og små bedrifter. Under denne kraftkommunalismen skulle elektrisiteten være et velferdsgode for de mange.
Statlige kraftforetak spilte en mer begrenset rolle, men bidro i hovedsak sammen med de kommunale elverkene med leveranser til alminnelig forsyning. Som helhet var imidlertid kraftforsyningen todelt. De par første tiårene av 1900-tallet var også et gjennombrudd for storindustrien. Med Norsk Hydro i spissen grodde det fram en rekke store bedrifter med egne kraftverk.
Etter andre verdenskrig kom staten for alvor på banen som kraftutbygger. Under denne kraftsosialismen fikk statens kraftverk en dobbelt rolle. De leverte strøm både til kraftkrevende industri og til alminnelig forsyning. Elforsyningen var nå i ferd med å bli en kritisk infrastruktur, og strømmen var et nødvendighetsgode for både husholdninger og næringsliv.
Alminnelig forsyning fikk strømmen til selvkost, og av industripolitiske og distriktspolitiske hensyn leverte statskraftverkene også svært rimelig strøm til kraftkrevende industri. Generaldirektør Fredrik Vogt i NVE brukte uttrykket kraftslukende industri, og mente prisene til disse bedriftene var for lave.5
Mens lokale politikere hadde sittet i førersetet under kraftkommunalismens ekspansjon, var det sivilingeniørene som ledet utviklingen under kraftsosialismen, men med stor tillit fra politikerne. For til helt ut på 1960-tallet var det fortsatt husholdninger som ennå ikke hadde fått innlagt strøm.6
Nye elektriske apparater og gjenstander kom stadig på markedet, og elektrisk oppvarming overtok for vedovnene – i boliger som stadig ble litt større. Kraftutbyggerne fulgte opp ny etterspørsel med stadig nye utbygginger.
En glidning fra kilowatt til kroner
Men etter hvert som grunnleggende behov for lys og varme var innfridd, framsto ikke nye kilowattimer som viktigere enn alt annet. Kraftutbyggingene forutsatte omfattende naturinngrep, og utbyggerne gjorde lenge lite for å bøte på skadene på natur og vassdrag. Den omfattende Mardøla-aksjonen i 1970 innledet rekken av store demonstrasjoner mot at verdifull natur skulle gi tapt for ytterligere økt strømforbruk.
Økonomiske begreper og teori kan brukes for å vurdere nytten av ny kraftutbygging opp mot andre måter å skape velferd på. Fram til 1970-tallet var det lite økonomisk teori å finne i den ingeniørtunge bransjens «planøkonomi». Bygningsingeniøren Vidkunn Hveding var en overgangsfigur som bidro til å rette opp mye av dette. Han oppfattet seg etter hvert mer som en økonom enn som ingeniør. Denne dobbeltrollen kom tydelig til uttrykk i Utredning vedrørende Norges energiforsyning fra 1969, som han ledet.7
Hvedings arbeider bidro til at økonomiske begreper som kalkulasjonsrente, langtids- og korttids grensekostnad kom inn i politiske diskusjoner om kraftforsyningen – men fortsatt innenfor en planøkonomisk ramme. Hveding samarbeidet nært med samfunnsøkonomen og kommunisten Leif Johansen, og henviste selv begeistret til den polske økonomen Oskar Langes arbeider. Lange viste nemlig hvordan man i en sosialistisk økonomi kunne lage gode planer ved å simulere markedspriser.8
Så bør det nevnes at Hveding langt fra var noen kommunist eller sosialist; han var olje- og energiminister i Kåre Willochs rene Høyreregjering fra 1981 til 1983.
Ved Universitetet i Oslo bidro samfunnsøkonomen Steinar Strøm til å gjøre elektrisitetsøkonomi til et sentralt emne for forskning og undervisning. Strøm og hans miljø var særlig kritiske til de politisk fastsatte svært lave prisene til kraftkrevende industri. Dette var dårlig samfunnsøkonomi. Men også Strøm og hans kolleger tok lenge utgangspunkt i de planøkonomiske rammene for bransjen.9
Det som var viktig, var at økonomer og økonomifaglige termer nå for alvor var kommet inn i diskusjonene om landets viktigste infrastruktur. Så skjedde det noe med økonomifaget, og dermed med økonomenes faglige orientering.
Et fagøkonomisk paradigmeskifte
Omfattende forandringer av den økonomiske politikken kommer gjerne i perioder der en utbredt forståelse om enten markedssvikt eller styringssvikt styrer det politiske ordskiftet. Slike politisk-økonomiske skifter har normalt opphav i konkrete problemer eller kriser i økonomien, men utvikler seg lett til mer omfattende paradigmer som styrer hvordan vi iakttar og forstår virkeligheten.
Kraftsosialismen var del av den sosialdemokratiske ordenen som gradvis grodde fram i etterkant av den alvorlige økonomiske krisa på 1930-tallet. Staten ble en tung aktør både som bedriftseier og som regulator av næringslivet.
Avindustrialiseringen og de økonomiske problemene på tidlig 1970-tallet og framover snudde denne virkelighetsforståelsen gradvis. Et nyliberalt paradigme som understreket markedsorientering og privatisering som kritisk for økonomisk vekst, ble dominerende. Tilliten til sentral planlegging var svekket.
De politisk-økonomiske paradigmenes gjennomslagskraft styrkes gjennom bruken av økonomiske teorier for å legitimere reformer og tiltak. Økonomer som Ragnar Frisch og John Maynard Keynes var viktige for gjennomslaget til den sosialdemokratiske orden i Norge og liknende skifter i andre land, mens økonomene Friedrich von Hayek og Milton Friedman var med å legitimere det nyliberale skiftet. Hayek fikk nobelprisen i økonomi i 1974, og Friedman fikk den i 1976 – midt under debatten om hva som skulle gjøres med den økonomiske krisa.
Strømningene fra de nyliberale økonomene kom selvsagt også til det nettverket av økonomer som jobbet med kraftforsyningen. Den sentrale edderkoppen i dette nettverket var økonomen Tormod Hermansen som var departementsråd i Finansdepartementet fra 1986 til 1990. Hermansen ledet på denne tida arbeidet med utredningen av NOU 1989: 5 En bedre organisert stat. Tenkemåten i utredningen bidro både ideologisk og praktisk til liberaliseringen av flere virksomheter utover på 1990-tallet.
Tormod Hermansen jobbet målbevisst for å få gjort noe med kraftbransjen, og tok to viktige grep. For det første engasjerte han i 1988 økonomen Einar Hope ved Senter for anvendt forskning (SAF) ved Norges Handelshøyskole i Bergen. Hope hadde arbeidet med ulike spørsmål knyttet til kraftbransjen siden tidlig på 1970-tallet, og nå fikk han i oppdrag å utrede hvordan kraftbransjen kunne effektiviseres gjennom konkurranse i et markedsbasert system.10
For det andre sørget Tormod Hermansen for to viktige «utplasseringer». Økonomen Eivind Tandberg i Finansdepartementet hadde doktorgrad fra SAF-miljøet til Hope, og ble sendt tilbake dit for å være med i SAFs utredning. Tandberg sto sammen med Hope og et par til som forfattere av SAFs hovedrapport Markedsbasert kraftomsetning i Norge. Så gikk han tilbake med sin nyervervede kompetanse til Finansdepartementet.
Den andre utplasseringen var å få økonomen Sigurd Tveitereid over fra Finansdepartementet til Olje- og energidepartementet. Som ekspedisjonssjef der ble Tveitereid en sentral aktør både i arbeidet for å forberede forslaget til energiloven og i videreutviklingen av det markedsbaserte regimet.11
Tilfeldigheter og strategier i samspill
De begrensede resultatene av Vidkunn Hvedings grundige utredning fra 1969 med etterfølgende bidrag fra økonomer fra både Bergen og Oslo, viste at tunge økonomifaglige argumenter ikke var nok til å forandre bransjen vesentlig.
Til tross for alt som økonomene karakteriserte som «imperfeksjoner» i denne sektoren, skjedde det lite av strukturell betydning i de to tiårene fra 1970 til 1990. Men med de nye markedsorienterte departementsøkonomene åpnet det seg muligheter for politikere som ønsket et regimeskifte.
Og på slutten av 1980-tallet gikk det raskt unna: I 1992 ble Erling Diesen i NVE spurt om han syntes utviklingen i elforsyningen hadde gått fort. Diesen svarte: «Fort? Det dreier seg om en revolusjon! Hvis noen for fem år siden hadde forespeilet meg den situasjonen vi har i dag, hadde jeg ikke tatt ham alvorlig.»12
Og få kjente bransjen bedre enn Diesen! Så hvilke faktorer, i tillegg til økonomenes paradigmeskifte, Tormod Hermansens strategiske manøvreringer og politikernes gradvise mer åpenhet for markedsløsninger var det som gjorde det usannsynlige mulig?
Uttrykket «tilfeldigheter» er ikke veldig presist, men her bruker jeg ordet i betydningen «det kunne lett gått annerledes». Så med utgangspunkt i det større bildet som er gjennomgått ovenfor, vil jeg trekke fram fire tilfeldigheter, i tillegg til særlig én persons strategiske kløkt for å få loven gjennom i regjeringen og Stortinget.
Tilfeldighet 1: Regjeringen Gro Harlem Brundtland la fram sitt forslag til energilov i vårsesjonen 1989. Forslaget i var i hovedsak i overensstemmelse med den planøkonomiske tankegangen fra energilovutvalget, selv om nok flere i partiet kunne tenkt seg en mer markedsorientert lov. Men fordi forslaget kom sent i vårsesjonen, vedtok Stortinget å utsette behandlingen til høsten. Hadde forslaget kommet litt tidligere, og Stortinget hadde behandlet forslaget, ville det sannsynligvis blitt vedtatt.13
Tilfeldighet 2: I september 1989 kom forslaget igjen på de folkevalgtes bord. Men denne høsten var det valg, og før Stortinget fikk behandlet proposisjonen, overtok Jan P. Syses borgerlige samlingsregjering med Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet. Regjeringen trakk Arbeiderpartiets proposisjon og la i vårsesjonene 1990 fram sitt markedsorienterte forslag – i samsvar med departementsøkonomenes tenkning. Hadde valget gått annerledes, hadde trolig Arbeiderpartiets proposisjon gått gjennom. Allerede høsten 1990 var Arbeiderpartiet tilbake i regjering – men uten å reversere vedtaket.14
Tilfeldighet 3: Det var økonomen og senterpartimannen Eivind Reiten som var olje- og energiminister i Syses regjering. Senterpartiet var generelt skeptisk til radikale tiltak i retning av økonomisk liberalisering. Men Reiten var merkelig godt tilpasset oppgaven å få den markedsorienterte energiloven gjennom. Han var direktør i Hydro Energi, og hadde bidratt til å utvikle et «grått energimarked» ved å tilby Hydros overskuddskraft og tilfeldig kraft fra samkjøringens marked til kommunale energiverk på Østlandet. Reitens posisjon i Hydro Energi gjorde at han hadde en særlig interesse av å få liberalisert kraftmarkedet.
Tilfeldighet 4: Det var mye nedbør og flere varme perioder de siste årene på 1980-tallet og gjennom våren 1990, da loven skulle diskuteres og vedtas. Dette bidro trolig avgjørende til at Stortinget godtok Reitens forslag til markedsreform. Nedbøren og varmen bidro til at masse vann måtte sendes ubrukt forbi turbinene. Temperaturen reduserte behovet for elektrisk oppvarming. Striregnet bidro til at påstanden om «overutbygging» i sektoren fikk «vann på mølla». Dette var den «imperfeksjonen» kritikerne av bransjen vektla sterkest. Argumentet om overutbygging gikk også rett hjem hos naturvernerne. For å få regnskapet til å gå i balanse, måtte de selvkostbaserte energiverkene sette prisene opp for hver kilowattimene når forbruket gikk ned. Det ble færre kilowattimer å fordele utgiftene på. Dette syntes bakvendt for mange at mer regn og mindre bruk av strøm skulle bidra til høyere priser.
Strategisk kløkt: Eivind Reiten har i et intervju fortalt hvordan han gikk fram for å sikre flertall for energiloven blant politikerne. Først var det nødvendig å med seg regjeringen. Reiten gikk først til Høyre. Det viste seg at Høyres statsråder Kristin Clemet og Arne Skauge gjerne ville ha en enda mer markedsvennlig reform. Overfor Senterpartiet og Kristelig Folkepartiet kunne Reiten så skremme med Høyres ville liberaliseringsiver for at disse partiene skulle støtte Reitens mer «moderate» forslag. Reiten brukte samme strategi overfor Stortinget. Han gikk først til Høyre, som mente at reformforslaget ikke gikk langt nok. Så gikk han til de andre partiene med sitt «moderate» forslag. Energi- og industrikomiteens leder var Ole Gabriel Ueland fra Senterpartiet. Reiten var litt i tvil om Ueland og Senterpartiet helt visste hva de stemte for.
Energiverkenes interesseorganisasjon, Norges Energiverkforbund, hadde årsmøte i juni 1990, nettopp da Stortinget behandlet loven. De mange styrelederne og energiverksjefene klappet da de hørte at Stortinget hadde vedtatt energiloven. Med bare 20 vertikalt integrerte energiverk ville tallet på interessante posisjoner i bransjen bli drastisk redusert for medlemmene av denne forsamlingen.15
Da Stortinget diskuterte og vedtok den markedsorienterte energiloven i juni 1990, skjedde det omtrent uten åpen, offentlig debatt i forkant.16 Det var langt på vei en revolusjon bak politikkens lukkede dører. Men det kunne altså gått helt annerledes.
Utviklingen etter 1990: Liberalisering etterfulgt av europeisering
Energiloven som Stortinget vedtok i 1990 trådte i kraft i 1991 og åpnet for en dynamikk i bransjen som har fortsatt helt fram til det siste. I tillegg til en utdypning av liberaliseringen, som gjennom skille mellom produksjon, nett og salg, har det skjedd en stadig bredere europeisering av sektoren. Det som begynte med den trauste, nasjonale kraftbørsen Statnett Marked har endt opp som den europeiske kraftbørsen Nord Pool AS, der den europeiske børsen Euronext eier to tredeler. Flere nye kabelforbindelser med europeiske land har bidratt til at norske forbrukere betaler priser som ligger svært langt over det som i sin tid var normalen, også gjennom store deler av 1990-tallet. EØS-avtalen og EUs mange direktiver påvirker stadig større deler av norsk kraftforsynings virksomhet.
Likevel er det fortsatt en viktig nasjonal dimensjon ved kraftbransjen. Fortsatt er den i all hovedsak offentlig eid. Kommunene eier litt over halvparten av produksjonskapasiteten, mens staten eier det meste av resten. Det betyr at de økte prisene som vi forbrukere må betale i hovedsak kommer det offentlige til gode – en slags ny form for skattlegging.
Innføringen av Norgespris i oktober i 2025 representerer et viktig brudd med markedslogikken. Kan turbulensen i energimarkedene i etterkant av Ukrainakrigen og uroen i Midtøsten sammen med andre «imperfeksjoner» føre til at markedssvikt om en tid blir den dominerende diagnosen på kraftforsyningen?
NOTER
1 NORENERGI 90, generaldirektør i NVE, Erling Diesens åpningsreplikk 19.04.1990, s. 1.
2 NOU 1985: 9 Energilovgivningen, s. 8.
3 Ibid. s. 12.
4 L. Thue (2006), s. 8.
5 F. Vogt (1961).
6 L. Thue og H. Rinde (2001).
7 Statens Energiråd (1969): Utredning vedrørende Norges energiforsyning.
8 O. Lange (1938).
9 S. Strøm (1979).
10 E. Hope (1992).
11 B. B. Jacobsen (1998).
12 L. Thue (1996), side 87.
13 L. Thue (1996).
14 Det strategiske og politiske spillet i forkant av energiloven er beskrevet blant annet i B. B. Jacobsen (1998) og L. Thue (1996).
15 L. Thue (1996).
16 Fraværet av offentlig debatt var en av grunnene til at NVE ønsket å belyse forspillet til energiloven og ga undertegnede i oppdrag å skrive boka Strøm og styring, som kom i 1996.
REFERANSER
Annaniassen, E. (1983) Rettsgrunnlag og konsesjonspraksis. En undersøkelse av rettsgrunnlaget for vassdragskonsesjoner og dets håndhevelse i tidsrommet 1906–1910. Hovedoppgave i historie. UiO.
Hernes, G. & Selvik, A. (1977). Dynamikk i borehullene. Om kraftutbygging og lokalsamfunn. Universitetsforlaget.
Hope, E. & Tufte, S. (1984). Markeder for norsk kraftomsetning: en analyse av Statskraftverkenes markedsstrategiske tilpasning i omsetning av tilfeldig kraft. SAF-rapport.
Hope E. (1992). Markedsbasert kraftomsetning. SNF Bulletin.
Hope, E. (2000). Studier i markedsbasert kraftomsetning og regulering. Fagbokforlaget 2000.
Hveding, V. (1992). Vannkraft i Norge. Trondheim: Universitetet i Trondheim, Norges tekniske høgskole, Institutt for vassbygging.
Jacobsen, B. B. (1998). Kampen om nasjonal og overnasjonal energikontroll. Hovedoppgave i historie, NTNU.
Johannessen, F. E. (1992). I støtet. Oslo Energi gjennom 100 år, 1892–1992. Ad Notam Gyldendal.
Lange, O. (1938). On the Economic Theory of Socialism. University of Minnesota Press.
Midttun, A. (1987). Segmentering, institusjonelt etterslep og industriell omstilling: norsk kraftutbyggings politiske økonomi gjennom 1970- og 1980-årene. Dr. avhandling i sosiologi. Uppsala.
Nilsen, Y. & Thue, L. (2006). Statens kraft 1965–2006: Miljø og marked. Universitetsforlaget.
NOU: 1985: 9 Energilovgivningen.
Sekne, I. & Thue, L. (2011). De temmet vannet. Statkrafts tekniske kulturhistorie. Universitetsforlaget.
Skjold, D. O. (2015). Organisering og samarbeid i norsk elforsyning, ca. 1900–1985. Ph.d.-avhandling. NTNU.
Skjold, D. O. & Thue, L. (2007). Statens nett. Systemutvikling i norsk elforsyning 1890–2007. Universitetsforlaget.
Strøm, S. (1979). Elektrisitetsøkonomi. Memorandum frå Sosialøkonomisk institutt. Universitetet i Oslo.
Thue, L. (1996). Strøm og styring. Norsk kraftliberalisme i historisk perspektiv. Ad Notam Gyldendal.
Thue, L. (2003). For egen kraft. Kraftkommunene og det norske kraftregimet 1887–2003. Abstrakt forlag.
Thue, L (2006). Statens kraft 1890–1947. Kraftutbygging og samfunnsutvikling. Universitetsforlaget.
Thue, L. & Rinde, H. (2001). Samarbeidets kraft. Elforsyning og bransjeorganisering 1901–2001. Energi Forlag.
Trøite, M. F. (2014). Hvem skal eie vannkrafta? En organisasjonsteoretisk analyse av norske myndigheters behandling av hjemfallssaken. Masteroppgave. UiO.
Vogt, F. (1961). Vannkraftens plass i vår økonomi. Kristofer Lemkuhl. Forelesning. Norges Handelshøyskole.